我国地方政府投融资平台的风险成因与政策建议

屈 波

(中州大学经济贸易学院，郑州 450044)

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等，通过财政拨款或注入土地、股权等方式设立的，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体和行业性投资公司。为有效防范和化解地方政府债务风险，2010年下半年起，国务院及各部委陆续下发文件，要求对地方各级政府融资平台进行全面清理。近几年间，地方政府融资平台在促进社会和地方经济发展等方面发挥了积极的作用，但由于体制、金融市场环境及自身落后等原因，造成投融资平台数量增长过快，贷款规模扩张迅速，相关运营问题逐步出现，隐藏着不容忽视的风险。

一、地方政府投融资平台存在的风险

(一)高负债率及缺乏还款来源存在偿付风险

据财政部财政科学研究所测算，目前地方政府投融资平台80%的资金来自银行贷款，地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高。由于地方政府融资平台主要的作用是为地方政府融资，缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中较多地依靠地方财政进行担保，造成了其高负债率。同时，平台公司投资投向单一，贷款缺乏还款来源，担保普遍不足，倘若依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅度下滑，则会直接威胁地方财政的偿付能力，从而导致融资平台难以履行其偿债义务，出现贷款偿付风险。

(二)投资项目效益不高及偿债主体不明确形成项目风险

地方政府投资项目大多用于基础设施建设，项目投入大，建设期及回收期长，项目收益不稳定，效益不高，且偿债责任主体不明确，对所投的项目缺乏严密科学的论证，导致平台的效率低下，投入产出效率过低。加之地方政府平台普遍资产不实或质量不高，缺乏自身盈利能力，债务偿还能力弱，一些平台公司承担的建设项目过多，地方政府的担保或承诺往往是重复运用，一旦平台发生还款困难，地方政府势必出现偿还风险。

(三)法人治理结构不完善及违规操作存在潜在风险

从目前情况看，大部分地方政府投融资平台公司的法人治理结构不完善，政企不分，债务的责任主体不明确。尤其是平台公司的高层管理人员，大多是由政府部门相关官员担任，缺乏企业经营管理经验和风险防范意识。同时，平台公司的政府融资运作过程不规范，如违规向银行提供担保，用贷款资金作为公司或项目注册资本金，对贷款资金的流向和用途缺乏监管等。甚至出现不同的平台公司之间相互担保，形成连带风险。

(四)贷款资金流向缺乏监管容易形成信贷资金安全风险

平台公司承担的基础设施等项目所需的资金量较大，大多需要从多家银行分别取得贷款，公司把这些分别借来的贷款不按项目贷款资金指定的用途使用，而是放在一个统一的资金池里，根据不同的项目进度情况统一提取使用。这样虽然方便平台公司资金的使用，但却给贷款银行带来了较大的信贷风险。资金进入平台公司账户之后，缺乏流向监管。贷款银行无法对贷款资金的使用进行有效的监控，无法防范信贷资金被违规挪用的风险。

(五)信息不对称及过度信贷造成商业银行流动性风险

银行在与政府投融资平台的合作过程中，由于政府投融资平台与银行间信息不对称，投融资平台的信息透明度低，尤其是财务不透明，使银行很难全面了解掌握地方财政收支的一些重要信息，不能准确掌握政府融资平台的实际负债情况，使银行无法对贷款风险做出正确的估计，无法准确判断真实的信用风险。同时，银行有相当规模的资金投向融资平台中的一些大型的中长期基础设施项目，直接导致银行信贷结构的不合理，减弱了银行的流动性，一旦通胀预期加大，将直接导致银行的流动性危机。

二、地方政府投融资平台风险成因

(一)体制和机制的原因

在现行的以GDP作为我国官方衡量经济发展水平的重要经济指标的情况下，地方政府在GDP政绩导向的影响下，只有通过不断扩大投资规模来提高政绩。由于受分税制改革的影响，财力向中央集中，地方财政财源有限，但需要地方政府做的事情很多，预算法又不允许其公开举债，只有通过成立投融资平台的途径，通过向银行贷款进行融资。但一些地方政府自身的隐性负债也比较严重，造成地方政府投融资平台背后隐藏着较大的风险。另外，地方政府还存在着一些惯性思维，部分政府官员认为银行的资金就是国家的资金，地方政府用其进行投资是拿国家的钱办国家的事，地方政府不能偿还的贷款会由中央财政来解决，且有将贷款推给下届政府偿还的思想。

(二)金融市场环境和银行的原因

现在的商业银行受金融市场环境的影响，银行同业间竞争激烈，“规模效益论”盛行。由于商业银行存在规模效应，其规模的大小及行业内排名决定其行业话语权、业务议价能力和盈利能力，而且目前国有商业银行衡量业绩表现的基础，主要依据信贷、存款、信用卡和利润增速是否超过其他银行，而不是资产回报率。因此，商业银行对扩大规模极为重视，绩效考核与规模挂钩，导致其愿意通过向地方政府投融资平台贷款来扩大规模。此外，发展政府融资平台贷款，支持政府投资项目建设既有利于维护银行与地方政府的关系，又可以显示银行的社会责任，以此便于银行其他业务在地方的顺利开展。同时，地方政府平台贷款一般是投向政府项目，且由地方政府做担保，银行大多认为风险较低。因此，银行出于经济利益驱动，热衷于发放政府融资平台贷款。

(三)融资平台自身的原因

最初地方政府投融资平台的主要职能是承担基础设施建设项目，后来由于地方政府财力有限又不能举债，发现通过平台贷款可以做地方政府想做的许多事情，甚至一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方平台来代替。但是，由于地方政府财力有限及还款来源不足，导致平台的资本金不足和还款能力不强，平台自身的抗风险能力较低。再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全，管理水平、经营水平都有一定的局限，违规操作及挪用贷款等问题时有发生，这也导致投融资平台的贷款风险不断加大。

三、防范和化解政府投融资平台风险的政策建议

(一)认真做好地方政府投融资平台的清理和规范

地方各级政府应严格按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》及有关部门的规定要求，依据分类管理、区别对待的原则，对地方政府融资平台公司和债务进行全面的清理和规范。公司要在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资平台职能;符合规定的融资平台公司，要按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，引进民间投资改善股权结构，提高管理水平和运营效率;对于新设立融资平台公司的，严格依照有关法律法规办理。还要清理核实并妥善处理融资平台公司存量债务，防止出现“半拉子”工程，造成损失浪费。

(二)建立健全地方政府债务管理体制

要进一步加强对地方政府债务的管理，借鉴发达国家的有益经验，建立并完善地方政府债务管理及风险预警机制。限制地方政府负债规模总量，有效抑制地方政府的过度融资冲动，从源头上防止地方政府债务风险继续扩大。一是建立健全地方政府债务管理体制，规范地方政府的行为，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对平台公司债务的统一集中管理，从根本上改变平台公司债务多头管理、各自为政、地方政府缺乏全面把握的现状。二是建立地方债务偿债基金，建议由地方政府财政部门统一掌管政府债务，并制订地方平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。三是研究建立地方政府债务风险预警机制，将土地出让金和地方政府债务收支纳入地方财政预算，在预算内安排专项资金以确保贷款本息的正常偿还。四是要坚决制止地方政府违规担保及承诺行为。

(三)积极推动地方政府融资平台的市场化运作

地方政府融资平台大部分为国家独有，在所有制形式上完全属于国家独资企业，无论是人事管辖权还是业务管理权都受到地方政府的完全控制，且法人治理结构不健全，政企不分。因此，提高投融资平台的市场化程度，按照市场化运作积极拓展融资渠道，利用市场机制提高运营效率和管理效率，是降低风险的有效途径。一是进一步改革和完善投融资体制，完善公司法人治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制。二是严格界定政府投资范围，规范地方政府平台的投融资行为，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域，及对地方经济社会发展全局有重大影响的项目，在市场经济原则下，凡是民营企业能做的项目，尽量让民营企业去做。三是运用多种融资手段，明确市场与政府行为的界限，大力发展资本市场融资方式，积极拓宽多元化的融资渠道。努力实现投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源多渠道、项目建设市场化的新型投融资体制。通过信托业务、投资银行业务、金融工程设计等金融工具的综合运用，构建项目融资、投资银行和资本市场等多种融资方式相结合的融资体系。同时引入社会参与机制，多渠道吸引社会资金，通过市场化运作规范投融资行为。

(四)加强商业银行平台贷款的信贷管理和风险防控

商业银行在地方政府的投资冲动面前，要保持清醒的头脑，摒弃过度注重规模扩张和近期效益的短期经营行为，加强内部管理和风险控制，始终坚持将信贷资产的安全性放在首位，将风险置于可承受范围之内。一是商业银行要加强信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。针对政府融资平台的特点，建立一套完善的风险评价和管理制度，同时落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，坚决有效地防止信贷资金的盲目过度投放。二是对现有融资平台公司的存量贷款，商业银行等金融机构应按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则全面进行清理，及时采取补救措施，确保信贷资金安全。三是加强对融资平台公司贷款的贷后管理，对于贷款的使用、借款方的财务状况、抵押品情况以及贷款的偿还情况进行重点监测，确保信贷资金按约定用途使用，防止贷款挪用风险。四是要逐步建立和完善有政府背景的贷款风险评估和绩效评价体系，加强对地方经济发展的分析和预测，对已发放贷款项目的未来现金流量变化等情况进行跟踪评估，对信贷资金的使用实行全程跟踪监控，对潜在的风险要及时发出风险预警提示，并提出风险预控措施。五是商业银行间要加强合作，尽可能通过银团贷款的形式组织发放贷款，降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，提高贷款议价能力。

(五)多部门联动加强对投资融资平台的外部监管

目前，很多地方政府对本地区投融资平台的运作情况并不能全面掌握，投融资平台的债务资金基本上脱离了地方政府的监管，地方政府对投资平台的外部监管缺乏，不利于平台的健康发展和风险防控。根据目前投融资平台普遍存在的风险，对投融资平台的监管，应实现多部门联动的综合监管，财政、国资、审计、人民银行、银监等部门和机构，要在各自职责的范围内做好外部监督和指导，完善相关政策，规范平台发展。一是完善投融资平台公司的监事会和独立董事设置，由国有资产监管部门、财政部门以及地方人大等相关部门派出专业人员担任，明确监督责任。二是各地国资部门、财政部门应依法对投融资平台公司履行出资人职责，按照“权利、义务、责任相统一，管资产、管人、管事相结合”原则，加强监管，依法享有资产收益，参与重大决策和选择管理者等出资人权利。三是人民银行和银监部门要加强对地方政府债务风险的监测和研究，认真开展地方政府债务的全面调查和贷款风险排查，尽可能摸清地方政府债务负担的现实情况，加强市场风险预警，形成对政府投融资平台理性发展的良性制衡。四是建立财务总监委派制和年度审计制度。由财政部门委派财务总监，对投融资平台企业实施日常财务监管。审计部门对投融资平台企业进行年度财务审计，有效杜绝违规违纪现象，切实防范政府债务风险。五是人民银行、银监、财政、审计等部门要加强沟通与协调，建立信息共享及跟踪机制，提高地方政府融资平台的运作透明度，通过对资金流转的各个环节和途径的监督，构建地方投融资平台的风险预防体系。

(六)加快制订投融资法律和平台长远健康发展模式

随着投融资平台的不断发展，各地方政府都在积极探索、创新投融资模式，纷纷出台相关文件，规范本地区的投融资业务，但还没有制定统一的法律法规，平台的建设和发展没有长远健康的模式。按照十八届三中全会精神和国务院的统一部署，财政部应该会同有关部门，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是尽快出台投融资法律法规，为加强地方政府投融资工作提供可靠的法律依据，使投融资业务的开展有法可依、有章可循。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。二是制订并完善地方政府投融资平台长远健康发展模式。着眼于当前的财税体制改革，进一步理顺中央和地方收入划分，逐步增加地方政府的财政收入，进一步完善转移支付制度，试点地方政府发债权，参考发达国家经验，研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

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