美国边防管理理念及其启示

●王亚宁

(武警学院边防系，河北廊坊 065000)

一、美国边防环境简介

美国的边界拥有得天独厚的自然地理条件，东临大西洋，西濒太平洋，海岸线长19 924公里。自从美国建国以来，宽阔的海洋就为美国的边界安全提供了天然的保护屏障，对来自外部的安全威胁起到了阻挡和缓冲的作用。［1］美国的邻国只有加拿大和墨西哥，美加边界线全长8 991公里，美墨边界线全长3 169公里。漫长的海岸线，较少的邻国，是美国边防环境非常显著的先天优势。

二、美国边防管理理念简论

(一)边界管理外移

1．边界管理外移在美国具有较长的历史

边界管理外移是指把对边界线的管理向边界线以外推进，实质上是提前介入管理那些需要跨进一国边界线的人、物及交通工具等，把可能对一国边界线安全产生威胁的因素提前过滤掉。边界管理外移在美国具有悠久的历史，早在门罗时期就产生了这种思想的萌芽。1823年门罗总统的门罗主义(美洲是美洲人的美洲)中就孕育着这一思想，即以美洲为总依托，然后向周围扩展。第二次世界大战后，美国学者斯皮克曼向政府提出了所谓“新边疆”理论［2］164，这一理论的核心思想就是美国的边防线应当超越其国境线。当时明确美国边界管理外移的思想主要是美国出于其深层次的安全考虑:美国地理位置特殊，两大洋环卫美国本土，平时美国本土安全可以说没有什么威胁。然而，一旦欧亚大陆通过两大洋从四周向美国展开包围之势，那么美国的安全就显得岌岌可危。因此，美国应该将边防线推到国境线以外的欧亚大陆边缘。边防线超越国境线，使得美国本土战略纵深进一步加大，只要外部的边防线守好了，那么本土边境防卫就不需要重兵把守，平时仅依靠移民归化局的边境巡逻队和运输部的海岸警卫队负责。［2］165

2．边界管理外移在“9·11”事件后进一步加强

“9·11”事件后，美国人的边界观发生了很大的变化。美国人从另一个角度看到了美国国土安全的脆弱性，更意识到了保卫国土安全的重要性和紧迫性。他们认为不管美国的实力有多么强大，如果连自己本土的安全都保证不了，那么这种强大都是不可靠也没有意义的。［1］为了逐步消除美国人对自身安全的担忧，美国于2003年成立了国土安全部，确立了维护美国边防安全的机制保障。与此同时，美国更加重视边界管理，其边界管理外移进入了新的发展阶段。边界管理外移对于今天的美国来说，是非常有意义的。［3］589美国陆地边界线与海岸线漫长，各种危害美国边界安全的因素渗透或越过边界线的可能性比较大。再加上美国边防警力有限，一旦可能危害美国边界安全的因素位移到美国边界线或海岸线附近，则会使美国边防管理陷入被动。为了更为有效地消除各种可能危害美国边界安全的因素，美国需要将边界线的管理向外移动。

边界管理外移的具体做法是:通过有效的情报信息系统，获取可能进入美国的人员、货物、飞行器、船只、车辆等具体信息。经过提前分析研判，将可能危害美国边界安全的因素提前锁定，并对这些具体因素进行有效监控。在必要情况下，可以拒绝这些可能危害美国边界安全的人员、车辆、飞行器或船只入境，从而达到有效预防的效果。美国边界管理外移主要依靠高技术力量。美国运用高空监视手段，工作效率较高。据估计，在德克萨斯的帕索和亚利桑纳的尤马穿越边界的人员被发现的比例为90%，在其他地区被发现的非法移民比例为70%。［4］与此同时，在打击毒品犯罪、恐怖主义活动以及其他可能危害边界安全的活动时，美国也都采取了边界管理外移的方式。

(二)重视海防

1．较早组建了美国海岸警卫队

早在1789年美国就有了海岸警卫队的雏形，当时主要负责海上灯塔管理。1915年1月28日，Woodrow Wilson总统签署了1月20日国会通过的“海岸警卫队成立法案”，正式成立了美国海岸警卫队，隶属于财政部。［5］2003年，海岸警卫队归属于国土安全部管辖。悠久的历史使得美国海岸警卫队在维护海防安全方面积累了丰富的经验，其管理理念、训练体制、编制、装备等在世界上都是最先进的。

2．海防管理主要由美国海岸警卫队负责

美国海岸警卫队的主要职责为国家领土保卫、海洋海域安全、海上航道安全、海上综合执法及海洋资源环保5 个方面。［6］“9·11”事件后，美国海岸警卫队还肩负起海上反恐任务。美国海防管理主要由海岸警卫队来负责，有助于提高管理效率，减少管理盲区，使管理任务较为明确。美国海岸警卫队的职能兼具军事性和执法性，平时隶属于国土安全部，战时则由海军部统一指挥。

3．海岸警卫队配备有精良装备

精良的装备是确保海防安全的首要条件。2008年8月4日，美国海岸警卫队首艘国家安全巡防舰“伯瑟夫号”服役。该艇长约127米，装备通信、传感器和电子全集成系统，是海岸警卫队“深水”现代化项目中计划建造的8艘国家安全巡防舰中的首舰。据中国国防科技信息网2013年9月24日报道，美国海岸警卫队接收了名为“RB-M”的快速响应船，该船由威斯康星州马里内特海事公司建造，将逐步取代美国海岸警卫队现役的摩托救生艇。［7］此外，美国海岸警卫队还配备有搜救飞机、低空监视飞机等装备。

美国对海防的重视，主要体现在美国海岸警卫队的建设与发展上。“美国海岸警卫队成立时间早，规模大，承担任务多，装备精良，实行集中统一的管理，海洋巡逻的机动性和监视执法能力都很强。”［8］这既是美国海岸警卫队的写照，又是美国重视海防的写照。

(三)实施差异化边界管理模式

1．在美加边界不设防

加拿大与美国共享着8 991公里的陆路边界(包括小部分位于大西洋、太平洋和北冰洋近岸，以及五大湖区的边界)，美加边界处于“软边界”状态下，是世界上最长的不设防边界(Unguarded Border)［9］。需要强调的是，美加边界不设防主要是指军事意义上的不设防，而法律意义上的边界管理还是存在的。从这个角度来看，美加边界管理更多的是指法律意义上的管理。美国和加拿大之间有着非常紧密的商业往来，最大限度地简化通关手续、提高通关能力，是美加两国所共同希望的。2011年2月，美加两国领导人签订了《超越边界，共同致力于环境安全与经济竞争》的边境管理协议。该协议旨在通过运用新的查验技术，提高美加边界的通关能力，在确保美加边界安全的基础上，实现双方全方位、多层次的经贸往来。

2．对美墨边界严加管理

美墨边界长达3 169公里，边界线两侧巨大的经济差距和生活差距使得非法移民、毒品犯罪等问题严重威胁着边界安全。从美墨两国的历史交往看，墨西哥人跨越墨美边界具有很长的历史。19世纪，墨西哥人居住的部分地区(今德克萨斯州、加利福尼亚州和亚利桑那州)经历了动荡，那时“不是墨西哥人越境，而是边境突然越过了我们”。①德克萨斯州原属墨西哥，1836年脱离墨西哥独立，建立德克萨斯共和国，1845年并入美国，成为美国的一个州。加利福尼亚州原为印第安人聚居地，1769年为西班牙殖民地，1822年归属墨西哥，1848年归属美国。西班牙人在1539年首次到亚利桑那州勘探，18世纪时该地仍然是西班牙的殖民地，19世纪初随着墨西哥脱离西班牙独立后，成为墨西哥的一部分。1848年墨西哥在美墨战争中战败后，通过瓜达卢佩-伊达尔戈条约把该地割让给美国。1912年2月14日，其被列为美国的一个州。20世纪上半期，墨西哥人来美国修铁路、收庄稼，在美国建立其家庭和社会网络。到20世纪下半期，随着美国经济的繁荣，加之墨西哥经济难以满足人口快速增长的需求，大量墨西哥人非法过境。［10］据1996年美国移民归化局的统计数据显示，在被拘捕的非法移民中，墨西哥人占到了95%以上，99%的拘捕行动发生在美墨边界。［11］75美墨边境地区不仅存在着非法移民问题，而且还存在着毒品跨境问题。2012年7月12日，美国官员确认，过去一周内在美国与墨西哥边境发现3条装有照明和通风设备的地下毒品走私通道，抓获3名犯罪嫌疑人。［12］上述问题的出现使得美国不得不对美墨边界严加管理。美国在美墨边界修建隔离墙，安装铁丝网和全天候摄像头，而且还加大了边境巡逻队的人员投入。美国与墨西哥边界目前毒品交易和暴力事件逐渐上升，安全问题日益突出。因此，美国于2010年在美墨边界部署了1 200名国民警卫队士兵，开始派遣“捕食者”无人机巡逻美墨边境的德克萨斯州。

(四)注重科技防边

美国历届政府都比较重视科技防边。1990年，边界巡逻队在圣地亚戈(San Die-go)地区设置了第一道隔离墙，以防范非法移民与毒品走私。1993年的“守住底线行动”(Operation Hold the Line)和1994年的“守门员行动”(Operation Gatekeeper)，在预防与打击非法越境行为方面发挥了一定的作用。2004年，美国开始投入巨资建设“虚拟边界”计算机系统，意在辨认出入美国国境的具有可能性的恐怖分子。2006年10月26日，国会通过了《2006年安全围墙法》(Secure Fence Act of 2006)，批准了在美国和墨西哥边界地区修建一道长达1 126公里的隔离墙，批准国土安全部使用更多的高科技设备(如摄像头、卫星和无人机等)，以完善边界基础设施，阻止非法入境行为。［13］据美国《西部防务》网站2011年1月19日报道，电话公司与美国海关和边界防御部队签订了价值1 280万美元合同，为后者提供移动侦察系统。［14］美国的科技防边不仅体现在边界防御与管理装备、设施的开发与利用方面，还体现在与边界防御相关的交通、通讯，以及信息处理、情报共享等方面。

三、美国边防管理理念对中国边防管理工作的启示

(一)陆海并重，突出海防

边界与海洋问题事关国家安全、主权和领土完整等核心利益，是国家外交政策和外交关系最基础、最重要的内容之一。［15］对于一个海陆兼备的国家而言，边防安全必然包括陆防安全和海防安全。中国是一个海洋大国，随着海洋世纪的到来，海防安全在国家安全中的地位陡升。陆海并重既符合中国的边界现实，又符合中国的国家利益。突出海防不仅要求中国像美国那样拥有自己的海防队伍，统一海防管理，最为重要的是，要求中国在海防理论研究、海防立法、海防教育、海防实践等方面切实有所作为。需要强调的是，重视海防不是简单地资金和人员的投入，更需要海防理论研究的深入开展。系统而成熟的海防理论是解决中国海防问题的理论基础，完善的海防立法是捍卫海防安全的法律基础，全面海防教育是维护海防安全的不竭动力，有效的海防实践是维护海防安全的现实保障。

(二)区别对待

由于中国陆地边界和海岸线漫长，各个边界地段的自然地理、风土人情、邻国形势、双边关系等差异较大，各个边界地段存在的问题也都不太相同。这就要求边防管理部门在进行边防管理时区别对待。对于边界情况较好、双边关系较好的边界地段，应该以管理和服务为主，即通过有效的边防管理服务于边界双方的交流与合作。而对于边界情况复杂，双边关系不太友好的边界地段，应该严加防范，密切关注边界附近出现的新情况，最大限度地减少可能威胁边界安全的事情发生。对于海上权益纠纷也应区别对待，不要一概而论。由于影响中国边界安全的因素不仅有内部因素，还有外部因素，因此，边防管理还应做到内外有别。对于我国边境地区可能出现的危害边界安全的因素，应提前介入，以化解为主。对于可能危害中国边界安全的外部因素，应尽力阻挡。采取区别对待的原则，既有助于增强我国边防管理的针对性和灵活性，又有助于减少边防管理的成本投入，还有助于边防管理的专业化提升。

(三)预防为主

由于中国与美国综合实力和技术水平存在着现实差异，中国目前尚不能像美国那样有效地推行边界管理外移，但却可以根据自己的现实情况进行预防性边防管理。所谓预防性边防管理，即边防管理部门通过前期的情报、信息工作和日常群众工作，提前采取行动消除或者减少那些可能危害边防安全的事件发生。传统边防管理基本上属于应对性边防管理，即对危害边防安全活动的应对式反应，属于滞后性行为。而预防性边防管理则属于提前介入性边防管理，其工作的重点是尽量避免各类危害边防安全的活动发生。对于中国而言，全球化在给中国带来诸多机遇的同时，也给边防安全带来了诸多威胁。且全球化背景下，一些危害边防安全的活动一旦发生，其对边防安全造成的破坏将是无法弥补的。因此，预防性边防管理将成为全球化背景下中国边防管理的最佳选择。

(四)科技管边

对于中国边防工作现实而言，科技管边更大程度上是指将科学技术转化为实际的边防战斗力和边防管理能力，提升科技与边防工作现实的匹配度。从我国边防管理的现实情况看，边防管理已经进入了科技化、信息化时代，科技手段在边防管理中得到了大量运用。如，各级边防管理部门大都实现了办公自动化、信息网络化、指挥中心数字化，执勤执法的交通、通讯等技术水平大为提升。但相比美国的科技防边而言，中国的科技管边还需要进一步加强:首先，边防科技的投入还不太足。中国边界线、海岸线漫长，各地情况差异较大。这就要求科技投入不仅要在量上有保障，而且还需要有针对性，即科技与边防现实的匹配度要高。其次，边防科技的实战性能有待于进一步提高。最后，边防科技的一体化水平还有待于提高。边防科技的一体化要求各边防部门之间相互协作，紧密配合，情报、资源、信息共享，实时互动等。

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［4］美国在边界逮捕的非法移民数量大幅度下降［EB/OL］．(2011-09-14)．http://www．anhuinews．com．

［5］马道玖．美国海岸警卫队简介［J］．中国海事，2006，(2)．

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［7］叶小辉．美国海岸警卫队接收新型快速响应船航速达40节［EB/OL］．(2013-09-24)．http://www．chinanews．com．

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