农村基层干部腐败：现状·特点·成因·治理策略

中共红河州委党校课题组

（中共红河州委党校，云南 蒙自 661100）

近年来，随着城镇化的推进，村级集体经济的发展壮大，农村基层干部拥有对集体资金、资产和资源的管理权、处置权不断扩大，基层腐败问题也随之而来，特别是村民小组一级的腐败问题，呈高发态势，不仅直接侵害群众的利益，而且严重削弱党和政府的威信，造成社会思想混乱，直接危及农村社会稳定。因此，探索更加科学有效的途径，加强对村民小组干部的监管，是我们加强农村基层党风廉政建设、推动社会主义新农村建设面对的一个新难题。本文从近年来蒙自市文澜镇村社干部腐败案件查处及其特点入手，对此问题作深入系统的剖析和研究，对症下药，以防类似案件再次发生。

一、蒙自农村基层干部腐败问题的现状及特点

（一）现状

2012年10月，来自云南网“红河地产商767万贿赂村干部廉价拿地，预留地成腐败温床”的一则信息，在蒙自市掀起巨浪，震惊了许多人，可以说是触目惊心。随着城市化加速推进，城市面貌发生翻天覆地变化和取得巨大成绩的同时，蒙自市文澜镇部分村社干部，在土地开发过程中，部分村干部、群众代表、党员等与开发商暗地做交易、谋好处，引发农村干部受贿窝案，村级组织逐渐成为腐败多发地、重灾区。从法院审理的案件看，2012年以来，蒙自市发生村组干部职务犯罪案件17件，涉案50余人，涉案金额超过1500万元，所有案件全部发生在文澜镇各村社与开发商合作开发集体预留地的过程中，“小官”大贪，“村官”之腐败实不可小觑，农村基层干部腐败呈上升趋势。

（二）特点

剖析这些案件有其基本共性特征：一是目无法纪，滥用职权。在预留地开发过程中，一些村干部在大部分村民不知情、或者知情不同意的情况下秘密与开发商谈判开发事宜，暗箱操作，引发群众不断上访。二是欺上瞒下，集体受贿。案件涉及村社干部中的支部书记、社长到议事小组成员、群众代表、妇女代表等班子成员及相关人员等50多人集体受贿。三是损公肥私，前仆后继。村社干部受贿接连发生，前赴后继。前任党支部书记王某某和社长吴某某，分别非法收受房地产开发公司贿赂100万元人民币；而后当选的党支部书记杨某某，伙同村议事小组成员，又非法收受房地产开发公司贿赂172万元。四是借机敛财，数额巨大。在村社干部受贿窝案中，受贿最多的达100多万元人民币，最少的也有几万元，是真正意义上的“小官大贪”。五是卖光分光，违背初衷。预留地本是村民的养命地，党委政府在有关农村预留地开发管理的系列规范性文件中，始终强调“预留地原则上不得用于开发商品房”。但蒙自市部分村组预留地却全部用于房地产开发，甚至卖光分光用光，使村社集体经济没有得到积累、发展和壮大。有的征地补偿则使部分村民一夜暴富，拿到巨额征地补偿金后，由于缺少投资理财的长远意识与投资渠道，同时，又缺少就业的专业技能，闲散在家而无所事事，肆意挥霍享受征地补偿金，坐吃山空，甚至沾染上“黄、赌、毒”恶习后更是人财两空，走上违法犯罪歧途，危害社会。

二、农村基层干部腐败滋生的成因分析

（一）政治环境因素

农村基层干部腐败暴露出一些地方基层党委、政府对基层干部教育监督管理不到位。部分基层党组织软弱涣散，党组织功能弱化，党的核心领导作用，党组织的战斗堡垒作用难以发挥出来，党员已经起不到先锋模范作用，是农村基层干部腐败蔓延最根本的原因。比如，“问题多的村社，案发多的村社，就是党的组织建设没有抓好的村社”，这是我们在调研过程中的一个基本共识。调研中反映出，有的村社支部书记与村长（社长）不团结，甚至有的村社会议不让村社支部书记参加，把村社党支部书记排斥在外，有的村民要求由全体村民来选举村社支部书记。现实中对一些非党员的村干部不能实施党纪处理，罢免程序又难以操作，更使部分村干部产生“党纪管不着、廉政制度约束不到”的错误认识，因而放松了自警自律，进而违法乱纪。

1.组织管理体制不顺。乡镇党委、政府管理弱化，村民自治与乡镇政府行政管理、村委会与党支部、村委会与村民之间关系的法律规定过于笼统，实践中缺乏可操作性。相关部门职责不清，缺乏对村小组日常工作进行监督管理的独立组织，也没有对村务管理进行定期不定期的检查督导。

2.民主管理制度不健全。农村的政务、事务、财务管理制度不健全，村规民约不完善。有些制度跟不上农村政治经济和社会发展的需要。村事务管理无章可循，管理程序不严，缺乏办事程序，随意性大，村财务管理混乱，不透明不公开，白条入帐现象严重，村政务管理失调，重部署、轻落实的现象普遍存在。

3.监督乏力。一是农村监督体制不顺。由于村民小组干部不是村民委员会组成人员，也不是乡镇任命管理的干部，而是由本组村民推选产生，在法律上没有明确的罢免依据，加之有相当一部分的村民小组干部不是党员，不属于纪检部门监督对象，无法进行党纪、政纪处分，因此，对村民小组干部的违规行为，只要没有群众上访，上级有关部门就很少过问。由于村民小组干部中党员所占比率非常低，存在监督上的“真空”。二是监督力量不足。乡镇对村民小组监督乏力，村“两委”班子也只顾完成上级交办的各项工作，对村民小组过分强调自治而缺乏监督意识。三是村民的民主监督意识薄弱。村民的官崇拜意识强，不想监督；对村务不了解，也无法监督；好人主义严重，不愿监督；怕打击报复，不敢监督；宗族观念根深蒂固，不忍监督。由于上级监督不够，社会监督少，从而使得村组干部几乎脱离了监督范围，村组干部权力操作上的垄断性和主观随意性，导致腐败的泛滥。

（二）经济环境因素

在市场经济大潮的冲击下，一些农村基层干部由于缺乏其角色道德的约束，以致在诱惑面前，在利益的驱动下，借用手中的权力来达到追求奢侈生活和庸俗享乐的目的，导致国家财产与公众利益的巨大损失。市场竞争中弱肉强食的残酷性，致使一些唯利是图的开发商，为追求利益最大化，钻政策法律的空子，善于打“擦边球”，甚至操纵市场，扰乱市场秩序，谋取暴利，贪婪成性的行为暴露无遗。凯恩斯早已指出，作为人格化的资本，资本家对于利润下降的恐惧丝毫不亚于对死亡的恐惧。土地开发中巨大的利润空间，致使一些开发商把目光盯上了一些不懂市场行情、不会工程测算、不懂错综复杂多变的合同条款的村民和村组干部，千方百计拉拢腐蚀村组干部，以较小的代价谋取最大利益。一些村组干部认为，自己付出与回报不相适应。村组长（合作社长）每月补贴100元，妇女组长每月补贴80元。与其他行业相比，村社干部的收入水平偏低，严重地挫伤了其工作热情与积极性。低收入、高工作量的要求,村组（合作社）干部心理产生巨大的不平衡，认为辛辛苦苦为集体和群众劳动，得到的报酬太少，有责任而没有多少实惠，面对现实金钱的诱惑时，腐败也就成了一种可行的选择。

（三）社会环境因素

社会不良风气对农村基层干部思想认识产生了重要影响。当今社会“潜规则”盛行，社会风气不正，行贿行为渗入到社会生活各个领域。在农村，一些人认为，腐败在现实生活中是一种司空见惯的现象，社会是人与人的社会,要在这个社会中生存，就要容忍腐败的存在；甚至有些人认为，腐败可以提高办事效率，一件事通过正常渠道，也许几个月甚至几年都办不好，而只要通过托关系、找门路，也许一天就能办成。于是，形成人们对腐败羡慕和攀比的心理，“笑廉不笑贪”的心理在社会中普遍存在。这种现象导致清廉的村社干部被孤立，遭排挤，受打击，原因就是清廉的干部与已经形成的“腐败氛围”格格不入。在一些人的眼里，腐败还是一种身份地位的象征，是一种社会能力，进而信奉以腐败为荣的被扭曲了的价值理念。

（四）个人素质因素

有些村民小组干部自身素质不高，为村民服务的意识差，政策和理论水平偏低，法律法规及为民服务意识淡薄，特权思想严重。认为自己是群众选上来的，集体的财物怎么支配由自己“说了算”。一是农村基层干部年龄偏大，文化水平偏低，法纪知识匮乏。由于学习不到位，对国家的法律法规和党的各种方针政策、党纪条规不熟悉、不研究、不认真领会贯彻。二是相当一部分村民小组长，不是党员，缺少党内生活的教育和培养，党章党纪难以约束。三是宗族观念比较突出，宗族势力比较严重。一些村干部做事武断、霸道，考虑自己的地位、权威和利益较多，思想动机不纯。在思想根源上产生“能摆阔的有能耐”、“有权不用过期作废”、“不捞白不捞”等错误认识，因而铤而走险，走上犯罪之路。加之，村社干部不是党政干部，所以，“纪委的纪律之杖够不着，监察的规矩之箍套不上”。少数基层干部法纪意识、民主意识淡薄，个人主义、享乐主义抬头，私欲膨胀，作风不民主，办事不公道，没有认真履行《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》，最终导致腐败案件的发生，给集体和群众利益造成严重损失。

三、加强预防与治理农村基层干部腐败的路径

村社干部职务犯罪，严重损害了党和政府的形象，恶化了干群关系，成为诱发群体性事件和影响社会稳定的一个重要因素。因此，各级党委政府应高度重视，从选人用人、教育培训、制度建设、监督检查等入手，切实加强农村干部队伍建设，从根本上杜绝腐败现象的发生。

（一）必须高度重视农村干部队伍建设

1.增强执政意识。俗话说：基础不牢，地动山摇。村民小组，作为村民自治的基层机构，实际上起着相当重要的作用。可以说，每一项决策都与村民利益直接相关，影响极大。村民委员会是基层群众性自治组织，但从实际运作来看，村民自治实际上是村小组自治。村社干部虽然不是国家干部，但因其处于国家政权的最基层，全面管理辖区村务工作，同时受政府委托，行使部分行政管理权。所以，各级党委必须高度重视农村干部队伍建设。要站在关乎党的执政基础的战略高度，充分认识农村干部腐败问题的严重性和危害性，充分认识加强农村干部队伍建设的必要性和紧迫性，切实增强农村基层党风廉政建设的力度，打牢执政基础。

2.增强危机意识。农村基层干部素质偏低，腐败行为蔓延，已经成为农村稳定、执政基础动摇的一大隐患。水能载舟，亦能覆舟。腐败失去民心，民心关乎党执政的基础。群众最痛恨的就是领导干部的腐败问题，当前人民群众对治理腐败有着很高的期待，期待一个肌体健康的执政党，期待不滥用权力、权力不受私利所熏染，期待各级干部能够保持清正廉洁。各级党委和领导干部要增强危机意识、风险意识，充分认识发生在群众身边腐败现象的危害性。大官腐败令人深恶痛绝，小官腐败也不能低估危害性。

3.增强担当意识。古人云：大事难事看担当，逆境顺境看襟怀。习近平总书记一再强调，领导干部要有敢抓敢管，敢于碰硬的担当精神。乡镇政府与村委会不是领导关系，但乡镇政府对村委会工作的开展要给予强有力的指导、支持和帮助，这是乡镇政府应尽的职责所在。对依法属于村民自治范围的事项，乡镇政府虽不干预，但要加强指导，进一步发挥好宣传、说明、解释、说服、动员等作用。各级党委政府要进一步切实加强农村集体资金、资产和资源“三资”管理工作的组织领导，推进农村集体“三资”管理制度化、规范化、法制化建设，建立农村集体“三资”流失责任追究制度。建立和完善农村集体资产、资源经营与处置招投标管理制度，从源头上预防腐败问题的发生。

（二）切实发挥好党在农村党风廉政建设中的核心领导作用

“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”,是党的十八届三中全会对反腐败体制机制建设的重要部署。习近平总书记明确指出：“要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人”。

1.落实党委的主体责任。乡镇党委作为农村党风廉政建设的责任主体，必须坚持“一岗双责”，谁主管谁负责的原则，进一步增强责任意识，将农村基层党风廉政建设工作向村民小组延伸，做到党风廉政建设与业务工作一起部署、一起落实、一起检查、一起考核，坚持经常抓，持久抓。以落实党风廉政建设责任制为重点工作，紧紧抓住责任分解、责任考核、责任追究、监督检查等四个关键环节，确保分管领导、责任人员、工作要求三者有机统一，建立健全责任体系，推进农村基层党风廉政建设工作深入开展。

2.明确领导班子第一责任人。各级党委(党组)、总支书记正职是党风廉政建设的第一责任人，要强化政治意识、大局意识和责任意识，抓好班子、带好队伍、管好自己，发挥好廉洁自律的表率示范作用。要做到重要会议亲自主持、重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。各村（合作社）“一把手”作为本区域党风廉政建设第一责任人，对端正党风政风、反对消极腐败负有主要责任，要认真落实党风廉政建设责任制。

3.切实转变村干部工作作风。建设一支勤政、廉洁、高效的农村干部队伍，对维护农村基层政权的稳定，推进农村改革发展极为重要。要以党的群众路线教育实践活动为契机，进一步增强村干部为民服务的意识，提升为民服务本领。切实转变作风，密切党群干群关系，整治村干部中存在的庸懒散风气，有效解决联系服务群众“最后一公里”的问题，努力建设一支政治上靠得住、作风上过得硬、执政能力强、组织纪律严的高素质的农村干部队伍。

（三）加强教育和培养，不断提升农村干部队伍整体素质

农村基层干部的整体素质和能力如何，直接关系到农村的改革、发展和稳定，影响到党在农村的执政基础。

1.完善选拔任用机制，“选准人”。一是要加强对村干部选拔工作的指导。乡镇党委、政府和人大要加强对村干部选举工作的指导力度。对村社干部候选人的确定，要坚持本人自荐、村级组织推荐与镇党委考察相结合，依法坚决打击贿选行为，防止出现拉帮结派现象，杜绝农村宗族、黑恶势力操纵选举，防止选举中的乱表态、乱承诺的现象发生。二是要拓宽渠道选人，拓宽视野选人。要把群众公认、有威信的村民或优秀退伍军人、经过锻炼的大中专毕业生、综合素质较高的致富能手，充实到村民小组长队伍中，提高村民小组长的服务水平。三是要坚持标准选人。按照“政治有头脑，带富有本事，治村有能力，处事有公心”的标准，选准配强村级班子。特别是要加大选拔公道正派、具有发展经济能力的人进班子的力度，村党组织书记和村干部要积极发挥村干部以强带弱、以富带贫的作用，实现“选准一班人，带富一个村”。四是要继续实施好“三培养”工程，即把致富能人培养成党员，把党员培养成致富能人，把党员中的致富能人培养成村干部，特别是培养成村党组织书记，有效解决村干部存在的青黄不接问题。发挥好大学生“村官”的作用，每年进行定目标、定责任，给他们锻炼的机会，使其尽快适应当前农村工作环境，提高解决村内事务的能力。

2.完善教育培训机制，“育强人”。组织部门应把村干部教育培训纳入大规模干部培训总体规划之中，制定科学的村干部队伍培训规划，科学确定培训时间和设置培训内容。一是要突出灵活性。尤其要突出加强对村干部廉洁自律教育、法制教育和职业道德教育，提高他们依法行政、依法办事和自觉实践全心全意为人民服务的能力。采取轮训、调训、学历教育、外出考察、跟班学习、基地培养等形式，整合教学资源，创新培训途径。依托基地开展村干部培训。二是要突出针对性。针对新时期农村工作的新情况新要求，将培训内容的重点由以理论培训为主转变为以能力训练为主，以培养实际操作能力为中心，逐步把驾驭市场经济、发展现代农业、推进农业强市建设等方面的理论知识转化成村干部的操作能力、应变能力。三是要突出实效性。要紧紧围绕高原特色，加快推进农业产业化，发展农村经济，增加农民收入加强培训，提高素质。

3.完善模范带头机制，“用好人”。一是每年都要与村社干部签订目标管理责任书，明确目标任务、工作职责的要求，建立村社干部工作百分制量化管理办法，并把年度所获得的分值及时张榜公布。二是考核评定结果要与村社干部补贴挂钩，实行奖惩机制。三是把有发展经济的能力，作风正派、办事公正、责任心强的人，及时充实到村社干部队伍之中，充分发挥其带头致富和思想引领的作用。

4.完善社会保障机制，“关怀人”。农村基层干部的生活待遇问题，一直是农村基层干部最关心的问题，也是确保农村基层干部稳定及廉洁自律的重要因素之一。各级党委政府要研究制定进一步提高农村基层干部补贴福利待遇等办法，将村干部补助纳入县财政预算，进一步提高村社干部的待遇，切实解决农村基层干部的后顾之忧。通过为农村基层干部办理养老、医疗保险等，适当解决他们退位后的生活待遇问题。对农村基层干部应多肯定、多鼓励、多体谅、多支持，真情关怀、真心爱护，使他们干工作有劲头，干好工作有盼头。

（四）加快制度建设，建立健全农村干部预防腐败的长效机制

预防与治理农村干部腐败的关键是加强制度建设。要不断建立健全各种规章制度，做到以制度管人、管钱、管事。

1.完善党务公开、村务公开制度。阳光是最好的防腐剂。要进一步完善“阳光村务e路通”网站查询。预防村干部的腐败行为，必须保障村民的知情权、参与权、监督权，将群众关心的热点、焦点问题在公开栏内全部公开。强化村级财务公开工作，做到公开内容、公开形式、公开时间、公开程序都严格按要求开展，防止搞形式主义。完善村级财务管理制度，严格实行村财乡（镇）管村用，加强对农村集体资金、资产、资源的有效管理，防止和避免集体资产流失。

2.强化民主理财制度。加快推进村民小组管理制度建设，在村民小组中推行“四议两公开”工作法，逐步规范村民小组决策；坚持民主集中制原则，建立健全领导班子议事规则，重大决策、重大事项安排和大额资金使用等重要问题，必须经过全体社员集体讨论决定。镇会计站联合村委会承担起村民小组的“三资”和财务管理的重任，对村民小组的“三资”底数进行认真清理；结合本地实际，建立健全土地承包、财产物资管理、财务公开等制度，加强对村民小组“三资”和财务的监管。充分发挥镇、村委会的作用，监督指导村民小组建立完善各项管理制度，提高制度的执行力，从制度上防止村民小组干部出现腐败。进一步完善“村财镇管”制度，严格执行审批。凡涉及村级发展和村民利益的重大事项，决策前广泛征求党内外群众的意见。民主理财小组要切实履行职责，并将理财情况张榜公布，增加群众的信任度。实行询问与质询、领导干部述职述廉、廉政谈话、重大事项集体研究决定，竭力避免个别人搞一言堂，独揽大权的现象。

3.坚持经济责任审计制度。村社干部任期内要由乡镇组织经济责任审计，重点审计经济工作目标完成情况，集体资产保值增值情况，村社财务收支情况，审计结果要向村民公开，发现问题，限期整改。

（五）完善监督机制，确保农村干部权力规范运行

1.强化组织监督。乡镇党委应及时与村级党组织签订《党风廉政目标管理责任书》。制定党风廉政工作考核办法，对村、社干部进行量化考核，党委在年中、年末等阶段都要听取专题汇报，分析研究部署党风廉政建设工作，并组织力量定期、不定期开展督查，发现问题及时纠正。建立健全党委书记提醒谈话制度，发现村、社干部苗头性、倾向性的问题，及时进行提醒和诫勉谈话，全面掌握村干部队伍动态。重点针对党员干部易犯错误、常犯错误的关键时刻，及时开展提醒教育，关口前移，防患于未然。

2.强化人大监督。现行政治体制框架下，应积极发挥乡镇人大在村民自治中的监督作用，确保党的领导、人民当家作主和依法治国在基层民主管理活动中的有机统一。监督权是地方组织法赋予乡镇人大的一项重要职权。一是要加大对民主选举的监督。村小组选举时，乡镇人大要把监督程序前移，变事后监督为事前引导、全程监督，维护好选举工作的规范性、严肃性和公正性。二是要加大对村务公开和村干部行为的监督。乡镇人大应组织有关专职人员，对村委会的账务进行定期或不定期的检查，发现问题，立即纠正。监督村务公开制度的执行情况，对村务公开的内容、程序、时间、形式等都要作详细规定，建立村民理财监督小组，负责平时监督。

3.增强执纪监督。一是要将乡镇所辖范围内的村干部廉洁程度作为上级对乡镇党政领导年度工作考核的内容，增强他们监督村干部的压力，促使其主动加大对农村干部的监督力度。二是乡镇要严格规范行政职权的行使，对需要村干部协助行使的行政职权，制定严密的规范机制，细化环境，最大限度地缩小在村级环节的可裁量空间，确保村干部协助行使行政职权在规定的范围内运行。

4.鼓励群众监督。利用现代信息平台，建立有效实用的举报网络，鼓励村民积极参与。一是要畅通诉求渠道。发挥好红河州、县市、乡镇、村委会（社区）、村民小组群众诉求“五级联动”工作，重视群众的来信、来访、电话、手机短信、彩信等的诉求，发挥好网络手机等现代信息平台，利用好村委会、社区、村小组设立的“说事室”平台，深入推进畅通群众诉求渠道，维护群众利益。二是要建立一个成熟、完善、畅通、有效的举报网络体系。这个网络要考虑到村民文化水平低等特点，要量身定做。

（六）加大惩处力度，不让腐败分子在农村有藏身之地

有腐必惩，有贪必肃，必须以“零容忍”态度加大对村社干部违法违纪案件的查处力度。

1.坚持查处，决不姑息，遏制农村腐败现象和不正之风滋生蔓延。切实增强“打苍蝇”查处“小官巨贪”案件的重要性和必要性的认识，发现一起、查处一起，以零容忍的态度惩治腐败，为经济社会发展和谐稳定提供有力的保证。针对作案复杂隐蔽化，通过各种渠道，采取有效办法，主动出击，积极查找案件线索，将查案工作和执法监察、专项治理工作结合起来。

2.充分发挥办案的治本功能，增强办案的综合效果。要通过查办案件，及时发现掌握办案制度和管理上存在的漏洞，提出完善制度的意见和建议，针对办案中发现的苗头性、倾向性问题及时制定相关规范措施，加以防范。