湖州警务改革的文化价值*

□张兆端

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

2012年5月，我应邀参加公安部宣传局在湖州举办的“全国公安文化研讨会”，实地考察了湖州市公安局的“警务广场”，留下了深刻的印象。这次来参加会议之前，我又详细阅读了湖州市公安局提供的经验材料、公安部调研组关于“湖州经验”的专题调研报告、公安部政治部夏崇源主任2013年11月在湖州市公安局调研座谈会上的讲话，刚才又听了金伯中局长的介绍等，对“湖州经验”有了更加深刻的认识和感受。今天，我主要从以下四个层面谈谈湖州市公安局实施民意导向警务战略的文化价值。

首先，从政治文化层面看，湖州市公安局实施的民意导向型警务改革，是党的群众路线在新时期公安工作中的贯彻落实和具体体现，是公安机关坚持和发展“枫桥经验”的时代样本，是公安民警履行“立警为公、执法为民”宗旨的生动实践

全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，也是公安机关的根本宗旨。群众路线是党的根本工作路线，也是公安工作的根本路线。湖州市公安局实施的警务改革，始终坚持以民意为导向，以与时俱进的精神，研究新情况、把握新规律，牢固树立民意观念，创新群众工作方法，完善工作制度机制，不断提高新形势下依靠群众做好公安工作的能力和水平，切实解决好涉及群众切身利益的公安问题，确保人民安居乐业、社会治安秩序稳定，真正把党的群众路线和“立警为公、执法为民”的宗旨落到了实处，是对“枫桥经验”的创新和提升。

党的群众路线教育实践活动的根本目的在于教育引导党员干部牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识和马克思主义的群众观点，切实改进工作作风，赢得人民群众的信任和拥护，夯实党的执政基础，巩固党的执政地位。湖州市公安局早在2009年初就启动了以民意为导向的警务改革与探索，现在伴随着深入开展党的群众路线教育实践活动，做得更加扎实有效，这充分体现了湖州市公安局领导班子求真务实的亲民作风和高度的政治文化自觉。

一项科学有效的警务改革，只有在警民之间的良性互动中真正形成思想共识，并且建立健全长效运行机制，才能确保其健康持续地发展下去，否则，就会如老子所言：“希言自然。故飘风不终朝，骤雨不终日。”在警务改革中切忌搞形式主义、短期行为，否则，只能是劳民伤财、劳警伤财，收效甚微。

第二，从推进公安治理机制和治理能力现代化的角度看，湖州警务改革是对传统的公安机关社会管理模式的创新和升华

党的十八届三中全会《决定》明确把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。①著名政治学者俞可平指出，强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”，不是简单的词语变化，而是思想观念的变化。②

治理理论是一种全新的政治分析框架，是对传统政治理论的超越和发展。从新公共管理角度看，服务型政府的理想模式是公共治理模式，公共性是治理的灵魂和宗旨，其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。以此观之，湖州市公安局所实施的以民意为导向的警务改革，是公安机关社会治理创新的积极探索，是建设服务型公安的必然要求。这主要体现在以下几个方面：其一，在警务理念和制度设计上，打破习惯于对上负责的封闭式传统警务模式和“计划公安思维”，按照民意导向重构警务流程，把民意引入决策、执行、监督、评价、用人、问责等全过程，实现从官意导向向民意导向的转变，从权力导向向权利导向的转变。其二，搭建警民交流沟通大平台，包括“警务广场”实体、虚拟平台和社区警务平台，最大限度地畅通社情民意。其三，摒弃万能公安包打天下的传统观念，树立有限公安的理念，竭力推进警务工作社会化。提出既要群众满意度又要群众参与度，把打造警务共同体作为力量源泉，积极构建警民合作机制。通过加强与政府有关部门、企事业单位、社会组织的合作，着力构建警民同心、社会协同、公众参与，共建共享平安和谐的警务共同体。其四，培育社会组织，建立合作伙伴。按照“社会组织化、组织社会化”的思路，会同有关部门大力培育平安类、民生类、公益类等社会组织，发展多种形式的平安志愿者队伍，激发社会内生动力，广泛整合各种社会资源，把“旁观者”变成“参与者”，把“局外人”变成“合作伙伴”，凝聚起平安建设的强大力量。其五，加强项目合作，满足群众多样化需求。按照群众“需求项目化、项目实体化”的思路，在每年开展“惠民十大行动”的基础上，把群众具体需求转化为一个个项目，通过政府购买、企事业单位和社会组织认领、警民合作等多种方式，更多地依靠社会力量来满足群众多样化、个性化、具体化的安全需求。

由此，我们可以从三个方面来认识和把握公安机关社会治理创新，推进公安治理机制和治理能力现代化这一时代主题。其一，从治理主体角度讲，有效的公安治理，突出强调社会公共安全事务的多方合作治理。过去的公安机关社会管理存在一个根本性的问题，就是在管理主体上公安机关一家独揽，市场、社会、民众的力量比较薄弱，甚至缺席，这导致了公安治理的过度行政化，造成了社会治安资源配置效率的低下。通过现代警务改革，从公安与社会关系而言，就是要回归人民本位，让人民群众以主体身份参与到维护社会治安秩序中去，实现自我治理，这是公安治理能力现代化的关键点。从公安与市场关系而言，就是要回归市场本位，充分发挥市场在公安资源配置中的重要作用，这是公安治理能力现代化的突破点；其二，从权力运行角度讲，有效的公安治理，必须合理定位公安机关的治理职能。原来公安机关在治安防范和服务方面承担了其他主体的许多职能，责任无限放大。现在要通过简政放权，适当放权于市场、放权于企业、放权于社会，明确公安机关与市场、政府和社会的权力边界范围，树立有限警察、责任警察的科学理念，在充分发挥公安机关执法服务职能作用的前提下，按照“警力有限、民力无穷”的基本原则，积极推动警务工作社会化。其三，从组织结构角度讲，有效的公安治理，必须以科学合理的公安组织结构和运行机制为基础。重点是要优化公安机关职能配置、机构设置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的公安行政运行机制，用机制再造流程、简事减费、加强监督、提高效能。这是完善公安治理体系和提高公安治理能力所必需的顶层设计。尤其要把这种公安治理的制度机制纳入到政府的整个社会治理体系建设之中，实现一体化运行。

第三，从国内外现代警察发展史角度看，湖州警务改革继承了公安机关依靠群众开展公安工作的优良传统，同时也符合世界警务改革与发展的大趋势

在古代社会，无论东西方，由于生产力落后，社会分工不细，维护社会治安的职能一般融于军队、司法职能及民间保甲传统之中，没有设置承担治安职能的专门机关及力量。当近代资本主义发展到一定阶段，随着生产力的快速发展和社会分工越来越细，现代职业警察制度和职业警察力量在19世纪初的欧洲应运而生。从此，人类社会的警察建设逐步走上了职业化道路，特别是经过20世纪上半叶的警察专业化运动及其后的警察现代化建设，世界各国特别是发达国家的警察队伍的专业化水平及其装备的现代化程度不断提高，警种设置愈益细化，警察组织逐步发展成为等级森严、机构庞大、效率低下、脱离群众的现代官僚机器，并陷入被动反应的传统警务泥潭之中。于是，自20世纪七八十年代开始，一些欧美国家的有识之士开始反思传统警务模式的弊端，提出警方要走出岗亭和巡逻车，指导和依靠社区自治组织和自治力量维护社会治安，由此掀起了波及世界的社区警务思潮和社区警务战略。

新中国公安机关创建初期，就在总结革命战争年代公安保卫工作经验教训的基础上，确立了专门工作与群众路线相结合的工作方针。我国公安工作历来重视公安基层基础工作建设，在治安管理方面有着在公安机关指导下开展群防群治的优良传统。但在改革开放后一段时间，由于市场经济的负面影响，基层党政组织涣散，加上对公安现代化的片面理解，公安基层基础工作受到一定冲击，警民关系日趋疏远。有鉴于此，进入21世纪以来，公安部先后作出推行城乡社区警务战略和构建和谐警民关系的重大战略部署，全国各地公安机关积极探索并取得巨大成效。湖州市公安局探索实施的民意导向警务，应当说是对专门工作与群众路线相结合的公安工作优良传统的继承和创新，是构建和谐警民关系的有效途径，同时也符合世界警务改革的大趋势。

这里需要提出的是，现代世界警察发展的历史和现实表明，警察作为现代社会分工与发展的产物，作为一种特定的社会职业，需要设置专门的机构及专业化力量，从事警察工作的人需要具备专业化的知识、技能及作风等。因此，警察专业化建设是警察职业化建设的必然要求和永恒主题。在信息社会，我国公安现代化建设作为提高公安战斗力的主要途径，任重而道远。同时，在强调加强公安队伍职业化和公安工作现代化建设的同时，需要通过实施社区警务战略，积极推动警务工作社会化，不断增强公安工作的社会基础和力量源泉。因此，从战略层面和全局眼光看，这些警务改革与发展措施之间是并行不悖、相辅相成的，不能片面强调一个方面而忽视其他方面。③这就必然要求我们在思想认识上和实践操作上，要始终坚持和灵活运用唯物辩证法的立场、观点和方法。

第四，从警察管理层面看，湖州警务改革探索形成了具有湖州公安特色的警察文化建设机制

应当说，自党的十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》以来，繁荣发展警察（公安）文化，在全国公安机关取得高度共识。但在事关警察文化的性质及如何建设警察文化的一些重大理论与实践问题上，仍然存在着一些需要纠正的片面认识和形式主义做法。一是不少公安领导者的文化自信有余，文化自觉明显不足。虽然文化活动搞得喧嚣热闹，但文化碎片多，缺乏科学理念和系统规划。二是在思想认识上仅仅将警察文化建设等同于公安宣传工作或文体活动，没有从精神文明与物质文明相结合、制度规范与行为养成相结合的战略高度来全面认识和提升公安工作和队伍建设的文明水平，存在着对文化建设“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的形式主义倾向。三是缺乏战略眼光和长期规划，存在着一个领导、一届班子、一套观念和口号的短期行为，文化建设无法实现传统累积，提出的观念和口号无法落地生根，文化建设与业务工作“两张皮”的现象依然存在。

应当明确，在我国，广义的警察文化是指公安队伍在长期的警务实践活动过程中所共同创造和享有的具有警察职业特色的物质成果和精神财富的总和；狭义的警察文化则指以人民警察核心价值观念为灵魂的警察思想观念及其精神生活方式。就其本质而言，警察文化对于全体公安民警来说，是他们所共有的警察职业行为方式和精神家园。警察文化表现为公安民警以什么样的理想信念、价值取向、精神风貌、行为方式生活着、工作着，体现着公安民警的文化素养、生活品位和职业操守。自然，先进的警察文化就是文明的警察生活方式和工作方式。湖州市公安局的警察文化建设，就是湖州公安队伍以民意导向去引领、开展各项警务工作的职业信仰、警务理念及其行为方式。对于公安领导者来说，警察文化则是一种新型的警察管理战略和领导方式，体现着警察管理的文明程度及公安领导艺术的文化境界。它要求公安领导者在不断提高自身文化修养和文明素养的同时，要善于用文化形式创新思想政治工作，用润物无声的人文方式加强和改进队伍管理，也就是要学会以文化的方式去带队伍、抓工作，努力追求和实现以文化人、文化强警的价值目标。④

因此，加强公安文化建设，不能老是停留在琴棋书画、吹拉弹唱、蹦蹦跳跳的浅层次和初级阶段，各级公安机关必须要及时由运动式、活动式、碎片化的文化建设，向与公安民警生活、学习和工作紧密贴近、广泛渗透和高度融合的常态化、系统化、可持续性文化建设转型，特别要从少数人的自娱自乐向广大公安民警的积极参与、普及提高并促进良好的警民互动转变。

当前，开展警察文化建设的核心理念就是要坚持以人为本。具体体现在两个方面：一方面，在公安工作和公安队伍建设的社会服务价值取向上，要牢固树立以民为本的理念，坚持人民公安为了人民、依靠人民、服务人民，努力践行“立警为公、执法为民”的宗旨。另一方面，在公安组织的内部管理价值取向上，应坚持“以警为本、凝心聚力”的原则⑤。公安机关在实施警察管理过程中，要充分尊重广大民警的主体地位，依法维护他们的合法权益，促进民警的全面发展。要把政治建警、依法从严治警与文化育警、从优待警有机结合起来，全面营造理解人、尊重人、关心人、培养人、发展人、激励人、服务人的浓厚警察人文环境。

从根本目标上讲，在警察文化建设中，将“民本”与“警本”高度统一于“以人为本”这一核心理念之下，在实现方式上就把“以民为本”的合目的性与“以警为本”的合动力性统一起来了。爱民与励警的高度统一，应当成为现代公安领导与管理追求的理想境界。只有这样，才有助于构建警爱民、民拥警，警护民、民助警的和谐警民关系。

湖州市公安局以民意为导向的警务改革集中体现了“以民为本”的核心理念，在建立文化育警机制、培育爱民为民好警察、激发内在原动力的同时，积极寻求建立新的动力机制，让群众的需求成为最大牵引力，让群众的监督、群众的评判、群众的选择成为最大的动力，确保广大民警始终把心思和精力集中在保障群众安居乐业、让群众满意上，形成了“警务围着民意转、民警围着百姓转、机关围着基层转”的良好局面。

警察文化建设的基本机制就是促进正确的人民警察核心价值观念在公安工作和队伍建设中“内化于心、固化于制、外化于行”。⑥湖州市公安局的民意导向型警务改革，充分体现了警察文化建设的自觉性和系统性。其一，早在2009年，就确立了“忠诚、为民、公正、奉献”的湖州人民警察核心价值观，并通过大讨论、宣传学习身边英模精神和开展群众路线教育实践活动等不断深化价值观认同，努力让人民至上、敬畏民意成为人民警察的职业信仰、价值追求和思维方式，从信仰层面解决“为了谁”的问题，这就是警察文化建设机制中的“内化于心”。其二，把民意导向的观念及目标要求引入警务决策、执行、监督、评价、用人、问责等全过程，转化为警务工作的体制机制，从制度层面解决“为了谁”的问题。这就是警察文化建设机制中的“固化于制”。其三，坚持民意导向，在执法、管理和服务行动上努力回应和满足人民群众对社会平安、公平正义、公共服务等方面的需求，从工作层面解决“为了谁”的问题。这就是警察文化建设机制中的“外化于行”。

注释：

①习近平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，2014年2月17日，来源：新华网。

②俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》，2014年第 1期。

③张兆端著：《警务辩证法——警务领导与指挥十大关系论》，中国人民公安大学出版社，2012年版，第142 页。

④张兆端编著：《公安机关警察文化建设读本》，中国人民公安大学出版社，2013年版，第27 页。

⑤张兆端著：《警察文化学》（第三版），中国人民公安大学出版社，2010年版，第 478 页。

⑥张兆端编著：《人民警察核心价值观学习读本》，中国人民公安大学出版社，2012年版，第102 页。