整体政府治理视域下建设服务型政府的动力机制研究

王益民 朱锐勋

（国家行政学院 电子政务研究中心，北京 海淀 100089）

党的十八届三中全会指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新政府管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。整体政府理论与实践兴起于20世纪90年代中后期，逐步演进成为后新公共管理研究的重要组成，发展至今已成为公共行政改革的一种趋势。面对信息社会公众的政治参与、意见表达和诉求的多样化、多元化，需要重新检视公共管理和公共服务的改革发展思路的措施，这就要求我们的行政管理研究放到线下传统组织结构的改革和线上新兴虚拟社会形态的监管相结合的整体政府格局上考虑，适应网络虚拟空间与现实空间的对接和整合。

一、新公共服务改革与整体政府治理发展态势

1.整体政府治理理论的形成。新公共管理运动是在信息技术初露端倪、网络化尚未普及的背景下进行的。不论是英国政府推行的“公民宪章运动”、“第三条道路”，还是美国倡导的“再造政府”，新公共管理运动为提高政府公共管理和公共服务的效能，都试图不断吸收企业的现代管理思想和组织模式，将其应用到政府公共行政改革与实践中。典型的包括弗里德曼和哈耶克的“小政府理论”；奥斯本和盖布勒提出的“企业家政府”；林登提出的无缝隙政府等。然而，随着时间的推移，新公共管理改革的负效应逐步显现，在引入市场化、责任分解和竞争机制后，政府、非政府组织之间及其部门内部普遍缺乏沟通与协同，造成了职能碎片化。公众在面对分散而又独立的公共服务时变得无所适从。所有这些问题使得研究者把目光聚焦于整体治理、协同运作的思想上来。20世纪90年代中后期，以“整体政府”为主要内容的第二轮政府公共管理改革开始起步。整体政府理论产生的理论根源是由新公共管理理论的不适应性导致的。整体政府的基本概念是“协同”与“整合”。归纳起来，整体政府治理理论形成原因是：第一，新公共管理造成的碎片化和责任问题。第二，信息技术的迅速发展，推动行政管理方式和运行模式的变革，信息技术的发展，大幅度减少了公共部门中沟通和协调的成本，为合理调整业务流程，交换信息资源提供快捷途径。第三，“第三条道路”意识形态的兴起，拓展了公共服务的提供主体，使得实现多中心治理成为可能。第四，为应对日益显得不安全的世界的需要，政府间建立更加密切的协同机制。

2.整体政府理论是对新公共管理运动的一种修正或回归，是基于结果导向服务的，为信息时代的公共治理提供可借鉴的方法和思路。第一，协作性治理拓宽了公共行政改革的合作渠道。当今信息交织、业务交叉日益复杂的公共管理活动，需要深化政府间的协同以及发生在彼此之间的各种战略合作、牵掣、援助、共赢关系。不同资源拥有者乐意交出自主性以换取其他好处，实现共赢的格局。第二，多中心治理理论进一步完善公共管理的协同共治。多中心治理意味着公共治理参与主体各方需要基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等伙伴关系，组建协作式的公共事务和公共服务运作模式。处于公共管理活动中政府、市场与社会对公共服务的提供应遵循市场在资源配置的决定性作用的基础上，厘清政治过程和市场过程的差别，形成政府主导，企业、非营利组织、社区和公众多方共同参与的格局。第三，信息技术与信息系统催生了虚拟空间的网络化治理。从早期的办公自动化到电子政务建设再到电子政府的构建，信息时代公共治理的全面性、及时性、准确性和便利性，使得网络化治理成为一种超越传统治理途径的真正变革和模式创新。实现网络化治理，需要在信息网络基础设施、政府组织、管理和公务员信息能力准备到位才能推行。第四，整体治理将是今后政府改革的发展方向。整体治理以公众为中心，结果为导向，使政府职能重心转移到社会管理和公共服务上。整体治理是对以往各种治理思想和理论的整合，通过“协作→联合→整合”的技术路径，促成公共服务参与各方紧密合作，为公众提供“一站式”、无缝隙的公共服务。

二、基于整体政府理论的服务型政府改革的动力机制

1.行政机制与组织模式的变革。整体性治理并不排斥官僚制的政府运作模式，但需要进行扁平化的改进，使其更加适应以公众为中心和结果导向。新公共管理改革完成解构式的“破”的过程，而整体政府改革将实现重建式的“立”的完善。从某种意义上说，就是在一定程度上回归官僚制。整体政府在促进地方政府间合作时，应该协调地方政府间的利益矛盾，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，走出“公地悲剧”。对于整体政府的网络治理格局而言，政府职能部门不能只作为直接服务供应者，更为重要的是作为一种公共价值的促进者，并在线上与线下的公共管理活动发挥作用。

2.信息技术与信息系统应用的推动。与新公共管理改革不同，整体政府改革的技术路径要求“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”。整体治理要求组织机构借助信息系统和信息技术优势对组织形态、业务流程、服务资源和服务方式进行重组和优化。因此，整体治理在相当程度上取决于社会信息化的发展程度和政府信息系统与信息技术的应用水平。政府的电子化改革要在网络技术的基础上进行不同政府层级、不同机构单位和不同政府网站的整合，最终集成为一个统一入口的政府门户网站。目前，诸如美国的政府门户（www.USA.gov）提出让服务变得更容易；英国政府网站（www.gov.uk）提出“简易、清新、快捷：获取政府信息和服务的最佳门户”的目标。新加坡政府网站的“整合、服务、卓越”服务理念目标和我国香港特别行政区的“香港政府一站通等”，无一例外地体现政府在追寻公共服务提供与获取的简易、清晰和快捷的变革。

3.修复新公共管理改革的缺陷。整体政府理论作为对新公共管理理论的批判及完善，是对新公共管理的纠正与超越。整体政府理论修正了新公共管理改革存在的权力分散、各自为政；市场化过度、竞争冲突和重复建设与职能重叠的弊端。整体政府治理追求政策的协同推进、行政效率的全面提高、公共服务的公平正义、公众需求的公民本位和公职人员协作互助。相比而言，传统行政实务与行政学的核心关怀，是建立有为有能的政府，而整体政府治理的核心关怀则是解决人民的问题。因此，建设服务型政府，既延续了新公共管理改革的核心价值取向，也是整体政府治理的终极价值追求。

4.适应民生关注与政治参与的需求。信息时代公众的政治参与热情和表达渠道得到全面提升。对公众参与需要从“哪些人参与、动机何在、参与目的、在什么地方参与、怎样参与”五个方面整体把握。有序引导公民社会，促进企业、非营利组织、社区参与公共事务与公共服务的提供，使政府履行行政职能的重点放在基本公共服务均等化和公共政策运行监管；使企业、非营利组织履行公共服务的责任重点放在通过市场调节，参与提供个性化、定制化服务和产品；使公众在获取这些产品和服务的过程中实时监督行政机制的运作、管理体制的实施和及时反馈政府运行的效果。整体政府建设以公众为中心的公共服务模式需要处理好协作性公共管理的各种途径和协作方式变量，以利于以公众为中心的协作性公共管理发挥最大的功效。

5.改善组织文化和行政生态。公共行政的精神是“既要高效，又要公平”。与新公共管理改革相比，后新公共管理改革更加注重培养牢固而统一的价值观、团队建设、组织参与性、信任、价值为本的管理、合作。组织文化的变革将是一个长期的过程，但是，却是实现整体政府治理的重要保障。整体政府、电子政府对政府公务员综合能力提出更高的要求，特别是对其“线上线下”的协同工作能力形成挑战。同时，制约整体政府治理效率的另一因素，是如何平衡组织结构和行政文化，围绕公共服务构建跨部门（或组织）的伙伴关系。强调“公民本位”与“人民公仆”意识，应是政府部门行政文化建设的重要内容。

三、整体政府治理视域下加快推进服务型政府建设的要旨

要实现党的十八大提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的目标，应注重吸收、借鉴国外公共行政理论与实践的研究成果，积极探索和推动我国政府管理创新。近年来，我国理论工作者和各级政府管理部门对新公共管理改革、后新公共管理演变进行跟踪研究，对整体政府治理改革与实践的研究取得了初步的成果。这些研究表明，整体政府最基本的要义在于整合，这对我国深化行政体制改革，转变政府职能和机构调整，创新公共行政管理，建设职能明晰、审批透明、流程科学和公众导向的服务型政府方面都具有重要的价值。

1.高度重视信息技术在推进服务型政府建设上的先导作用。随着信息社会的来临，来自现实社会与网络虚拟社会的多元诉求的交融，社会管理与公共事务复杂程度急剧变化、公众的需求也愈发的多元化，需要探索和寻求实现线上虚拟空间和线下真实社会相协调一致的整体政府治理格局，既及时有效回应网络舆论和在线服务，又要持续改善现实生活的公共管理与公共服务的提供途径和渠道。信息通信技术的应用，持续不断地推动政府从“办公自动化→政务信息门户网站→电子政务→电子政府”演进，实现不同政府层级、不同机构单位和不同政府网站的整合，从而使政府治理程序简化，政务流程透明化、政府服务网络化，构建一个由内而外、自上而下、跨时空的政府服务体。

2.全面检视政府临时性、专门化工作联席（领导小组）的政策协调功能。显然，大部门制改革不是政府机构改革的全部，怎样看待国家（国务院）和地方政府的各种专门化工作领导小组等非常设组织（机构）的地位和作用，需要深入研究。整体政府理论认为，除了大部门制改革思路外，需要在政策整合上形成有效的工作机制，尤其是在组织战略层面的顶层设计，从而在政策形成和管理流程方面实现科学规范。加强统筹领导和顶层设计，比如中央全面深化改革领导小组、国家安全委员会，实现最高领导人在每个领域都必须有统筹权力。只有这样，才能避免走向部门主义，减少滋生腐败的程度和权力越界的空间。

3.合理引导和支持多方参与、协同共治的公共行政格局。国家治理体系既包括政府组织机构系统内部各部门之间政务统一，也包括政府与企业、非营利组织和社区之间业务协同。需要协调好政策机制整合、组织结构整合、信息资源整合和业务流程整合之间的关系；建立健康、长期的、公私合作组织机制。信息时代为新兴媒体迅速传播和交流信息提供了前所未有的便利，公众的政治参与、行使公民“四权”的热情前所未有，政府需为整个社会创造更广阔的对话空间和沟通路径，使广大社会组织及有能力的企业提供个性化的公共服务，培育强大的公民社会。

4.政府职能转变要在价值取向上体现公共服务的公平和正义。整体政府理论在继承新公共管理改革着眼于政府行政能力提升、公共服务效率改善的基础上，更加关注民生和民意，注重全面、及时、准确回应社会关切，着力保障和改善民生，完善“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基本公共服务体系，促进社会公平正义。

5.建立和谐发展的大政府组织文化。从文化传统和历史经验看，制约政府职能转变和机构改革的又一个重要的因素是官僚制的组织文化。在学习发达国家整体政府治理思想时，需要结合我们自身的国情，倡导中国特色的社会主义和谐行政文化。一方面，培育政府公务员“为民、务实、清廉”的责任意识，强化“协作、互助、和谐”的工作氛围；另一方面，营造以“公民本位”、“人民公仆”为核心理念的公共服务文化，实现先进服务文化与先进服务技术的无缝隙链接。