多民族区域群体事件社会修复须以准备阶段为重

艾玲

（中共新疆区委党校 行政学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

大量事实证明,一次群体性突发事件被平息并非是所有工作的终点，应急处置工作与社会修复工作同等重要,“重处置,轻善后”的错误观念和做法往往是酿成下一次重大事件的根源所在。特别是在边疆多民族地区，政府所面临的社会修复形势更为紧迫，任务更加艰巨，但同时意义也更加深远。其中，准备阶段是整个社会修复的基础，这个阶段工作开展的程度与效果如何，将会直接影响到后续三个阶段的工作的进展与质量，并会成为社会修复成功与否的关键影响因素。

一、多民族地区群体性突发事件社会修复准备阶段的重要性

多民族地区群体突发事件的社会修复,即指群体突发事件被有效控制后,多民族区域各级政府以及社会力量致力于将社会秩序、基础设施和社会心理恢复到正常状态,通过总结、规划使之,从根本上消除群体突发事件短期和长期影响的过程。

多民族区域群体性突发事件的社会修复是遵照特定的流程来运转的，总体来看，大致会按照准备阶段——计划阶段——实施阶段——验收反思阶段这四个步骤来进行：(1)准备阶段。建立突发事件社会修复领导小组，主要负责对群体性突发事件发生地区的状况进行全面的评估，并做出损失评估报告。(2)计划阶段。社会修复领导小组根据第一阶段损失评估情况，制订具有针的社会修复计划，并向执行部门和社会公众公布。(3)实施阶段。为社会修复动员、准备、整合各种资源；实施社会修复。(4)验收反思阶段。站在应急管理整体的高度对社会修复工作进行验收、评估及反思，并将经验及教训纳入未来预防控制群体性突发事件的预案当中去。这四个阶段环环相扣，步步相连，共同构成了群体性突发事件社会修复的完整流程。

（一）准备阶段是社会修复的关键环节

在应对群体性突发事件时，政府除了要做好第一时间的应急管理，还要做好后期的社会修复。政府的应急管理能力与行为，直接关系到政府在公民心目中的地位和形象，而社会修复的能力与行为，则事关后期多民族地区政治、经济、社会平稳发展，甚至关系到国家政权的稳定。准备阶段是社会修复的关键环节，直接影响到后期社会修复的走向，这也是今后提升政府应对群体性突发事件能力的重要选择。

（二）准备阶段是后续三大阶段的重要基础

尽管这四大阶段都很重要，缺一不可，但相比较而言，准备阶段无疑是其中的基础。正所谓“万事开头难”，如何开好准备阶段这个社会修复的“头”也理所当然的成为四大阶段的重头戏。只有做好了社会修复的准备阶段工作，才能有效地转“危”为“机”，促进多民族地区社会和谐发展。

二、多民族地区群体性突发事件社会修复准备阶段的主要内容

在平息了突发性群体事件之后，为了保证社会秩序的平稳有序，人民生产生活正常进行，从国家及政府的层面来看，多民族地区政府承担着三类秩序的恢复重建:

（一）恢复与重建政治秩序

多民族地区的群体性突发事件恢复与重建过程与其他地区相比，更具有复杂性和敏感性。其复杂敏感性主要来源于多民族地区特殊的地理位置、经济发展状况以及不同民族的文化历史传统。因此，多民族地区政治秩序的确立与形成是一个受制于国际关系、社会政治关系和不同民族关系的博弈的过程。尤其在西藏、新疆等多民族聚居地区，各种群体性突发事件本身就在一定程度上蕴含着对当地正常的政治秩序的冲击。为此，多民族地区的社会修复与重建的首要任务就是要先恢复重建当地的政治秩序，尽快且有效地平息突发事件所引发的不良政治影响、积极引导公民步入正常的政治生活秩序。

（二）恢复与重建公共管理秩序

在政治秩序有序恢复的同时，公共管理秩序的恢复与重建也是迫在眉睫的。群体性突发事件平息后快速恢复公共管理秩序的益处是显而易见的，一是能够充分体现政府在社会修复过程中的整体能力和良好形象。二是能够快速减轻和改善受影响地区群众的和无助感和悲观情绪。

群体性突发事件发生后，恢复与重建公共管理秩序，要从制度重建和组织重建两个方面入手。首先，实行制度重建。任何类型的组织，其组织职能的实现都离不开制度的规范与约束。组织的章程重建和组织的机制重建是制度重建的两大重点，特别是要做好对行政领导和管理人员的考评、慰问、培训、奖励和压力释放等工作，逐渐在各个环节都形成制度化的管理。有关于制度重建，在我国四川汶川地震灾后恢复重建过程中已总结出一套值得我们借鉴的经验教训。比如在灾后充分调动各种积极因素，尽最大可能保护好相关人员的切身利益，形成良好的管理秩序等等，这些都是今后我们进行群体性突发事件社会修复过程中制度重建的重要范本。其次，实行组织重建。组织重建的核心内容主要体现在两方面：其一是硬件的重建，也就是将在群体性突发事件中受到破坏的组织办公场所进行重建，并根据现实的需要，在原有组织机构基础上建立和发展新的组织，保证政府公共管理各项功能全面有效的得以实施。其二是软件的重建，即重新整合组织内的人员结构和修复重建受损失灵的组织功能，同时根据新建立组织的发展需求组建新的人员队伍。

（三）恢复与重建经济与金融秩序

政治稳定的首要条件就是要力保经济安全，实现经济与金融秩序的稳定。这不仅有利于恢复重建政治秩序和公共管理秩序，还关系到社会整体局面的安定与稳固。因此，在多民族地区遭遇群体性突发事件影响的状况下，调动社会各界的积极性，努力恢复经济与金融秩序是政府的一项基本职责，同时也是群体性突发事件社会修复的重要内容。这不仅有助于恢复和重建群众的生产生活信心和决心，同时也为进一步开展的社会修复重建工作奠定了良好的物质与经济基础。

三、多民族地区群体性突发事件社会修复准备阶段的流程

为了尽快恢复这三大秩序，推进社会修复工作的有序进行，政府需要依次做以下几项准备工作：

（一）成立恢复重建领导机构

正如群体性突发事件的应急处置一样，群体性突发事件的社会修复也一样要把健全指挥机制放在首位。首先要遵照有利于形成整体合力、有利于修复重建工作开展的原则,来建立迅速、灵活及高效的指挥机制。其次要建立包括军地主要领导组成的领导机构,统一调配各级相关部门，保障群体性突发事件进行社会修复时所需的人员、经费、装备、物资保障等。群体性突发事件恢复重建领导小组的主要职责在于全面评估对受灾地区及受灾群众，并根据实际情况做出损失评估报告。

政府的工作人员是履行社会修复职能的主体，是社会修复职能得以实施的主导者；而政府机构则是社会修复职能的载体，是政府在社会修复过程中实现高效率和高效能的必要保证，二者缺一不可。群体性突发事件的社会修复管理机构必须尊重当地的社情民意，充分利用本地资源，建立一个以指挥协调为核心，以后勤保障、信息管理、组织实施、决策辅助、事后恢复系统等为支撑的立体修复管理组织体系。政府实施社会修复的组织领导与决策体系包含了以下三个要素：

1.机构——组织领导系统

组织领导系统由决策指挥中心、支持保障中心、媒体中心、信息管理中心这四大运作中心组建而成。尽管它们各自的分工和职能千差万别，但总体目标和运行的基本准则却高度一致。这四个中心互相补充、互相促进，在群体性突发事件的社会修复过程中良性互动，意义深远。

2.人——组织领导系统内的人员

突发事件管理组织领导系统由决策者和执行者这两类人员组成。决策者要有敢于担当的勇气、有预测各种情况的前沿意识、有平衡事态及妥善解决矛盾的能力。正因为如此，他们又被称之为“危机管理者”。决策者既可能是具有某项专长的个体，也可能是一个协作共事的团队。执行者则更加强调专业性，具体承担着信息传递、现场救援、支持保障等任务，他们是将组织决策做到全面、完整、深入、细致、精益求精的具体承担者。

3.环境——组织领导体系的生存条件

环境是构建社会修复的组织领导体系中不可或缺的一个重要因素。因此，在成立群体性突发事件社会修复领导机构的进程中，不仅要因时制宜，更要因地制宜，充分考虑到当前我国的国情以及地域特色再设立相应的机构，并配置合适的人员。

（二）调查评估

调查评估是指在一定的工作流程指导下，由特定的人或小组、委员会等，获得被调查事件、部门、项目等信息，并对这些信息进行规范性分析判断，据此采取相应的奖惩和工作改进等措施的过程。主要工作包括：全面评估事件的原因、过程和结果等各个方面，调查评估的过程和结果都尽可能向社会公开，调查评估的目的侧重改进工作、兼顾追究责任等。

1.事故原因

第一，由重大自然灾害事件引发的群体性突发事件。我国大部分的多民族地区都是自然条件较差、生态环境比较脆弱的，是我国自然灾害多发地区。尽管多民族地区地域辽阔，地形、气候复杂，自然灾害时有发生是很正常的事，但也绝不能听之任之。频发的自然灾害对于生态环境比较脆弱、经济发展相对滞后、抵御自然灾害能力较弱的多民族地区造成的社会影响是很大的，处理不当很可能引发群体性突发事件。

第二，由经济因素导致的群体性突发事件。改革开放的30多年来，我国多民族地区的经济发展取得了前所未有的成效，这对于推进多民族地区的现代化进程无疑是大有裨益的。然而事物都具有两面性，正如亨廷顿所说:“现代性孕育着稳定，而现代化却滋生着动乱。”①塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:三联书店，1992年版，第38页.

首先，外部环境的横向比较。因为受到地理位置、自然条件、历史文化遗留问题等方面的制约，使得绝大部分多民族地区在走向现代化的进程中不得不承受更大的压力，背负更重的包袱。尽管近年来，国家在政策、资金等各方面均向多民族地区倾斜，尤其是西部大开发战略以及新一轮对口援疆实施以来，多民族地区更是迎来了难得的发展机遇，但通过与中东部地区的经济对比，我们不得不深感遗憾地承认：现阶段多民族地区与中东部地区的经济差距仍在不断拉大。

其次，自身发展的纵向比较。我国多民族地区同其他地区一样，也正处于制度、体制改革的转型攻坚阶段。任何改革都是不同利益群体之间的一个博弈，这个过程必然要触动一部分人的经济利益。1990～2007年新疆农村居民人均家庭经营纯收入、工资性收入、财产转移性收入占人均总收入比例的变动幅小于3%,其中家庭经营纯收入一直是新疆农村居民的主要来源,多年来其占总收入比例一直在90%以上。农林牧副渔业一直是新疆最低收入行业,2009年新疆垄断行业如金融、通讯、电力的收入是农林牧副渔行业收入的2.5倍。二是新疆地区收入差异日益明显。新疆的贫困人口大多分布在南疆三地州,和田地区的2009年地区GDP约88亿元,为全疆最低,乌鲁木齐地区GDP约为1087亿元,为全疆最高,两个地区相差约为12倍。②2010年新疆维吾尔自治区统计年鉴[Z].

第三，民族宗教矛盾引致的群体性突发事件。民族问题与宗教问题历来就密不可分。“宗教以民族文化或者是民族亚文化的形式广泛存在于各民族社会生活中”，③李德沫.当代世界民族问题的基本特点和发展趋势(之一)【J】.民族团结，2000(9).第6页.一方面，各民族的社会生活或多或少都会受到来自于宗教的影响，另一方面，各民族的社会生活的发展状况反过来又牵制着宗教的传播和发展。

我国多民族地区因民族宗教矛盾引致的群体性突发公共事件在通常情况下的突出表现为:一是背景相当复杂。这一类群体性突发事件往往是交织了国际与国内，政治与经济，民族与宗教等诸多因素，从而更增加了找准矛盾根源的难度。二是幕后有指挥。此类事件的组织者和策划者为达到个人或其所代表的某个团体的利益，往往潜伏得非常深，在幕后鼓动群众提出不合理的要求和采取违法行为。三是聚集群众较多。因为宗教信仰和民族意识在一定范围具有特殊的号召力、凝聚力，而且传播迅速，特别敏感。一旦有了导火索，群体心理中的自我保护心理会在民族意识和宗教信仰的催化下得到迅速蔓延，进而会不断扩大突发事件的范围和影响。四是容易出现违法过激行为。参与的群众在群体气氛的带动和群体行为的压力下，很容易产生“从众心理和从众行为”。正如法国人庞勒在《乌合之众》一书中指出的那样,“个体一旦参加群体之中,由于匿名、模仿、感染、暗示、顺从等心理因素的作用,个体就会丧失理性和责任感,表现出冲动而具有攻击性等过激行动。”④古斯塔夫·勒庞.乌合之众——大众心理研究[M].冯克利，译，北京:中央编译出版社，2004:14.

2.处置过程

在整个群体性突发事件的处理过程中，肯定会有处置得当和不当之处。由于应急决策的特殊性，我们无法在当时就对其做出完全精准的判断。但当整个事件处理结束，进入社会修复阶段之后，我们就很有必要反思此次处置过程中的不当之处，以备今后进一步改进社会修复工作的效率与效果。

3.信息报送

信息报送是一把双刃剑，可能同时带来的一定的益处和弊端。正所谓“星星之火可以燎原”，信息的传播与反馈会激发影响群体心理扩散，群体心理在特定信息的刺激下可以使一个极小的事件在很短的时间内爆发为一个甚至数个群体性突发事件，从而聚集了巨大的社会能量。而如果这种能量不能得到及时、有效、恰当的分散或缓解，就很可能升级为严重的社会冲突。

但信息的传递并非完全准确和清晰，其传递要受到发送方、传输过程、接受过程和分析过程的影响，其中任何一个环节的有意或无意的偏差都会影响到信息的真实程度，会使得真实的信息似是而非，甚至面目全非。这对于群体性突发事件的社会修复是极其不利的，甚至会使得前期的应急处置及相应的修复工作功亏一篑。但随着自媒体时代的到来，现实生活中存在着多种信息传播渠道（例如互联网及手机短信、微博、微信等），任何一种都有可能在群体性突发事件的社会修复过程中起着积极或消极的作用。对此，相关部门必须高度重视，及时发布真实情况说明，并及时封堵和隔离有害信息。《中华人民共和国突发事件应对法》第53条明确规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

4.处置结果

对于那些引发强烈社会反响的群体性突发事件，不能仅仅以平息事态作为终极目的，而要更加注重事后的反馈。如2011年“7·23”温州动车追尾出轨事故发生后，尽管政府及各相关部门在第一时间采取了抢救群众及恢复现场的各种有力举措，但由于对造成此次事故的原因迟迟没有一个说法，从而引发了广大群众的普遍不满。南方都市报在事故发生的七天后在刊发了“真相是最好的纪念”的封面来表达媒体对处置结果不明了的不满。国务院成立的专门调查组原先声称将于9月中旬公布结果，但直至事发5个月后的2011年12月底才在中央政府门户网站发布了《“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告》。群体性事件中参与群众的撤出、事态的平息，并不能代表已经彻底解决了问题，相比起事前预防、事中应对等环节，事后的反馈工作同样重要，是政府在群体性突发事件结束之后维持其合法性统治的必要条件。一方面，上级部门或是基层有关单位应做好定期回访工作，检查在事件现场中向民众承诺的解决办法是否落实到位、运行效果如何。对于解决难度过大、无法短时间内得到彻底满足的利益诉求，应该及时做好解释工作，争取群众的理解与支持，并尽快组织相关领域的专家学者研究出具体、可行的措施办法，解决困扰事件参与民众的实际问题;另一方面，要同期开展相关的补偿工作。对事件中按照相关法律、政策规定的需要国家赔偿的人身伤亡和财产损失等，做好补偿和善后工作，以防再酿新的群体性事件。

（三）做出调查评估报告

在调查评估阶段，我们主要针对群体性突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训等问题进行全面的调查评估，并依法追究相关责任人的责任。这一环节既是社会修复准备阶段的重要收尾工作，在全面终止群体性突发事件带来的不良影响同时预防新的群体性突发事件再次酝酿成形的关键点，同时也是社会修复进入实施阶段的必要前奏。

[1]郑旭东.多民族区域群体突发事件的社会修复[J].实事求是2011(5)