深化“平安杭州”建设研究*

□王金财

（中共杭州市委政法委员会，浙江 杭州 310006）

2002年底，杭州在全国率先作出了打造“平安杭州”的决策部署。多年来，杭州在平安建设方面积累了丰富的实践经验，取得了巨大的实践成果，平安建设理念、体制、机制、方法、措施逐步趋于成熟。时下，建设“平安中国”的提出，为建设“平安杭州”带来了新的机遇和挑战，杭州如何在新的历史起点上发挥优势，突破瓶颈，使平安建设取得更大的成绩，是摆在我们面前新的重大课题。本文以杭州为样本，认真梳理杭州平安建设发展历程，系统总结“平安杭州”建设经验，分析存在的问题，以此提出切实可行的对策。

一、“平安杭州”建设的基本情况

面对社会治安、社会矛盾、公共安全等方面出现的新情况、新问题，2003年以来，杭州按照习近平总书记在浙江部署平安建设的重要指示精神，在省委政法委的指导下，把“平安杭州”作为事关改革发展稳定的基础工程来抓，以“打防控疏”为工作布局的基本起点，以“民主法治”作为社会治理的首要前提，以“公平正义”作为司法执法的根本目标，以“夯实基础”作为服务管理的基础保障，以“体制创新”作为提升效能的主要手段，以“行为教化”作为社会风气的引领旗帜，探索出了一条“全省示范、全国领先”的平安建设之路。

（一）平安建设之杭州理念的形成。随着城市化的快速推进，经济建设突飞猛进，城市人口迅速增加，到2012年末，杭州常住人口已达880 万人，特别是流动人口增长迅猛，需要管理力量随之增强。同时，征地拆迁已成为城市化推进中一块难啃的“硬骨头”。另外，城区的大幅度扩张和组团式发展，形成了城市多中心的格局，对公共服务的均等化和城市管理的分层化、多样化需求，导致城市管理难度不断加大。更新城市管理理念、创新管理手段，以城市管理的现代化实现城市建设效益的最大化，减少城区扩张造成的社会矛盾，是城市化进程中平安建设面临的首要考验。在解决城市化进程中出现的系列问题的同时，“平安杭州”建设由萌芽，到发展，逐步趋于成熟。

1.“平安杭州”建设理念的萌芽阶段。这一阶段自1996年至2002年，亦可称之为社会治安综合治理成熟阶段。按照中央和省委的部署，杭州市、区两级积极加强乡镇（街道）综治工作基层基础建设，大力发展群防群治力量。2004年，杭州市在全国首创“社会治安综合治理工作中心”，100%乡镇（街道）均建立并规范综治工作中心，获得了“全国社会治安综合治理工作优秀市”荣誉称号。在社会治安综合治理的同时孕育了“平安杭州”建设理念，即最具安全感城市并非就是最和谐城市，社会治安仅仅是和谐杭州的一部分，唯有开展平安建设，打造“平安杭州”，才能实现真正的和谐。

2.“平安杭州”建设理念的发展阶段。这一阶段大致为十年（2003—2013）。2003年开始，杭州市委、市政府率先在全国提出创建“平安杭州”，将打造“平安杭州”作为社会和谐稳定的终极目标，通过采取一系列行之有效的措施，在着力抓好块上平安建设的同时注重条块结合，有效维护了社会和谐稳定，极大提升了人民群众的安全感，为经济社会发展营造了良好环境。“平安杭州”建设在科学发展观和建设和谐社会的重要战略思想的指导下，跳出治安抓平安，走出了一条民生为本、服务为先、和谐为贵、化解为上、依靠群众、整合资源、精细管理、重视科技的新路子，发展了“平安杭州”建设理念。

3.“平安杭州”建设理念的成熟阶段。经过十年的发展，“平安杭州”建设理念已然成熟，无论是人民群众还是政府机关，都充分认识到只有通过平安建设，才能最终实现平安和谐。“平安杭州”建设坚持“干在实处、走在前列”，坚持“小平安”和“大平安”一起抓，坚持把工作重点放在基层，按照平安建设网格化、信息化、社会化的要求，认真总结经验，进一步健全机制。2013年初，市委、市政府经认真研究，及时提出“平安杭州”建设六大平安工程，即“六安工程”，全面提升平安建设水平。“六安工程”主要内容为：以维护安全稳定为重点，着力推进严管严控保平安工程；以平安网格建设为重点，着力推进基层基础固平安工程；以平安巡防队伍建设为重点，着力推进群防群治筑平安工程；以案件督办机制建设为重点，着力推进公平公正育平安工程；以专业调委会建设为重点，着力推进联调联处促平安工程；以平安公交建设为重点，着力推进各行各业创平安工程。

（二）“平安杭州”建设的主要成效。杭州市委、市政府坚持“发展决定一切，为民高于一切，创新重于一切，稳定压倒一切”的理念，将民安作为人民群众的基本要求，民生作为经济发展的终极目标，民力作为和谐稳定的强大动力，民主作为群众路线的重要形式。十年来，杭州市人民群众安全感始终保持在95%以上，被新浪网与《小康》杂志联合评为“全国治安最好城市”，并连续9 次被评为“中国最具幸福感城市”第一名，2013年，再次被中央综治委授予“全国综治优秀市”荣誉称号。

1.抓顶层设计，注重引导。牢固树立“发展是第一要务、稳定是第一责任，促进发展是政绩、维护稳定也是政绩”的思想，牢牢把握“党政主要领导是平安建设第一责任人”的要求，狠抓顶层设计。首先是明确目标。将“平安杭州”建设定位为“龙头、领跑、示范、带动”，着力打造“首善之区”。进一步提出“少失分、得高分、走在前列”、“平安创建满堂红、综治考核创优秀”等更高目标，坚持年初有布置，年中有检查，年终有考核。其次是强化组织。按照属地管理、谁主管、谁负责的原则，实施平安建设党政主要领导“一把手”工程，每年与各地各部门“一把手”签订责任状。与此同时，各地各部门也都建立平安创建工作领导小组，并落实分管领导、专职工作人员，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、班子成员协助抓，一级抓一级、层层抓落实的工作格局。再次是建章立制。先后下发《关于进一步深化创建“平安杭州”工作的决定》、《关于加强流动人口服务管理的实施意见》、《关于进一步加强全市社会治安防控体系建设的意见》等系列文件，保障“平安杭州”创建扎实推进。健全和完善矛盾纠纷“大调解”机制，推进医患、事故、物业、消费、劳资、网络等专业调委会建设；健全和完善群体性事件处置“大联动”机制、社会治安“大防控”机制。目前，杭州社区（村）“和事佬”协会覆盖率达100%，2万多名“和事佬”活跃在大街小巷，每年化解的矛盾纠纷都在6万起以上。

2.抓统筹统建，整体推进。突出“大平安”理念，将“平安杭州”建设积极融入经济社会发展大局，努力形成相互联动、相互促进的良好创建格局。首先是与民主统筹。坚持“民主促民生”机制，在推进平安创建过程中，通过民主恳谈会、群众评价意见、网络意见征集等方式，广泛听取“两代表一委员”、企业代表、群众代表的建议，完善平安建设的实施方案、工作举措和评价机制，不断扩大平安建设的知晓率、参与率和实效性。其次是与经济统筹。在领导干部业绩考核上，经济指标与平安创建目标同时下达，经济发展业绩与平安创建水平同时交账，并将规模以上企业、产业园区等单位也纳入平安创建考核范畴。同时，实施社会稳定风险评估机制，对大多数群众不理解、不支持、不赞成的事项，暂缓实施或停止实施。再次是与法治统筹。以“五五”、“六五”普法为载体，开展“平安杭州”宣传教育、社会法治价值观实践等活动，积极推广余杭区法治指数体系。加强以法治建设为重点的顶层设计，大力推进并监督职能部门依法行政、依法办案，同时引导人民群众依法维权，确保平安建设在法治轨道上运行。

3.抓科技应用，保障民安。注重科技手段在平安建设中的应用，有效构筑平安高地。2007年以来，杭州刑事发案连续6年实现了破案上升、发案下降。首先是实施科技强警。深入推动警务信息化建设，加大投入，建成各项重点科技项目。其次是提升技防水平。在全市社区开展“五个一”工程，以一张网（社区动态视频监控网）、一道墙（建围墙或铁栅栏）、一扇门（单元楼道电子防盗门）、一把防盗锁（电动自行车防盗地锁）、一件报警器（商铺安装110 报警器）为主改善老小区、城中村、农居点的物防和技防设施，提升小区安全防范能力。再次是抓好网络安全。依法加强互联网安全监管，健全有害信息通报处置、案件通报协查和应急处置联动机制，开展整治网络违法犯罪等多项“净网行动”。

4.抓行为感化，加强服务。平安建设服务对象是人民群众，因此更加需要人民群众的支持和配合，杭州在平安建设过程中，以加强服务为切入点，注重行为感化，教育引导。首先是从“礼让”起步提升素养。2009年起，杭州把“礼让斑马线”作为突破口，从公交车、出租车、公车行人道让行抓起，打造“全国交通文明示范城市”。如今，“礼让斑马线”已经成为杭州尊重生命、传递文明、温暖人心、感受幸福的亮丽风景。其次是亲情服务“新杭州人”。建立外来务工人员特殊困难救助专项资金、外来务工人员公寓，为外来务工人员提供创业补贴、就业奖励、贷款贴息、租金减免、同等培训等5 大类扶持创业政策，并及时提供计生技术服务、惠民医疗救治、困难子女就学、特殊困难救助等优惠关怀，努力实现“新杭州人”有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织、有安全、有救助等“八个有”的目标。再次是关心关爱特殊群体。建立集公益劳动和安置帮教为一体的劳动基地，形成社区矫正人员和归正人员重新融入社会的“中途之家”，这一做法得到司法部的充分肯定。实施警示约谈，将有违法犯罪倾向的人员，“请”到公安机关进行特定约谈，此举得到时任浙江省委书记赵洪祝同志的肯定批示。加强青少年关心关爱工作，发动工青妇、关工委等群团组织，实施“假日学校”、“一对一帮扶”、聘请“代理家长”等活动，关心关爱失足青少年、农村留守儿童等特殊群体，帮助青少年健康成长。

（三）“平安杭州”建设的基本经验。10年来，杭州始终把人民群众对平安建设的要求作为努力方向，坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，努力解决深层次问题，确保社会和谐稳定。

1.坚持用发展的手段解决社会难题。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。”发展中出现的矛盾和问题，只有用发展的眼光、思路和办法来解决，才能实现稳定与发展良性循环。杭州按照“大发展小困难，小发展大困难，不发展最困难”的理念，坚持以科学发展观为统领，紧扣发展这个第一要务，突出加快转变经济发展方式和城市发展方式这条主线，实现了经济社会发展的协调性、可持续性和普惠性，城乡面貌发生了巨大变化。经济的迅猛发展带动了社会各项事业的长足进步，杭州综合实力在国内同类城市中名列前茅，市民生活更加富裕，幸福指数不断攀升，大量因经济利益引发的矛盾问题迎刃而解，为杭州的长治久安打下了坚实基础。

2.坚持用服务的手段解决管理难题。始终坚持一切为了群众、一切依靠群众，把以人为本、服务优先贯穿平安建设各个环节和全部过程，把群众满意作为平安建设的出发点和落脚点，寓管理于服务，在服务管理中加强群众工作，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。以打造“一网三中心”为重点，解决新时期管理工作遇到的问题。“一网”，即“网格化管理、组团式服务”，“三中心”，即区、县（市）110社会应急联动指挥中心，乡镇（街道）社会服务管理中心以及村（社区）服务管理中心。三级中心联动衔接，有效推动公共服务职能向基层延伸。目前，杭州市共划分了11641 个网格，组建了各类服务团队2.5 万个，基本形成主城区15 分钟社区服务圈，做到“每一寸土地都有人精细化管理，每一户人家都有人心贴心服务”。

3.坚持用维权的手段解决维稳难题。当前影响社会不稳定的问题，从表面上看是由人民内部矛盾引发的，但究其根源还是维护人民群众权益不到位的问题。这些年来，杭州在大力构建矛盾“大调解”的基础上，积极畅通和拓宽民情民意表达渠道，搭建“我们的圆桌会”、“杭网议事厅”、“民情热线”、“微杭州”等民主民生互动平台，引导人民群众积极参与公共管理和公共事务。

4.坚持用法治的手段解决治理难题。面对社会管理出现的新情况、新问题，必须用法治的思维、用民主的办法来处理各类社会矛盾。杭州将法治作为维护社会稳定、构建“和谐杭州”的重要基石，善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定，并切实将问题整治、隐患消除等工作纳入法治化轨道，有力提高了公正司法水平，推进了法治政府建设，拓展了基层民主建设，增强了全民法律意识。

二、深化“平安杭州”建设之对策

“平安杭州”建设理念虽已发展成熟，平安建设取得了阶段性成就，社会和谐的整体水平已提高到新的层次，但人民群众对平安建设的要求不断提高，“平安杭州”建设自身也存在着一些问题和薄弱环节，如“平安杭州”建设中的内涵外延尚需界定清晰；“平安杭州”建设中的顶层设计还存在着与深化平安建设、争取更高水平的和谐稳定不相符的地方；“平安杭州”建设中基层资源严重不足，基层基础工作有待加强；“平安杭州”建设中的法治保障还要深化。这些问题的存在，使得杭州市平安建设与市委、市政府提出“打造东方品质之城，构建幸福和谐杭州”的工作目标还存在一定差距，一定程度上影响了平安建设的效果和推进。

党的十八大报告提出了“深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全的要求”。2013年,全国政法工作电视电话会议，决定全面推进平安中国建设。2013年5月，中央政法委又在江苏苏州召开深化平安中国建设工作会议。对杭州来说，平安创建迎来了最好机遇，而如何深化“平安杭州”建设也成为了当务之急。笔者认为，“平安杭州”建设，应从以下几个方面进行深化发展。

（一）准确界定平安建设内涵外延。全市上下统一思想，厘清“平安杭州”建设的内涵外延，对于准确把握平安建设的工作职责，充分调动平安建设的积极性，提升工作效率，有着极其重要的意义。

一要准确把握平安建设内涵。平安建设是在新的经济社会发展格局下，为顺应更高目标发展的社会环境需要，由党委政府主导，全社会广泛参与，采取有针对性手段和措施，正确处理好改革、发展、稳定三者的关系，实现政治安定团结、社会稳定有序、经济运行安全、生态环境优良、文化活动健康、群众和谐共处之目标。这一内涵，既说明了平安建设的本质所在，又对平安建设的功能、地位及目标作出了新的界定，提升了平安建设的层次。

二要准确把握综治工作与平安建设的关系。从创建“平安杭州”实践来看，社会治安综合治理是平安建设的一项重要内容，但无论是其内涵还是外延都不足以容纳平安建设的所有问题。不仅如此，平安建设作为一项系统工程，一个重要目的是赋予社会稳定以一种秩序化、规范化的质量状态。一方面，为实现这种状态，政府动员、集聚社会力量，本身就意味着政府行使社会管理职能在发生着一种改变,即向社会化和开放性、目标性、责任性、效率性管理模式转变；另一方面，平安建设试图营造的更加稳定有序的环境，既是保护人权、保障人们自由民主权利的题中之义，也是加大这种保护和保障的现实表现，此为平安建设与社会管理综合治理的根本区别。

三要准确把握平安建设的范畴。平安建设是综合协调的总指挥棒，不是包揽一切具体事务的万金油，准确界定平安建设的范畴，对于深化平安建设意义重大。结合“平安杭州”创建实际，笔者认为，平安建设范围应当从两个方面考量。工作范围上，包括国家政治安全、经济安全、文化安全、社会安全、生态安全等涉及安全方面的问题，主要工作应该包括健全国家安全体制机制，积极预防和妥善化解社会矛盾，依法打击整治违法犯罪和突出治安问题，加强公共安全和应急处置，加强流动人口、特殊人群、“两新组织”服务管理，加强信息网络管理，加强教育引导、凝聚社会共识，等等；参与范围上，“块”上应当是辖区各党政机关、企事业单位，“条”上应当是各行各业（包括垂直管理系统的辖区单位），参与人员应当是广大人民群众。

（二）科学设计平安建设顶层框架。科学合理的平安建设顶层设计不是初期自下而上的摸着石头过河，而是自上而下的系统谋划。创建“平安杭州”10余年来的实践经验告诉我们，摸着石头过河的平安建设模式浪费了大量的时间和精力，很多工作甚至走了回头路，只有加强平安建设顶层设计，才能突破现阶段的工作瓶颈。

一是要加强平安建设目标的规划与设计。目标是前进方向，科学合理设定平安建设工作目标，能激发各级工作人员的潜能，进而左右平安建设的积极性和效果。2005年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》，明确开展平安建设的总目标是“确保人民群众安居乐业，确保社会稳定和国家长治久安”。杭州市平安建设在总目标统领下，可以将总目标进一步具体化，即设定第二层次的目标“政治安定团结、社会稳定有序、经济运行安全、生态环境良好、文化活动健康、群众和谐共处”六个方面。

二是要加强平安建设过程的组织与控制。平安建设是个系统工程，必须齐抓共管。要继续推进平安建设组织机构实体化，在市级平安建设领导小组的基础上，各区、县（市）和乡镇（街道）要成立平安建设领导小组，加强宏观决策控制权。领导小组下设办公室，负责日常工作，办公室工作人员必须专职。要大力加强工作机制建设，重点是加快管理权与人、财、物向基层倾斜的政策机制建设，解决基层平安建设权责不统一的问题。要完善社会力量参与平安建设的动员机制,以市场方式扩大平安建设有偿服务范围。要探索建立按实有人口管理的新机制，试点推进以实际居住状况为管理依据的户籍改革,解决城市人户分离等突出现象。

三是要加强平安建设的执行与实施。按照前述平安建设六大具体目标，科学设置平安建设考评体系，积极推动将平安建设考核内容按照一定权重纳入全市性的综合考评体系。坚持以综治、信访、安全生产三大责任制为主，面上考核与职能部门考核相结合的方法，全面考核区、县(市)党委政府的工作。考评指标设计上既要重平安建设过程，又要重平安建设结果，要把对平安建设的组织领导力度、工作体制机制完善、政策制定过程及执行效果，与重大案（事）件、人民群众安全感幸福感指数调查等结果性指标，一同作为衡量一个地方平安建设成效的主要指标；要有针对性地调整完善考核标准和权重，使指标设置更科学、考核评价更合理、解决问题更有效；要不断优化考评办法，规范考核程序，用事实和数据说话，更多地采用明察暗访、第三方评估等方式，切实提高考评结果的真实性、客观性和公正性。在考评结果的运用上，要把推进“平安杭州”建设工作成效纳入党政领导干部政绩考核内容，作为领导干部提拔任用和奖惩的重要依据，全面激发各级干部干事创业的积极性和主动性，形成杭州市平安建设“上下一条心、全体大合唱”的工作格局。

（三）不断巩固平安建设基层基础。基础不牢，地动山摇。基层基础建设是夯实和维护社会和谐稳定的根基，是平安建设的重要保障，高度重视社会管理基层基础工作，要在硬件建设、力量整合、制度规范上下功夫，高起点、高定位、高效率强力推进。

一是要加强组织机制建设,提升基层领导班子力量。要进一步加强街道（镇）平安建设领导小组建设，切实发挥作为基层平安建设工作的领导核心作用，加强对社区平安建设的领导。不断完善人、财、物向基层倾斜的各种机制政策，选优配强基层平安建设班子和干部队伍。切实抓好基层平安建设经费保障，落实干部待遇。

二是加强基层队伍建设。抓好平安建设队伍的教育与培训，在提能力强素质上下功夫，尤其是要加强综治专管员队伍的能力素质建设；要积极探索新形势下发动群众、依靠群众的方法途径，大力推进群防群治队伍的社会化、市场化、职业化、规范化；要抓好社区（村）治保会、调委会建设，充分发挥治安信息员、网格长和楼栋长作用；要进一步深化社区警务室建设，发动各方面力量共同维护社会和谐稳定；要深化开展各领域、多形式的基层平安创建活动，不断提高人民群众对平安创建的知晓率、参与度和满意度。

三是要加强基层服务管理平台建设。以打造“一网三中心”为重点，着力解决新时期平安建设工作遇到的问题。以构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新格局为重点，注重民生导向，培育、发展、扶持社区社会组织，充分发挥其在化解基层社会矛盾、繁荣社区文化、促进政府转型、激发社会活力等方面的积极作用。要从强化创新、规范动作入手，实现优惠措施保障到位、资源信息提供到位、科学评估监管到位。

（四）切实加强平安建设法治保障。党的十八大报告提出，法治是治国理政的基本方式，要更加发挥法治在治理国家和社会管理中的重要作用。平安建设是当前中国社会建设的基础工作，要构建平安和谐的社会环境，离不开法治的保障，必须摒弃运动式的社会治理模式，弘扬法治的制度化常态治理模式，变运动式管理为长效化、常态化管理。

一是要主动把平安建设纳入法治化轨道。主动适应新形势，应对新挑战，在积极开展平安建设，鼓励创新、大胆探索的同时，主动将平安建设中形成的良好经验和政策规定适时转化为制度法规。当前，特别要加强维护稳定、治安防控、基层基础、公平正义、市场监管等方面制度法规的制定工作，把平安建设纳入法治轨道，切实保护人民群众的合法权益。

二是要善于运用法治方式解决平安建设面临的问题。以回应人民群众的期盼为出发点，以法治建设顶层设计，以政府工作法制化、规范化建设为重点，大力推进并监督职能部门依法执政、依法行政、依法办案；积极推动完善有关生产安全、食品药品安全、公共安全和生态环境、流动人口、社会服务管理等方面的政策规定，坚持以法治方式解决司法不公、征地拆迁、企业改制等涉及群众切身利益的问题。要改进和完善现行的信访制度，出台涉法涉诉类信访的处理办法，将涉法涉诉类信访剥离出信访受理范围，积极引导人民群众依法维权。

三是营造良好法治环境，切实助力平安建设。以“六五”普法教育为重点，进一步完善党委领导、人大监督、政府实施的普法领导体制，建立健全分工负责、协调配合的法制宣传教育工作机制和奖惩激励机制。以领导干部、青少年、社区居民、企业经营管理人员、外来务工人员等为重点，着力宣传维护社会稳定、促进公平正义、整顿和规范市场经济秩序、安全生产、劳动和社会保障、社会救助等方面的法律法规，培养法治观念，提升法治意识，为平安建设营造良好的法治环境。