伊犁河流域生态环保与民生改善互动及法治建设基本方略

王峻蓉 王友文

（北京市地铁运营有限公司 北京 100078；伊犁西部生态科学研究中心 新疆 伊宁市 835000）

一、伊犁河流域生态环保综合治理取得的主要成绩

（一）坚持生态文明建设方针，实施了环保优先、生态立州战略。2003年伊犁州党委提出了生态立州、科教兴州、人才强州、对外开放和可持续发展战略，树立了围绕发展抓生态，抓好生态促发展的新理念。伊犁州党委、伊犁州人民政府于2007年9月批准立项自治州科技计划软科学重点项目《新疆伊犁州生态可持续能力建设研究——实施生态立州战略构建和谐伊犁思路与对策研究》，对伊犁州直属县市和塔城、阿勒泰地区生态环境状况和生态环保工作情况进行了全面调查研究，提出了实施生态立州战略、构建和谐伊犁的理论体系、方针政策、目标任务、战略模式、思路理念、对策措施、能力建设、队伍建设、制度建设和立法建议，为伊犁州贯彻科学发展观，实施环保优先、生态立州战略提供了科学依据和科技支撑，自觉的把生态文明建设摆在了经济社会发展全局的首要地位来安排部署。

（二）坚持改善民生为根本目的，全面完成生态文明建设任务。一是加强农村生态环境综合治理，遏制了水土流失的严峻局面。自2005年以来，在中央和自治区政策支持和财政转移支付的扶持下，实施了以土地整理和农田水利建设为主要内容的水土流失生态综合治理工程。截至目前，土地整理3000多万亩，农区的水土流失问题得到了一定的治理，取得了良好效果。

二是实施了天然草场生态综合治理保护工程，遏制了草原荒漠化的严峻局面。自2005年以来中央支持新疆实施天然草场生态综合治理保护工程，使封育草场区域草原生态得到恢复，牧草生产能力大幅度提高，封育草场生态效益最好的区域，牧草产草量提高了一倍以上。

三是建立了工业企业清洁生产和循环发展制度，“三废”排放量得到了有效管控。在实施新型工业化发展战略中，坚持了环保优先，抬高环评门槛，对高耗能、高污染行业和企业入驻伊犁进行了一定的限制。目前，规模以上工业企业环保达标率始终保持在98%以上，使工业企业的“三废”排放量一直保持在国家规定的排放标准之内。

四是全面开展污染源普查工作，为伊犁河流域的污染治理奠定基础。伊犁州人民政府高度重视伊犁河流域污染源普查工作，根据《国务院关于开展第一次污染源普查的通知》和自治区政府《关于印发自治区第一次污染源普查实施方案的通知》精神，通过调查查清了伊犁州（直）工业化污染源总数、规模、行业特点以及污染物排放情况；对伊犁州直工业企业能源消耗、能源使用结构比例有了基本的掌握；查清了工业企业环境保护设施及其运行状况；比较了各类污染源的污染贡献；查清了伊犁州（直）城镇环境保护基础设施的数量和运行情况，为综合治理流域污染源提供了科学依据。

（三）坚持流域生态环境以法治理，率先制定了《伊犁河流域生态环境保护条例》。一是坚持科学立法，有法可依，加大伊犁河流域生态环保地方立法力度。为了贯彻依法治国基本国策和生态立州战略方针，2011年9月1日起正式施行《伊犁河流域生态环境保护条例》，使伊犁河流域生态环境治理正式走上了法治轨道。为使重点行业高度重视生态环保工作，《条例》对水电资源开发、矿产资源开发、城镇乡村建设、交通设施建设、旅游设施建设等对生态环境影响较大的行业作出了专门规定，明确了水电开发企业是水电工程影响区域内生态环保和治理的责任主体，实施生态环境修复保证金制度；明确了禁止进行采矿活动的范围，规定矿产资源开发单位应当采用先进技术和工艺，提高资源综合利用率，减少污染物的排放；不得采用国家明令淘汰的落后工艺或者设备；交通设施建设应当修建野生动物通道等防护措施，减少对野生动物栖息环境的影响；在自然保护区、风景名胜区、森林公园内的道路设计方案应当经伊犁河流域生态环境保护委员会审核等严格条款。

二是坚持有法必依，执法必严，加大伊犁河流域生态环境保护执法力度。为进一步加强伊犁河流域生态环境保护工作，2012年4月13日，州党委、州人民政府决定成立了由州长担任主任，分管副州长和驻州各单位主要领导为副主任和成员的“伊犁河流域生态环境保护委员会”，全面负责伊犁河流域的生态环境保护工作。委员会下设办公室及生态环境保护专家评审组、生态环境保护监督指导组、联合执法监察组负责《条例》的贯彻和落实。担负行政指导、行政协议、信息共享、利益引导、合作共建、协商洽谈、责任追究制和任期目标管理制；负责生态修复项目初步验收、依法查处破坏生态环境的违法行为、纠正各类违法生产及开发活动等职能。2年来，在州党委、州政府和伊犁河流域生态环境保护委员会的领导下，通过《条例》的严格执行，取得了显著的执法成果。伊犁州直属县市累计关闭污染企业11家，淘汰产能落后企业139家，在伊犁河上游停建了已经规划和建设的39家小水电站，对已经建成的小水电站，要求先做好植被修复工作，停止了部分破坏草原植被生态的工矿业开发项目。伊犁州党委、政府按照“环境优先，生态立州”战略要求，重新制定了州直县市绩效考核办法，对昭苏、特克斯、尼勒克、新源、巩留五县生态环境指标重于经济指标，重点考核生态环境保护、旅游产业发展等。

三是立法机构与执法机构相结合，确立了伊犁河流域生态治理基本法律框架。在伊犁州党委的高度重视和直接领导下，伊犁州人大常委会和伊犁州人民政府针对伊犁河流域的生态保护和环境治理情况，先后制定了《伊犁哈萨克自治州伊犁河额尔齐斯河渔业资源保护条例》（2004.08.03）、《伊犁河流域土地开发管理条例》（2006.09.29）、《伊犁河流域生态环境保护条例》（2011.2.19）3部地方性法规；制定了《自治州政府关于切实做好草原生态保护补助奖励机制实施工作的通知》（2011.01.05）、《自治州人民政府办公厅关于印发2012年伊犁州直“新疆天山”申报世界自然遗产综合整治工作方案的通知》（2012.04.01）、自治州十三届人大常委会第12次会议《关于批准伊犁州生态文明示范区建设规划(2013－2024)的决议》（2013.12.19）等17部地方规范性文件。地方性法规和规范性文件的制定实施，有效构建起伊犁州生态建设环境保护和改善民生的法律框架体系。

二、伊犁河流域生态环保法治建设中存在的问题及成因分析

伊犁河流域生态环境保护法治建设中目前存在如下问题：

1.伊犁河流域生态环境保护面临的问题。一是水土流失现象依然严重；二是水利设施建设滞后对水域生态环境产生了一定的负面影响；三是水资源时空地域分布不均，水环境容量四季差异较大；四是土地荒漠化问题尚未得到根治；五是林地面积呈缩小趋势，草地退化仍然严重；六是冰雪线不断上升，固体水资源持续减少；七是生态多样性受到不同程度的破坏；八是伊犁河流水容量和湿地面积日趋减少；九是由于生态环境的恶化造成自然灾害频发。

2.伊犁河流域生态环境污染需要通过法治解决的主要问题。一是城镇基础设施不完善带来的环境污染问题尚未彻底解决；二是农业面源污染问题给环境和人民身体健康带来了一定的危害；三是畜禽养殖带来的污染问题影响了农牧区农牧民的水源和生活区的环境质量；四是机动车尾气污染问题日趋严重；五是影视服务业的污染问题影响了城市居民的健康；六是白色污染成为农田、草场和水域新的污染源；七是工业布局不合理造成了环境污染问题；八是电磁辐射成为环境污染的一个新问题；九是旅游开发影响了生态环境的建设和保护；十是矿产资源开发造成了许多生态破坏和环境污染问题。

分析伊犁河流域生态环境保护法治建设中存在问题，其成因在于：

一是部分政府部门生态建设和环境保护的决策和协调不到位。二是生态环保建设投入不足，基础设施建设进展不平衡。三是环保管理保障措施不力，造成生态环境建设效益差。四是环保宣传力度不到位，尚未形成良好的社会舆论氛围。五是社会各界对环保工作参与不到位。六是单纯追求增长速度仍然是经济建设和生态建设出现矛盾的根本原因。七是缺乏对生态建设和环境保护的科学研究是决策失误的重要原因。

三、加强伊犁河流域生态环保与改善民生互动法治建设的基本方略

（一）实施以人为本的环保优先，生态立州方略。环保优先，生态立州方略，是指在伊犁州长期发展中把环境保护摆在优先发展的战略地位，以生态建设和环境保护为自治州立州之本的发展方略。其具体涵义是：以人与自然资源、人与人、人与伊犁社会发展和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨，以建立自治州可持续的经济社会发展模式，健康合理的消费模式及和睦和谐的各民族人际关系的科学发展战略。生态立州方略倡导把建设资源节约型、环境友好型伊犁社会放在自治州新型工业化、现代化发展战略的突出位置，力争比较少的自然资源和环境代价支撑，实现自治州经济社会又好又快发展，全面实现生态建设可持续，资源开发可持续，经济社会均衡、协调、快速发展的目标。

（二）实施伊犁河流域县市生态环保责任制方略。州直各县市直接担负着流域生态建设环境保护的义务和具体责任，伊犁州人民政府要明确规定州直各县市担负伊犁河在本县市境内河段生态建设环境保护的目标任务、区域范围、组织机构、人员经费和考核办法等，并列入各县市经济建设社会发展规划和工作计划，与年终县市工作和领导班子考核一同进行，保证各县市认真履行在本县市境内伊犁河河段生态环保治理责任和目标任务的落实。

（三）实施伊犁河流域生态民生联动长效机制方略。流域生态环保既是生态文明工程，也是民生改善工程，各级政府要坚持民生为本价值取向，从民生改善工程的高度，统筹建设生态民生联动战略机制。要从提高河岸植被覆盖率与防治水土流失、河水资源环保与人畜饮水安全、洪水灾害生态综合治理与保障流域群众住房和生命财产安全等多方面构建防治体系，建立流域生态民生联动战略的长效机制。在流域“三农”建设发展现代特色农业中，要以改善民生为本，加快建立和完善生态补偿机制及法治规范；注重突出重点、综合施策，针对流域牧区、林区分布广、面积较大的特点，振兴牧业经济和提高林业发展水平，改善牧民生产生活水平，解决增收致富奔小康问题，有针对性地提出地方立法和执法建设任务，以法治的形式对牧区、林区生态环保与牧民和林业工人民生改善互动发展实行刚性约束。

（四）实施伊犁河流域生态环境保护国家主体方略。建议将《伊犁河流域生态环境保护条例》提升为国家法规。伊犁河是一条国际河流，不仅对中国新疆范围有影响，就是对哈萨克斯坦乃至中亚国家也有重大影响。建议伊犁州人大常委会和伊犁州人民政府组成一个立法专家组，在对《伊犁河流域生态环境保护条例》实施情况进行调查研究的基础上，从国家和国际层面提出修改意见，通过自治州、自治区人大、人民政府报请全国人大和国务院，将伊犁州制定的《伊犁河流域生态环境保护条例》地方性法规，上升为由国务院制定实施，由全国人大常委会批准的《中华人民共和国伊犁河流域生态环境保护条例》国家法规，体现国家意志，以国家为主体在更大范围产生更强有力的法律约束。

[1]国家环保总局:新疆伊犁河流域存在的主要环境问题及对策建议，中国水网.www.h20-china.com.2006-07-14.

[2]盛民，田新伟.伊犁地区生态经济问题及其对策[J].青海农林科技，2013年第1期.

[3]叶茂，王晓峰：建国以来塔里木河流域生态环境研究进展与展望[J].新疆师范大学（自然科学版）.2002年第2期.46-51.

[4]贺光华,杨龙:加快新疆伊犁河流域灌区建设的研究[J].中国勘察设计.2007年第03期.