地方政府“大部制”改革：现状·问题·建议——以安徽省马鞍山市为例

万 师

（中共马鞍山市委党校 科研处，安徽 马鞍山 243011）

“大部制”改革是我国政府推进行政体制改革的一种重要的模式，它既是提高政府的办事效率的有力保证，也是建立服务型政府的有效途径。马鞍山市在全面贯彻落实党的十八届三中全会精神的基础上，着力推进转型升级、加快发展，坚持稳中求进、改革创新，在大力推进马鞍山市经济和社会各项事业全面发展的基础上，推动以“大部制”改革试点为着力点的政府行政体制改革，为马鞍山市跨越式发展增添组织保障。

一、马鞍山市“大部制”改革工作的现状

党的十七大报告首次提出要实行大部制改革，拉开了我国行政体制领域“大部制”改革的序幕。近年来，马鞍山市在经济社会重点领域和关键环节开展了一系列改革，进一步理顺了体制机制，为今后全面深化改革奠定了基础，为转型升级、加快发展提供了保障。马鞍山市的行政机构改革在市委市政府的坚强领导下，取得了一定的成效。

1.加强领导，高度重视。2013年，马鞍山市政府工作报告提出：要“深化行政管理体制改革，探索新一轮政府机构改革，开展‘大部制’改革试点，转变政府职能，优化运行机制，提高行政效能。”①这是马鞍山市开展“大部制”改革试点第一次从政府工作报告中得到确定。“大部制”改革必须坚持三个原则，即“第一个原则坚持中国特色社会主义政治发展道路，我们的民主政治发展是中国特色的社会主义政治的发展；第二个原则要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国这三者的有机统一，这三个在外国人看来很难统一，但是中国人就是走别人走不通的路；第三个原则，坚持正确的政治方向，以保证人民当家作主为根本。”②因此，在马鞍山市开展“大部制”改革试点工作，不仅从政治上有了保障，而且为马鞍山市开展的“大部制”改革工作指明了改革的方向，提供了力量之源，成为马鞍山市推行“大部制”改革工作的基础所在。

2.认真调查研究，组织实施。马鞍山市为了认真贯彻落实中央、省、市关于深化行政管理体制改革的各项部署，积极筹划“大部制”改革试点工作。2012年，根据马鞍山市委市政府的统一部署，马鞍山市雨山区被列为全市大部制改革试点单位。2012年4月，由马鞍山市政府编办与雨山区组成联合考察组到广东省佛山市考察学习，拓宽了马鞍山市雨山区开展大部制改革试点工作的思路。2012年10月，马鞍山市组织相关部门到合肥市学习包河区“开门三定”改革经验，它的措施主要有：按照部门内设机构原则上只合不分、编制只减不增的原则实行。首先，全区进行改革的党政部门，结合本部门实际，制定出“三定”规定，邀请市直部门上门指导、召开服务对象代表座谈会，加强对“三定”规定的修改与完善。其次，全区编委会深入具体改革单位，逐步听取汇报，逐一审议，理清职责，当场界定，明确职责。再次，区委常委会对部门内设机构和行政编制指标进行严格的把关，做到结构设置精当，行政编制指标精简实用，既能保证办事效应，又能体现机构改革的整体目的。这些学习考察，有力地促进了马鞍山市“大部制”改革试点工作。

3.不断实践，探索创新。博望区是马鞍山市新设的区，经济发展走在全市的前列，如何从政府、社会与市场三者关系的调整中，更好地为博望区经济发展保驾护航，政府行政机构的改革就至关重要了。通过改革，既达到新设结构减少职能的相互交叉，也有力地配合了马鞍山市行政区划调整，为马鞍山市博望区的经济社会发展奠定了基础。既有利于改革发展，也有利于社会的进步。

二、马鞍山市开展“大部制”改革工作存在的问题

马鞍山市的“大部制”改革工作，在市委市政府的正确领导下，取得了显著成效，但与马鞍山市经济社会发展的要求相比，的确存在一些不足之处。

1.对“大部制”内涵的理解有待加深。由于“大部制”改革是个新生事物，全国上上下下都在进行不同层次的探索，专家学者对之也是众说纷纭，一时间，对“大部制”的概念理解无所适从。由于概念理解的不一致，就直接导致人们在认识上出现了偏差。例如，政府行政机构的改革，一般都认为，这是大部制改革，所进行的试点工作，也就是大部制改革的试点工作，必然就引起领导重视，大家都关注它。事实上，对“大部制”概念的理解，不能只局限于概念本身，而应该着眼于在实践中对“大部制”改革理解的关注。否则，就会造成理解上的误差，对实际工作就会造成不利影响。

2. 改革的宣传力度有待加大。马鞍山市进行的“大部制”改革的试点工作，是马鞍山市深化行政管理体制改革和加快建成全面小康社会的重要工作。但是，知道马鞍山市在着手进行“大部制”改革工作的人并不是很多，其原因在于宣传的力度不大。“大部制”改革是个新鲜事物，人们只知道国务院的“大部制”改革，但不知道马鞍山市也在开展“大部制”改革的试点工作。这样，让全市人民关心“大部制”改革试点工作，就会成为一句空话。本来“大部制”改革的试点工作与普通群众的利益息息相关，人民群众不了解、不知情，也就不可能让他们去关注它，并大力支持“大部制”改革试点工作。

3. 市场发展的环境有待培育。社会主义市场经济，需要由市场来配置资源，因此，政府、社会与市场是处于同一环境下的不同组织，政府的运行应该遵守市场规律。这样，政府就应该时时关注市场。只有密切与市场保持联系，才能充分发挥市场的有效作用。那么，政府就应该在尊重市场规律的基础上，注重对社会组织的培养与关心。只有培育了一定的社会组织，政府的部分职能才能转移出去。但是，从马鞍山市的实际看，社会组织的发育很不完善，很难承受由政府转出来的部分职能，更谈不上发挥其他作用了。

4.机构改革的经验有待总结把握。“工欲善其事，必先利其器。”马鞍山市根据全省的整体部署，在一些方面已经进行了“大部制”改革工作，有些属于改革工作，有些还属于试点工作。无论是已经完成的改革工作，还是“大部制”的试点工作，都要进一步了解存在哪些问题，已经取得了哪些成就，及时加以总结。这对以后改革的推进，解放思想，加快发展，都是有好处的。

三、切实推进马鞍山市“大部制”改革工作的建议

1.厘清“大部制”的内涵，促进改革更好的发展。一般认为，大部制可以归纳为两种基本模式，“一是在部与部之间，让有些部专门行使决策权，有些部专门行使执行权，有些部专门行使监督权。二是大部制内部机构的分工：有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。”③因此，我国现在推行的大部制改革，就是在部门与部门之间进行合理的分工，将决策权、执行权与监督权加以分配，相互制约，相互督促。这种改革主要是从职能划分上来进行，进行必要的整合与调整。同时，在一个部门内部，将结构扁平化，这种主要着眼于部门内部不同结构之间职能的安排与规划。但是，不管采取哪种模式，它们都是由组织结构、职能模式和运行机制等构成，关键是要遵循因地制宜的原则，对政府结构的归并，整合政府相关部门的职能，达到对权力结构的安排和运行机制的建设。因此，这就关系到对“大部制”概念内涵的理解。由于模式的不同，往往影响人们对概念内涵的把握，就可能产生一些误解，错误地认为，“大部制”改革，不就是将一些部门加以合并，将多余的人员加以分流。如果这样理解，主要原因在于，没有正确把握“大部制”概念的内涵。这次进行的大部制改革，主要是解决部门与部门之间，或者一个部门内部不同结构之间的相同职能的相互交叉问题，明确管理职责，减少相互扯皮的问题。“大部制”改革主张将职能相同或者相近的部门或者部门内部的机构进行整合，由一个较大部门，而这个部门可能是不同部门的合并，也有可能是同一个部门不同机构的合并，达到由一个部门负责，进行管理，减少机构重叠，减少职能交叉，避免多头管理的混乱现象，提高办事效率。这样的改革，不以人员的减少为目的，而是合理解决好人员的安排问题，减少改革带来的问题，充分调动各个方面的积极性，使改革顺利进行。

2.加大改革的宣传力度，增强支持改革的正能量。“大部制”改革是一个渐进的发展过程，也是一个动态的过程，如何进一步推进“大部制”改革，需要结合马鞍山市社会经济发展的实际，不能一刀切，更不能一味地强调党政分开。这种分开应从党与政府任务不同的角度去理解，党除了加强自身建设以外，还要领导人民制定关于国家或者政府的经济、社会、文化、政治和生态发展的大政方针，同时对政府执行情况进行监督。这样，党的路线、方针、政策，通过政府的行政领导来落实，这就是分与不分的区别。因此，要大力宣传“大部制”改革的着力点是什么，什么样的改革才是大部制改革，我们为什么要进行大部制改革，在大部制改革过程中如何加强党的领导，巩固党的领导。只有不断的加强宣传，尤其是从改革的正面效益加以宣传，让人民群众真正了解大部制改革的目的与动机，效果与作用，让人民群众真正知道中国共产党领导人民进行这样的改革，就是减少政府办事效率低下的弊端，更好地做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。同时，在改革试点中，也要加强宣传，让广大人民群众知道改革政策，起到宣传鼓劲的作用，增加政策的透明度，从而使党的政策化成人民群众的自觉行动，促进马鞍山市的改革开放工作更好地开展下去。

3.积极培育社会组织，强化市场的调节作用。我国所推行的大部制改革，就是利用市场配置资源的优势，实现政府行政管理体制的改革，逐步改变计划经济留下的不足。因此，我国的大部制改革，不能仅强调减少部门数量，因为我国的市场经济还没有达到完全市场经济国家的水平。如果人为地减少政府部门，那么，只有增加内设机构，这样，协调起来就会不太方便。英美等发达国家的大部制改革，是在市场经济高度发达的前提下，社会组织高度发育，能够承接政府转移出来的一部分管理职能，实现“大社会，小政府”，政府将管理经济等职能转移到社会组织中去，政府的职能减少了，相应的，机构就不需要了，政府对社会组织真正起到监督作用。马鞍山市的大部制改革，是在政府管理职能没有减少，而新的职能正在不断增加的情况下进行的。由于社会组织发育不全，无法承担由政府转移出来的部分管理职能，在这样的前提下，政府对职能交叉情形的改革，却无法去应对其大面积的职能不变的现实情况。因此，如果要扭转这种情况，马鞍山市的改革必须从以下3个方面进行。一是要在市场中培育社会组织，让它们分担由政府转移出来的部分管理职能。既要研究马鞍山市需要哪些社会组织，从政策上与发展空间上为社会组织创造条件，鼓励它们发展壮大，同时，又对它们进行监督，使它们在正常的轨道上成长。二是积极发挥市场的作用，促进政府进行改革，促进社会环境向好的方面发展，同时，也为社会组织的发展、壮大创造更加良好的氛围。三是要对政府的行政管理加以约束，变多头管理为单头管理，将经济管理的具体事务交给社会组织去管理，政府主要从宏观上加以监督。只有这样，大部制改革才能落到实处。

4.加强对已改革的行政机构的回访，促进“大部制”改革顺利进行。无论马鞍山市进行怎样的“大部制”改革试点，改革都万变不离其宗，就是在没有突破原有的体制机制框架的基础上做简单的加减法，就无法真正实行“大部制”改革的试点工作，也无法将“大部制”改革的试点工作落实到实处，更无法深入地落实“大部制”改革试点工作的具体方案，这样，就有可能使政府整日被琐事所缠绕而无法发挥作用。到头来，政府要解决的事情变得越来越多，变得越来越忙，管理的事务变得越来越繁杂，改革的措施无法落到实处，也就体现不了改革的真正效益。因此，为了解决这些实际问题，应对已进行改革的行政机构进行回访，确切了解改革之后新机构作用发挥的如何，存在哪些问题，怎样去化解，今后的改革应汲取哪些经验，注意克服哪些弊端，从哪些方面突破，从而有效地推动马鞍山市的“大部制”改革工作走向深入，达到预期的目标。

注释：

①张晓麟：《在马鞍山市第十五届人民代表大会第一次会议上的报告》，《马鞍山日报》，2013 年1 月21 日。

②③汪玉凯著：《界定政府边界——汪玉凯谈政府改革》，中国友谊出版公司，2010 年版，第331、104 页。