大部制改革法治化路径研究

摘 要 大部制改革是我国全面深化改革的重大战略之一，对建立服务政府、法治政府、公共政府具有重大意义。经过几轮大规模的大部制改革，我国行政体制逐步从“窄职能、小口径、多机构”向着“广职能、宽口径、少机构”的格局迈进。然而，我国大部制改革尚存在政府职能转变不到位、部门利益化等诸多问题。究其原因，大部制改革没有走法治道路是最重要的因素。推行大部制改革法治化在理论和实践上都具有必要性，应通过健全行政组织法体系、制定行政改革法等，促使大部制改革逐步实现法治化。

关键词 大部制 改革 法治

作者简介：赵刚毅，南京大学。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.219

一、问题的提出

改革与法治是当今中国两个至关重要的命题，决定了我国的发展和命运。作为改革的一部分，行政体制改革尤为重要，而这其中的大部制改革则因声势浩大、影响深远更加引人注目。不管是国务院，还是地方各级政府，都已开展了多轮大部制改革，取得了很大的成绩，一定程度上解决了政府内部管理问题，缓解了行政体制与经济发展的矛盾，释放和激发了社会的活力。与此同时，大部制改革也存在一些不容忽视的问题，阻碍了大部制改革的步伐，降低了大部制改革的成效，制约了经济社会的不断进步。归结起来，主要问题有以下几个方面：

（一）改革没有与转变政府职能充分结合

转变政府职能是行政管理体制改革的关键 。表面上，大部制改革的目标是要精简政府部门，整合行政资源，提高政府工作效率。而实质上大部制改革的核心在于转变政府职能，让政府从“划桨”转为“掌舵”，解决政府越位、错位、缺位问题。然而，在实际改革过程中，我们把精力过多的放在政府部门数量的减少，公务员人数的降低，并未把转变政府职能放在首要位置，从而导致改革“换汤不换药”，目的不明，陷入混乱。改革中，重审批、轻监管，重权力、轻责任，重干预，轻服务的现象没有根本转变，什么都想管，什么都想做，“眉毛、胡子一起抓”，但却什么都管不好，什么都做不好。在市场经济发展到如此程度的情况下，本该由市场自行调节的事务受到政府的过多干预，市场修补、调整、规范的作用得不到很好发挥，市场规律受到了无情破坏。有的综合管理部门不仅出台宏观政策，而且参与具体事务，尤其对批钱批地批项目抱有浓厚兴趣，热衷于“形象工程”，讨好上级部门，满足升迁和腐败需要。有的市场监管部门只关注行政许可、行政审批事务，牢牢抓住自己的权力，但对行业发展缺乏指导，对企业困难视而不见，对市场存在问题漠视，对群众冷面相迎。有的监督部门与被监督部门形成利益共同体，面对政府部门存在贪污腐败、失职渎职问题，大事化小，小事化了，不敢针锋相对，甘于做“老好人”。

（二）机构设置不合理陷入部门利益之争

改革中，没有按照决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的原则进行，往往一个部门既制定政策，又具体执行，还自我监督，部门利益化趋势加重。这种使一个部门身兼数职的改革方式，看似将各个部门、职能进行了整合，减少了行政机构数量，但实际效果却差强人意。一方面，这种整合使一个部门的权力过大，将作为整体的政府权力架空，形成一个个的部门“独立王国”，使得部门利益化和封闭化。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验” 。在外部监督薄弱的情况下，“独立王国”自然追逐自身利益，而非公共利益，与大部制改革的目的渐行渐远。另一方面，一个部门集决策、执行、监督权于一身，三种权力属性不同，容易相互影响。如在决策时，如果直接受到具体执行的干扰，就可能囿于微观事务，而无法站在宏观的高度上科学谋划。又如执行时，总是想着需要领导决策，需要统筹谋划，从而耽搁了最佳处理时机，行政效率受到较大影响。再如监督权更是如此，既当“裁判员”，又当“运动员”，遇到问题视而不见，甚至帮忙遮掩，根本起不到应有作用。同时，在机构设置时，存在因“一把手”改革、为“行政领导职数”改革的情况。没有考虑综合部门、专业部门的区别，将职能差异大、业务范围完全不同的部门，生拉硬套在一起，无法形成统一的组织文化、工作理念，原有部门间的矛盾转化为部门内部矛盾，不但起不到提高工作效率的目的，反而导致工作的延误。

（三）改革反反复复无法走出再循环怪圈

从改革历史来看，国务院的大部制改革，几乎一直陷入三个改革循环怪圈之中：“精简-膨胀-再精简-再膨胀”、“合并-分开-再合并-再分开”；“上收-下放-再上收-再下放”，到目前也没有完全摆脱这种格局 。根据“帕金森定律”，行政组织具有天生的自我扩张倾向和能力，而政府规模的不断扩张和膨胀引发了诸多“官僚系统病症”，在经济学和管理学上，这种难解之题被形象地描述为专业分工头重脚轻的倒金字塔模型-彼德金字塔，即组织的无限膨胀必然会使这种模型最终无法支撑而崩溃 。尽管自大部制改革以来，国务院工作部门一直在减少，但在一些部门中仍然存在上述的三个反复，地方大部制改革情况更是如此，以至于很多体制内外的人将政府机构改革笑称为“合久必分，分久必合”。一届政府一个思路，一个领导一种做法。很多地方党委、地方政府的“一把手”可以左右改革的方向，没有经过深入调查研究，没有经过集体讨论审议，将自己的个人想法强压在改革上，想让哪个部门“生”就“生”，想让哪个部门“死”就“死”，与我国全面推进依法行政的策略完全背离，也很难保证领导干部的想法不夹杂私利。同时，大部制改革中，精简归并部门是常态，在这过程中必然会触动一些人的私人利益，尤其在“大吞小”、“强并弱”的改革中，“小”和“弱”的部门人员并入“大”和“强”的部门，改变了以前形成的既得利益和可期待利益格局，使他们在新的部门中失去晋升机会和部分利益，造成这些人抱成利益团体，抵制大部制改革，甚至以自己的力量改变改革，使改革重新回到原有状态或者对自己有利的状态。

（四）缺少民主参与难以凝聚各方的共识

按照以往的观念，大部制改革的决策者是党委，改革的对象是行政机关，改革的受众是行政人员，不需要社会、企业、公众的参与。然而，实质上，大部制改革是权力和权利、利益和地位的重新调整和分配，这种分配不仅是在行政机关之间、行政人员之间进行，也在行政机关和社会、企业、公众之间进行，从行政机关传导、充溢、扩散到整个社会。当下行政体制改革的基点就是政民关系科学调整和合理定位，改革所涉及到的政府职能转变、行政组织结构优化、行政权力的配置与运行等，绝不仅仅是行政系统内部的事情，直接关系到公民等一方利益的变动，会对公民的权利义务产生重大影响，公民等一方理所当然地应当是行政体制改革中的重要参与主体，并分享因行政改革所造就的公共福祉 。随着我国人民整体素质的提高，公众的参政意识越来越强烈，表现出了独立主体地位和公共精神，而这种觉醒如果一味被压制，等到爆发将带来极大的社会不稳定。如“福建厦门反对PX项目事件”、“江苏启东反对污水排海工程事件”，正是因为政府决策的不透明、不民主、不尊重群众意见，导致大规模的游行示威和矛盾冲突，造成了极大的负面影响。现实中，历次国务院、地方政府的大部制改革，都存在封闭化的问题，政府始终扮演制度设计者、资源调动者、改革推动者、利益调节者等多重角色，既是改革领导者，又是改革对象。观察深圳“委-局-办”式大部制改革、顺德“党政合一”式大部制改革，二者有一个共同的特点，就是行动特别快，效率特别高，但这背后隐藏就是极度缺乏民主参与。在方案拟定阶段市民很少知情，甚至一些与人事制度联系不紧密的部门和该部门领导，也是只知其事，不知内容。改革过程也是要求不争论、不议论，严守纪律，坚决服从，最终导致改革成为政府自导自演的独角戏。

（五）政府原有问题和改革后的新问题凸显

一方面，政府原有存在的问题没有得到切实解决，在局部地区、局部领域甚至有严重化的趋势。如广西玉林65岁老人，为了建一个专业花木市场，在10多个部门之间来回奔波，整整跑了86次才办完手续。又如“证明你妈是你妈”、“证明你是你”、“证明老人还活着”的奇葩事件。有人统计，中国人一生要办103个证，出生证明、就学证明、工作证明、死亡证明等等。这些都是政府部门审批过多、推诿扯皮、效率低下的体现。再如互联网充斥假冒伪劣产品，网络违法犯罪猖獗，但政府部门视而不见，以各种理由推脱责任，以至于形成网络上违法是常态、不违法是特殊的局面，显示出政府的执法不力。还如在土地拍卖过程中，进行私下交易，贪污腐败，中饱私囊，导致房价不断上涨，给人民群众带来沉重负担。另一方面，由于一些地方大部制改革设计有缺陷，推进过程安排不周，导致一些新问题出现。如在工商、质监、食品药品监管部门的整合中，三个部门原来都有各自的执法程序，现在变为一个部门，还必须遵守上位法规定，难以统一执法程序，造成一个部门三种执法程序，三套执法文书的情况。不单让部门内的执法人员无所适从，更让行政相对人感觉到混乱。又如公务员的积极性问题，大部制改革必然会使领导职数减少，公务员的晋升渠道收窄，一定程度上挫伤了干部队伍士气。再如权责匹配性问题，现在明显形成一种趋势，就是“官越大、权越大、责任越小”、“官越小、权越小、责任越大”，尤其对于基层公务员来说，所有责任都压在他们身上，但事情的决定权又不在他们身上，权力很小，但责任却无边界。

二、大部制改革法治化的必要性分析

西方发达国家大都为大部门体制，联邦或中央政府部门原则不超过20个，实行大部制俨然成为当代政府改革的国际化流行趋势。根据较新统计，联邦或中央政府部门的数量，美国15个，英国18个，法国16个，德国14个，澳大利亚18个，日本12个，新加坡15个，韩国18个 。发达国家大部门改革的理论基础较为深厚，实践经验丰富，对我国的大部制改革具有重要的借鉴作用。尤其是其中的代表英国、美国和日本，在大部制改革中特别注重法律的约束和保障，为我国完善大部制改革提供了良好参考。如1963年，英国为了组建新的大部-国防部，通过了《国防职能转移法》。1939年，美国通过《行政机构改革法》，规定大的机构改革，都需先对该法进行修订，然后制定具体改革计划，送交议会审核，通过后方可实施。1998年，日本国会批准《中央省厅改革基本法》，随后相继制定了《中央各省厅设置法》、包括17部法律的中央省厅改革关联法、包括61部法律的省厅改革施行关联法。在我国，大部制改革与推进依法治国战略同处于全面深化改革的“总盘子”，两者存在辩证统一关系，大部制改革需要法律约束和保障，取保改革方向的正确性，依法治国需要大部制改革触动法律的修订，形成完备的法律体系，促进大部制改革法治化具有必要性。

（一）大部制改革与法治建设高度关联互相促进

首先，大部制改革与宪政高度契合。有学者认为，我国行政体制改革的目标是建立服务型政府，改革是以有限政府为模式，以人本精神为理念，以行政法治为准则，以民主参与为保障，这与宪政所包含的控权、人权、法治、民主在外在形式、价值追求、制度保障、建设途径上具有内在的契合性 。大部制改革旨在规范政府职权，提高工作效率，其目的显然是为了更好的为人民服务，保障公民的权利，维护公民的利益，使人民群众得到实惠，这与宪政控权、人权的理念一致。其次，大部制改革与行政法治建设内容高度相似。有学者甚至认为，行政体制改革是行政法治的重要组织部分 。大部制改革是要根据现代经济和社会需求，建立一套包括政府职能定位、政府权力边界、政府内部体制、机制的完善的行政实体制度。深度理解的话，这些都可以归结为对权力和权利的界定、规范、控制和保障等行政法治的内容。最后，大部制改革、推进依法治国都是全面深化改革的内容。在全面深化改革的总体战略中，二者都是其中一份子。不可否认，改革与法律之间存在紧张关系，改革意味着打破传统，构建新的格局，因此对崇尚规范化的法律精神形成冲击，甚至触碰到现有的法律规定。但是如果从动态的法治角度理解，法律制度与改革一样，都在淘汰不符合社会现状、不符合经济发展的原有成分，他们推陈出新的过程具有同步性。

（二）大部制改革法治化是推进依法治国的必然选择

2014年党的十八届四中全会，对全面推进依法治国战略进行了部署，认为依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安 。如此评判和部署，将依法治国提升到前所未有的高度，是对法治的一种充分肯定，塑造了法治在中国所处的重要地位。全面推进依法治国是一项系统工程，犹如国家治理领域的一场革命，必须给予长期奋斗，才能取得成功。在这个系统工程之中，包括完善以宪法为核心的法律体系、推进依法行政加快建设法治政府、保证公正司法提高司法公信力、增强全民法治观念推进法治社会建设、加强法治工作队伍建设等等内容。其中，依法行政的重要性不言而喻，政府作为社会的领导者，应当起到表率作用，在对重大事务作出决策、贯彻执行以及监督评价的过程中，要始终沿着法治道路进行，而不能脱离法治轨道走歪路、走错路，走“人治”的回头路。法定职责必须为、法无授权不可为，对于大部制改革而言，要求在法律授权的范围内启动改革，按照法律规定的程序实施改革，利用法律的强制力保障改革，借助法律的规范作用巩固改革。

（三）法治化是解决大部制改革现有问题的最佳途径

前述我国大部制改革存在的主要问题，都可以通过法治化的方式解决，而且这种解决方式也是成本最低、收益最高的一种上佳之道。一是通过制定法律转变政府职能。政府权力与个人权利最大不同的是，个人的权利是天然享有的，按照西方经典的说法即“天赋人权”。与之相反的是，政府的权力来源于人民，来源于人民权利的让渡。而这样的让渡在现代国家几乎都是以法律的形式体现出来，只有得到法律的授权，政府才能开展各项活动。因此，转变政府职能还是要从法律开始入手，通过修法将可以由市场规律调节和社会自行管理的事务从法条中清除出去。二是以行政组织法科学设置部门防止部门利益化。发达国家尤其是日本的经验告诉我们，建立一套系统的行政组织法体系，明确政府部门性质，定位政府部门职能，科学设置政府机构，控制和限定政府权限，规定政府部门编制，是大部制改革顺利推进的重要保障。三是及时将改革成果上升为法律固化大部制成果。对国务院大部制改革和地方大部制改革的成果和经验，要及时总结提炼，已经成熟的要制定相应的法律予以固化，还未成熟的应继续探索，既要保持改革的灵活性，又要保持改革一定的稳定性和可持续性，防止陷入再膨胀的怪圈。四是制定行政改革程序制度保障改革的民主化。“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”，我们应当追求大部制的改革目标，同时也应保障公众的知情权、参与权和否决权，以此才能凝聚各方的共识和智慧，促使改革的科学发展。制定行政改革程序制度，保障公众参与改革的权利，确保程序公正，才能让公众切身体会到改革的好处，才能为顺利推行大部制改革奠定牢固基础。五是通过法律强制力保障改革的落实，促进原来政府部门效率低下、审批过多、推诿扯皮、执法不力等问题的解决。同时对改革出现的上位法冲突、公务员积极性、权责匹配性等问题，都以制度化形式回应，不断深化改革的内容。

三、大部制改革法治化的具体路径

在确立大部制改革法治化方向的基础上，更为很重要的是大部制改革法治化的实施。具体路径上，应通过在行政组织、行政改革、行政程序、监督评价以及配套改革领域中，制定法律、修订法律、完善法律的形式，为大部制改革、为行政体制改革打造系统的法律保障体系。

（一）建立健全行政组织法体系

“回顾改革开放以来的历次机构改革，最大的问题在于不重视组织法的作用，没有实行以法定机构、依法定编制” 。大部制改革存在的问题与我国行政组织法体系的极度落后有着直接关系。目前，我国行政组织法体系主要包括《国务院组织法》、《中国人民银行法》、《审计法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。作为具有引领意义的《国务院组织法》，仅有11条规定，有关国务院组织结构问题的更是只有4条，已经成为国务院组成部门的中国人民银行和审计署，甚至在条文中没有出现过。该法自1982年12月颁布施行以来从未修订过，与行政管理体制现状严重脱节，早已无法满足经济社会发展的需要。在国务院各部门层面，也仅仅只有中国人民银行、审计署的部门职权由法律规定，除此之外其他部门的职责、权限、编制、工作任务、内外部关系处于法律空白。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》倒是一直在不断修订完善，最新一次修订时间为2015年8月。但我国幅员辽阔，各地经济社会发展不平衡，地区之间的差异较大，一部统一的地方组织法一味强调全国的一致，却忽视了地方的特点，在实施过程中可能遇到很多问题。大部制改革的基本内容是对行政组织的组织机构、职能配置、人员编制、运行机制等方面的调整和完善，而这些正是行政组织法调整和规范的对象。实践中，国务院、各级地方政府的大部制改革，主要是通过制定“三定方案”来推行，但“三定方案”既不是人大及其常委会通过的法律，又不是国务院和地方政府制定的行政法规、地方政府规章，其性质和效力与法律法规有较大差距，不具有法律的强制性和约束性，很容易让人对改革的合法性产生质疑。建议从三个层次构建一个完善的行政组织法体系：一是制定《行政组织基本法》，从整体上规定行政组织法的基本原则、行政组织形态、行政主体制度、行政组织程序、违法责任等基本问题。二是充实《国务院组织法》内容，制定国务院各组成部门、特设机构、直属机构的组织条例，规定各部委的职能、权限、关系。三是将《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分立为《地方各级人民大表大会组织基本法》、《地方各级人民政府组织基本法》，并由各地结合区域特点，制定本地区的人民代表大会组织法和人民政府组织法。

（二）制定行政改革法

从西方国家大部制改革的经验来看，制定行政改革法，对行政体制改革的动议，改革方案的起草，方案的征询意见，方案的审议通过，改革的贯彻执行，改革运行情况评估，改革结果制度化进行整体规范，将会对大部制改革推行具有强有力的保障作用。如美国的行政机构改革法，每次行政改革，美国国会都会先修订行政机构改革法，确定改革目的，由总统牵头制定改革计划。该法对美国行政组织的编成制度有很重要的作用，通过这种方式，使得其改革计划既具有弹性，又不超越宪法原则 。反观我国，历次国务院大部制改革，仅由全国大人通过一个决定，该决定不是法律，也不是行政法规，只是全国人大批准的具有法律效力的规范性文件，只对一次改革发生效力，无法起到长期性、普遍性和根本性的规范作用。地方政府大部制改革更是抛开了地方人大，仅仅凭借地方党委、地方政府的一纸决定，经过上级政府批准即开始推行，而在推行过程中也是完全依赖“三定方案”。制定行政改革法，规范改革的启动、运行和监督，将会确保改革沿着法治路径进行。

（三）制定行政程序法

程序价值意义非凡，大部制改革依程序进行，行政机关按程序办事，让公众以看得见、摸得着的方式感受大部制改革的公平、公正和正义，让人民群众从大部制改革之处受益，是对大部制改革的根本要求。西方发达国家历来崇尚程序的公正性，“按照德国社会学家卢曼的说法，在西方旧的身份共同体关系解体与资本主义新秩序确立这一历史过程中，有两项制度起到了神奇的作用，一个是社会或者私法领域里的契约，另一个是国家或公法领域里的程序” 。比较典型的例子是美国的“辛普森杀妻案”，由于办案程序瑕疵，导致警方收集的很多证据被排除，最后按照“疑罪从无”的原则宣布辛普森罪名不成立。虽然美国大部分民众都认为辛普森是杀人者无疑，但仍然比较一致的认为应该如此判决，充分体现了美国人对程序公正的尊重。目前我国在行政领域的程序规定，散落在《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等多部法律之中，还没有形成系统性的法律文件，需要制定统一的行政程序法。对大部制改革而言，程序具有极其重要的作用，不仅可以提高改革决策的科学化和民主化水平，也会使决策更加符合经济社会发展的现实需要，增加改革措施的合理性和可行性。

（四）建立监督和评价制度

法治离不开监督，监督更需要法治化，将大部制改革置于规范化的监督体系之下，才有可能防止改革走样和变形，才有可能杜绝权力交换和权钱交易。我国现有的监督体系，包括执政党党纪监督、人大权力监督、政府行政监督、司法监督、政协和民主党派的民主监督、舆论监督、群众监督等各种监督形式。按理说，如此多的监督可以约束行政机关，但事实上，监督不在多而在精，在于是否有效、有力。在这之中，监督缺乏法律规范和支持，使得监督往往流于形式，发挥不了应有的作用。让监督制度化，尤其在人大、政府、司法的法定监督上，赋予更大的权力，设计更加独立的监督部门和运行机制，规定并落实监督不力的法律责任，提高监督的工作效能，是解决监督乏力的有效途径。在国务院和各级地方政府的大部制改革中，要让人大以改革主体的身份出现，成为改革最有力的监督者。对大部制改革的总结和评价同样重要，关乎大部制改革的成果是否能得到巩固，关乎大部制改革的失败风险能否控制到最低，关乎大部制改革的经验能否惠及全国。美国20世纪90年代制定的《政府绩效与成果法》，对美国大部制改革起到了良好的约束和保障作用，值得我们借鉴。

（五）配套改革制度化

大部制改革不是“独行侠”，能否取得成功依赖于与之相关的一些列改革的进展。在大部制改革法治化的同时，将其他配套改革纳入法治化道路，对大部制改革和全面推进依法治国战略有着重大意义。首先，大部制改革不可能回避中央与地方政府关系的改革。从目前我国实际来看，中央权力过于集中，地方权力过于弱小。理顺中央与地方关系，科学划分二者事权和财权，确立规范的利益和激励机制势在必行，而这就要求修改和完善《宪法》，以此为依据调整中央和地方权限。其次是事业单位和公共组织改革的制度化。大部制改革要求转变政府职能，将权力让渡给社会，但完全由市场、企业或者个人承接这些权力，显然也不可能，而且需要时间。在这期间，事业单位和公共组织具备天然的优势，完全可以发挥应有的作用。为了保证承接过程的规范化，维护良好的改革秩序，用法律确立事业单位、公共组织地位，明确这些机构承接行政职能的规则，将使大部制改革提速。再次是与大部制改革直接关联改革的制度化。因为大部制改革所带来的公务员积极性不强等问题，需要从完善公务员法、保障公务员权利入手解决。如建立公务员工资待遇与社会平均工资待遇增长速度、居民消费价格指数（CPI）挂钩的制度，又如拓宽公务员的晋升渠道，完善公务员分类改革制度等等。最后是电子政务和预算决算制度化。大数据、互联网+等新概念，促使政府管理必须跟上新形势。在外部层面，要大力推行政务信息公开，探索全流程网上办事，实行基础数据、监管信息、处罚信息、信用信息、政务动态信息的网上公示，为企业和个人提供优质服务。在内部层面，数据共享，信息互通，通过网络构建沟通协调机制，加强部门之间的合作，形成整体性政府格局，破除部门利益，“让数据多跑路，让群众少跑腿”。同时，我们看到，西方发达国家之所以能有效控制人员编制，防止部门不断膨胀，其最有效的手段就是实行预算、决算严格审批制度，由国会对政府的预算进行总体把握。我们亦需要加强此方面的制度化建设。

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