警务创新与治理现代化*

□俞可平

（中共中央编译局，北京 100032）

这是我2011年后第二次来湖州，上次来是参加“环太湖警务论坛”。应该说，我在同一个地方、为同一件事来两次很少见，也可以说绝无仅有。上次来是研讨湖州民意导向警务模式与社会管理创新，这次参加专家征询会是研讨民意导向警务模式与警察平民化。为什么在同一个地方、为同一件事，我愿意来两次？其主要原因是两个：第一是警务改革对整个政治改革的重要性，警务改革、警务创新，对整个国家治理现代化有着重要意义，但这种重要性没有引起足够的重视；第二是湖州在这方面所做出的探索极其有意义。

先说第一个原因，警务改革的重要性还没有引起人们足够的重视。

大家刚才谈到了现在的官民关系，在民众对政府的信任、民众对政府的满意上，我们都遇到了前所未有的挑战。从某种意义上说，警民关系是官民关系的晴雨表，民众对警察的满意度，典型地反映出对政府的满意度，民众对警察的信任度，集中地反映出对政府的信任度。不光中国是这样，我看世界各国都是这样。因为警察头顶国徽，他代表的是国家的公共权力。马克思也明确说过，国家最主要的特征就是警察和常备军。现在回过头来看看我们的现实，民众对党和政府的信任和满意，确实使人忧虑。每年“两会”期间，全国人大要审议几个报告，包括国务院的政府工作报告、财政部的预算报告、发改委的国民经济发展计划报告，除了这三个报告，还有两个报告，即最高人民检察院和最高人民法院的工作报告。每次代表投票，检察院和法院的报告得票数总是最低的。很多代表讲，如果公安部去做报告的话，会比检察院和法院更低。去年有一个问卷调查，调查民众心目当中对社会各个阶层的满意度，最不满意的居然是政府官员，其次才是老板和企业家等。这个调查结果，在很大程度上颠覆了中国传统文化中的官员形象。过去我们中国有句话，叫“无商不奸”，商人的形象很不好，而去年的调查差距很大，民众对官员的不满程度远远高于对商人的不满程度，这一点非常值得我们深思。

党的十八届三中全会提出，要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。我认为，其实就是提出了政治现代化的任务，就是要改变目前这种局面，化解我们面临的政治挑战。因为如果老百姓长期对政府不信任、不满意，那哪来的国家长治久安？只靠强制、靠高压来维持稳定，执政的代价就会越来越高，而且会呈现恶性循环：越高压，执政成本就越高，老百姓对政府就越不信任。因此，通过警务改革让老百姓对我们警察更加满意，从而对党和政府更加满意，对国家的长治久安是极为重要的。

再说第二个原因，湖州的警务改革对政治改革具有重要的意义。

这些年我们一直在寻找警察系统改革的先进案例，我主持的“中国地方政府创新奖”，每届一定要考虑政法系统的改革创新，特别是警察系统的创新实践。坦率地说，跟其他政府创新相比，警务创新的成功案例还真不多。但到湖州看了“警务广场”以后，对我有很大的触动。在许多人的心目中，广场就是大妈跳跳舞、搞个聚会的地方。其实民主最初就是起源于广场的，广场是和老百姓接触的地方，是收集民意的地方。“警务广场”就是让警务走进民众，让民意引导警务。昨天，湖州市的政法委书记说，湖州老百姓对警察的印象这么好，他要感谢湖州的公安民警，我觉得他讲的是真话。因为很多地方民众对警察的印象不是特别好。民意导向的警务改革创新，确实是有突破意义的。上午有专家讲，要慎用“革命”一词，这点我也同意，但是“革命”有两种意义，一种是政治意义上的革命，那是不能随便用的，它指一种政权和秩序的彻底颠覆，而且多半是暴力性的颠覆，另一种是普通语义上的革命，特别指大的变化，比如“科技革命”。从这个意义上讲，湖州的警务改革也是一种警务模式的革命。通过民意来重构整个警务过程，把民意引入决策、监督、执行、评价、用人、问责、奖励等全过程，这是对传统“官意”导向的警务模式的重大突破。

自从三年前首次接触“警务广场”后，湖州的警务创新也取得了许多进展，有些理念更加先进了，效果也更加明显了，影响也更加广泛了。比方说，民众对公安的满意度，连续几年居全省第一，命案发案率连续下降，刑事犯罪率也下降，这些都是非常硬的数据。我也觉得不会是偶然的，大部分数据的好转应当还是有其必然性的，特别是老百姓对公安的满意度。警察做得不好，治安非常差，不可能有很高的民众满意度。公安部已经将湖州的民意导向型警务创新列为重点推广项目，中宣部也将它推荐为党的群众路线教育实践活动在公安战线的典型。所有这些都是值得祝贺的。这是我们湖州市全体公安民警努力的结果，公安民警要做出这些改革特别不容易。“民意导向的警务”或者说“警察的平民化”，说到底就是要打破我们警察队伍长期存在的特权思想。现实生活中，警察是有些特权的，要放弃这些特权是不容易的。为什么民主的推进这么难啊？如果我们的领导干部愿意放弃手中的特权，那么民主就会很容易。但是放弃特权太不容易了，这个权力谁都喜欢啊，所以民主政治就不容易推进。从这个意义上讲，我觉得应该对湖州市的所有公安民警，对你们所取得的成绩要表示祝贺，对你们所付出的努力和奉献要表示敬意。

上午和下午，专家学者们都讲得很好。上午发言的专家是公安系统内的，他们从专业的角度对湖州民意导向的警务改革进行了分析和评价；下午发言的中央党校和国家行政学院的两位专家，则从更宏观的角度，从国家治理改革和社会政治发展的方向，对湖州民意导向的警务改革进行了分析和评价。我想从践行社会主义核心价值观、发展社会主义民主法治、推进国家治理现代化的角度，来谈谈湖州民意导向警务模式的理论和现实意义。主要谈以下七点看法。

首先，湖州民意导向的警务创新体现了我国“人民主体”的政治属性和我党“执政为民”的根本宗旨

湖州警务改革的核心是民意导向，也可以简称“民意警务”。整个警务建立在民意基础之上，以民意为导向、以民意为主导，这体现了“人民主体”的民主政治属性。我们的国家是中华人民共和国，人民是主人，党的十八大报告和十八届三中全会《决定》都强调要保障国家的“人民主体”属性，保证人民当家作主的地位。这是人民民主的根本要求。人民民主的基础是民意。民意是什么？民意就是民众的需求、民众的愿望、民众的评价、民众的舆论、民众的心声和民众的信任。坚持人民主体和人民民主，就必须敬畏民意，以民意为执政导向。而这种理念正是湖州警务创新的前提，上述民意的各个方面内容都成了湖州民意导向的警务改革的主要评价标准。因此，坚持民意导向的警务改革，就是在公安工作中坚持执政为民的根本宗旨，就是在公安工作中保证人民的主体地位。

第二，湖州民意导向的警务创新是社会主义协商民主的生动体现

协商民主是中国特色社会主义民主的重要表现。党的十八届三中全会《决定》对协商民主做了重要的阐述。我们经常讲民主有中国特色，我们有中国式的民主。一方面，民主总是有共同的要素的，中国的民主再有特色也不能违背这些共同要素，但另一方面，反过来讲，哪个国家的民主都必然会有自己的特色。中国这样有悠久历史文化传统的国家，没有特色反倒是不可想象的。中国的民主也必然有其特色，其中很重要的一个特色就是重视协商咨询。协商民主是什么，跟谁协商？协商民主是人民民主的重要实现方式，首先要跟民众协商，是官与民之间的协商，是党和人民群众之间的协商，其次才是我们党和民主党派的协商，社会群体之间的协商。党的十八大报告和十八届三中全会《决定》提出，要推动协商民主“广泛多层次制度化发展”。广泛是什么意思？广泛就是各个领域的协商，当然也包括我们警务领域。警察也要跟人民群众对话协商，让人民群众参与警务管理，接受人民群众的监督。就是让人民群众与我们一起来推动警务改革，一起来维持社会公共治安，这就是公安工作中的协商民主。“警务广场”就是协商民主的实现形式，是体现协商民主的具体场所。从这个角度看，湖州的民意导向型警务改革，是公安工作中发扬协商民主的重要尝试。

第三，湖州民意导向的警务创新是建设责任政府的基本要求

中央近年来正式提出，要建设责任政府。大家可能都知道，现在有一个问责制度，对不称职或失职的干部追究责任。这些年来，哪怕有些官员素质很高，如果出了严重事故，同样要问责。虽然对官员个人来讲可能有点委屈，但是对整个政府的改革来讲是一个进步，说明有人承担责任。不过现在的问责，从政治学角度来看，还仅仅是责任政府的一个方面，而且是被动的一个方面内容。出了事要问责，这确实也是一种责任制，但不是责任政府的全部内容。责任政府最主要的还不是被动的问责，被动的回应只是一个方面，更主要的要体现在主动的尽责上。也就是说没有发生责任事故，我作为一个政府官员，平常也要想到我应该怎么样尽责任。主动尽责，是责任政府最基本的要求。那么，政府主动尽责是给谁尽责呢？是给上级领导，还是给人民群众？当然应当是给人民群众尽责！坦率地说，现实生活中，我们很多官员首先不是对人民尽责，而是对上级领导在尽责，这绝不是责任政府的做法。政府官员肯定要对上级尽责，但是作为人民政府的官员，首先是要求对人民尽责。如果政府首先不是对人民尽责，而是对上级尽责，那么民主政治就要大打折扣。政治学有条公理：谁产生权力，权力就对谁负责。我们的权力是人民给予的，权为民所赋，权为民所谋，权为民所用，首先就要对人民负责。要对人民群众负责，其前提也是要尊重民意，要了解民意，要满足民众的需求。所以说，湖州民意导向的警务改革，实质上也是责任政府在警务领域的基本要求，是公安部门为建设一个责任政府所做出的有益探索。

第四，湖州民意导向的警务创新是建设服务政府的基本要求

这些年来，除了建设责任政府外，中央还提出了建设服务型政府的新目标。服务型政府有很多含义，其最重要的含义就是提供优质的公共服务品，还有一个含义就是要把服务放在第一位。服务政府的这两点要求，在湖州民意导向的警务创新中都得到了很好的体现。首先是湖州的警务改革始终把服务于民放在第一位，而不是把管制放在第一位。把尊重民意作为警务的根本导向，这有助于实现从管制性政府走向服务型政府的转变。第二是提供优质的公共安全产品。优质的公共服务品清单中，很重要的一项就是公共安全产品，这是我们警察的责任。老百姓的安居乐业有赖于社会的长治久安，如果没有良好的公共安全环境，其他所有的一切就是零。一个人的钱再多、地位再高，如果公共安全没有保障，那么他的幸福感就是零。所以，民意导向的警务改革，说大了就是服务政府对我们警察的要求。最大限度地满足民众的公共安全需求，就是人民警察为建设服务政府所作出的具体贡献。

第五，湖州民意导向的警务创新是建设诚信政府的有益探索

大家在发言中，都提到了政府诚信的问题。现在政府的诚信确实遇到了许多严峻的挑战。我曾在《人民日报》发过一篇文章，我说要高度警惕我们政府的公信力陷入“塔西佗”陷阱。什么是“塔西佗”陷阱？就是我们政府做什么，老百姓都不相信你了，哪怕你是做好事，他也不相信。塔西佗是古罗马的一个历史学家，他在书中曾论述过这样一种现象：古罗马在历史上曾经很辉煌，但后来逐渐衰落了。在衰落过程中，也有罗马皇帝想挽救古罗马帝国，采取了很多有利于民众的改革措施，希望给老百姓带来更多的利益。但是已经来不及了，无论政府做好事还是做坏事，老百姓都不相信你了。现在从整个国家和社会来讲，当然还不能说我们党和政府陷入了“塔西佗”陷阱，但是在有些领域、有些部门、有些地方，真是陷入了“塔西佗”陷阱：就是政府做什么民众都不相信。我们做过很多调研，发现这种例子还不少。民众对政府的公信度，这些年来确实很严峻，特别是在有些领域明显下降。政府权威发布的消息明明是对的，但老百姓就是不相信。现在对政府的信任度和满意度低，还体现在民众对自杀官员的态度上。现在的公务员成了一个自杀高危群体，自杀率比较高，有很多原因造成自杀。按照我们中国的传统文化，一个人自杀了以后，别人一般都是说些好话，哪怕生前有一些污点，也多半谅解了。但现在我们去看看，哪个地方的官员死了，只要网上一登出消息来，下面的网民多半会跟贴说“死得好”，还要求“查一查”背后有没有什么问题。这典型地反映出民众对官员的极度不信任。这种不信任我们必须要去改变。新一届中央领导提出建设诚信政府，各个部门都有责任、都要带头。社会没有公信力，主要责任是谁？是政府！你不能怪老百姓啊，即使有些老百姓是刁民，也是政府的责任。公信力丧失，政府首先自己要检讨，要建立一个诚信社会，首先要建立一个诚信政府。各级政府部门都必须带头，警察尤其重要。建设诚信政府，首先要取信于民，只有敬畏民意，才不敢失信于民。湖州民意导向的警务改革，就是在公安工作中最大限度地尊重民意，取信于民。湖州公安工作连续数年保持了公众满意度最高的全省记录，这与其民意导向的实践有着内在的联系：只有尊重民意，取信于民，才能博得民众的满意。这就是建设诚信政府的非常具体的、踏踏实实的行动。

第六，湖州民意导向的警务创新是社会治理创新的重要尝试

党的十八届三中全会《决定》把社会管理改为社会治理，这是重大的理念转变，而不是一个文字游戏。社会治理和社会管理是不同的理念，社会治理有很多含义。刚才大家谈到的一个最重要的，就是现在的治理主体多元化了。社会管理的主体是单一的，即党和政府这一唯一的国家公共权力。社会治理的主体是多元的，除了国家公共权力机构外，还包括企事业单位、社会组织和社区组织，还有公民自己。社会治理还有其他的含义，比方说由强制的政府行为转变为自愿的、协商的行为，社会治理的范围也比社会管理更加宽泛。湖州警务改革的很重要的内容，就是让社会组织和居民一起来参与，这就是多元治理，这就是走向官民共治。最理想的治理模式是什么？就是善治，也就是官民共治，实现公共利益的最大化。在公安领域，就是警民共治。如果真的能够实行官民共治，那么，社会主义民主政治的优势就能发挥出来了。我们经常讲，社会主义民主比资本主义民主要优越多少、高多少，但如果只有一个理论的判断，没有实际的内容，现在的年轻人谁相信你？现在的政治课学生普遍不感兴趣，就是空洞的说教太多。要使人们相信社会主义民主更加优越，那你就得拿出实实在在的行动，拿出政绩，让老百姓真的感觉到民主的好处。湖州的“警务广场”直接面对市民，问政于民，把老百姓请来，听听他的意见，他对我们警察有什么意见，他的意见只要合理，我们就按照他的意见来做，按照他的意见来改，老百姓也就感觉到了民主政治实实在在的好处。这样的治理，就是社会治理，而不是社会管理。社会治理是民主治理，而不是简单的管制。

最后，湖州民意导向的警务创新也事关公平正义和人民幸福

警务改革事关公民的基本人权、公共安全、公平正义和人民幸福。党的十八届三中全会《决定》是关于全面深化改革的决定，有很多亮点。有些亮点开头大家都没有引起足够的注意，现在开始注意到了。比如国家治理现代化，开头都没有很重视，后来习近平总书记到中央党校对省部级主要领导专门讲了国家治理体系和治理能力的现代化，一下子便成为全社会关注的热点了。在我看来，其实三中全会《决定》还有其他一些亮点，其中很重要的一个亮点，就是前所未有地突出强调“公平正义”和“人民福祉”。《决定》指出，公平正义和人民福祉是我们所有改革的出发点和归宿，这句话非常重要。什么叫出发点和归宿呢？出发点就是我们所有的改革要从这里出发，而归宿呢，就是最后要回到这里来。把维护公平正义，促进人民福祉，当作所有改革的出发点和归宿，这就抓住了根本。因为我们所做的一切，最后就是为了增进人民群众的幸福。人民群众的幸福，最基本的是良好的物质生活条件，另外一个就是社会的公平正义。没有公平正义，物质生活条件再好，他同样是不满意的。大家现在看到，改革开放以来老百姓的民生有没有改善？大大地改善了。但是许多民众还是有这样那样的不满。是什么原因呢？干群关系不好是一个原因，民生还没有足够好是一个原因，官员的腐败特权也是一个原因，但根据许多调研，最重要的一个原因是民众觉得公平正义缺失。公平正义是社会主义的首要价值，没有公平正义，就没有社会主义。公平正义除了收入分配外，还有司法的公正和权益的平等。仅靠改善民生并不足以满足人民群众对公平正义的所有需求。通过民意导向的警务改革，让人民群众能够亲身感受到执法和司法的程序性公正，这有助于增加他们的公平正义感。通过民意导向的警务改革，让人民群众最大限度地增加公共安全感，这有助于增加他们的幸福感。

总之，从践行社会主义核心价值观、发展社会主义民主法治和推进国家治理现代化的角度来讲，我认为湖州民意导向的警务创新有这么七个方面的意义。不过，坦率地说，对湖州民意导向的警务改革创新，一些专家学者也有一些担心。针对这些担心，我在此也想提出几个问题，请同志们注意。

从上次参加“环太湖警务论坛”一直到这次来参加研讨民意导向警务模式与警察平民化，我知道多数领导和专家对湖州民意导向的警务改革是高度肯定的，但对一些概念和做法，少数学者也有疑虑和担心，甚至也有不同的看法。他们的这些担心和不同的意见有没有道理呢？也有一定的道理。概括地说，他们的主要担心大概有这么几点：一是担心过分强调民意以后，会不会助长民粹主义；二是担心过分强调民意，会不会对法治带来负面的消极影响；三是担心强调警察的平民化，会不会削弱警察的专业化和警务的现代化。

先说第一个担心，就是强调民意会不会助长民粹主义。

目前有两种极端思潮对国家治理现代化极其有害，一种是民粹主义，一种是精英主义。民粹主义就是极端的平民化，把极端的平民化当作合法性的全部依据。民粹主义必然导致普遍的仇官和仇富现象，哪怕官员和富人行为合法正当，也会遭致忿恨。民粹主义泛滥的话，势必扭曲政府的公共政策，严重阻碍国家的现代化和民主政治。精英主义则相反，它过多考虑社会的既得利益群体，严重忽视广大民众的利益，漠视民意和民众的需求，决策成为少数社会精英的事情，改革成为增加既得利益的借口。这同样严重危害民主政治和社会进步，违背社会主义核心价值。湖州民意导向的警务改革，当然既不是民粹主义，更不是精英主义，但也要时刻警醒这两种极端倾向，从制度上预防极端的平民化和实质上的精英政治。要善于对民意进行规范和引导，让民意建立在理性的基础上。要从制度上保证让民意代表大多数人的利益和共识，真正代表社会进步的方向。

再说第二个担心，就是认为重视民意就会削弱法治。

其实这两者之间决无必然的联系，重视民意并不意味着轻视法治。法治是公安工作的生命线，民意是民主政治的基础，两者都不能偏颇。我在《敬畏民意》一文中专门强调这一点，我说，敬畏民意，就要崇尚法治。敬畏民意和崇尚法治是完全一致的，是统一的，不能把两者割裂开来。法律是人民意志的集中体现，崇尚法治、敬畏法律，本来就是敬畏民意、尊重民意。强调民意主导的时候，始终不能忘掉另外还有一个前提，就是法治。这两个轮子一定要把握好，一旦割裂开来，无论是民意也好，法治也好，都会扭曲。湖州市公安局在这方面做得很好，一方面强调民意导向，另一方面也强调法治警务。我希望在这方面能够保持下去，而且始终注意两者之间的平衡，把这两者真正有机统一起来。

最后说第三个担心，就是民意导向或者民意警务会不会变成片面的或极端的警察平民化。

民意导向的警务改革或警察平民化，强调的是人民警察也是人民群众的普通一员，不能有特权意识，而要有平等意识和服务意识。这样的警察平民化，当然不是否定警察的专业化和现代化。警务现代化是国家治理现代化的重要内容，民意导向的警务改革要有生命力，必须要有一个制度体系来支撑，必须要引入现代的治理技术、治理理念和治理能力。我们在强调民意导向、强调警察平民化的时候，必须同时清醒地认识到，警察毕竟是一个特殊的群体。警察不要有特权，但要有专业知识、专业技能。警察是一支特殊的队伍，要把警察的特殊性和平民性很好地结合起来。

最后，我希望湖州市公安局能够在推进国家治理现代化、践行社会主义核心价值观和发展社会主义民主法治方面做出更多的探索、取得更多的成就。