边疆民族地区治理现代化面临的挑战及其对策——以党的治理能力建设为视角

颜俊儒

（绵阳师范学院，四川·绵阳621000）

中国共产党十八届三中全会提出国家治理能力和治理体系现代化的建设目标，为边疆治理发展提供了新的机遇与诉求。中央提出了治边稳藏战略思想，为治理边疆提供了政策性的宏观指向。目前从国内来看，以市场经济为导向的全面改革深入推进，导致不同区域利益、不同阶层利益和不同民族利益等出现一定程度的分化，边疆地区各种问题不断出现，边疆地区群体性事件时有发生；世界范围来看，我国周边地缘政治格局正在发生剧烈变化和重新组合，这些均表明了加强和完善我国边疆治理的紧迫性和必要性。笔者拟从治理系统的要素视角分析我国边疆地区治理面临的危机、挑战，并提出一些对策。

一、国家治理、国家能力与边疆治理

国家治理定义，学者们众说纷纭，但基本都赞成其是一个与“管理、经营”相对的概念。一般认为，治理主体是多元化的，包括政府、社会组织和个人等多个方面；治理带有更多的自治和共治倾向；治理运作模式是复合的、合作的和包容性的；治理运作模式的认同不断增强，能够激发社会活力，有助于进一步实现人民民主和公平正义，有效性和实效性大为增强。可见，治理不单单包括一套规则和一种活动，其侧重的主要是行动的整体过程；治理过程的合法性基础也不是依靠一味地强行控制和压制，而是借助各种柔性、刚性方式以及显形与隐形手段去权衡协调；治理牵涉范畴和项目涉及到一个国家的所有部门和行业；治理是一个连续不断的互动过程。纵观整个人类政治文明发展历程，国家治理模式主要有三种形式——人治、神治和法治。这些治理模式在人类发展史上曾经或正在起着重要作用。随着人类理性的增长和自由平等观念得到普遍认同，依法治国的法治模式成为国家治理模式发展的趋势和走向成熟标志，法治理性为主复合型国家治理模式成为了现代国家努力追求和构建的国家治理模式。

国家治理好坏在很大程度上取决于国家能力与其他诸多因素，[1]一个国家的国家能力是多方面的，包括对国内社会的整合能力、资源集中与动员能力、管理经济事务和公共服务能力、完善体制与制度建设的能力，简单说就是国家建设与治理政治、经济、文化、社会和生态文明等方面的能力。因此，提高国家治理水平，就要落实到具体建设和治理整个国家各个层面的能力。边疆治理是国家治理的重要部分，是国际上较为热门的政治话题和复合型的时代课题，牵涉到边疆的改革发展、安全稳定、生态环保、宗教信仰和国家认同、民族问题与国际边界问题等等。[2]

二、我国边疆民族地区治理面临的危机与挑战

（一）边疆地区治理主体自身存在的危机与挑战。中国共产党与中国政府及其各级边疆地方组织作为治理中国边疆主体，由于历史和现实原因，存在以下的危机和挑战：

一是边疆地方党组织作为推进边疆地区治理现代化的最重要主体，虽然已经取得一些成绩，但是仍然存在一些现实的自我发展困境，比如基层党组织职责与功能弱化，维护地方秩序和协调利益纠纷的能力不强，政策制定和规划发展的能力不强，[6]吸纳和整合地方资源的能力不强；党建工作和其他工作整合不够，党组织的角色发生了一定程度的错位；基层党组织的队伍建设和管理理念和模式跟不上形势的发展；党员本身的素质不高，导致民族地区党组织的内在基础不够雄厚；党组织与民族地区各大团体、群体的关系有待进一步改善，彰显了党在民族地区的亲和力还很不够。

二是边疆地方政府自身建设面临的危机与挑战，边疆地区政府作为边疆地区治理主客混合体，其面临的危机和挑战也是非常多。困扰我国政府改革和建设的规模困局、角色困局、利益困局、职能困局、目标困局、管理模式困局和各种府际关系困局极大影响着政府的国家治理能力，边疆地区各级政府自身建设还面临其他的问题，比如危机突发事件处理能力和调适困局。

（二）边疆地区治理客体面临的危机与挑战。当前民族地区在党的领导下和各级地方组织、群众的参与下，各方面均取得了较大的成就，但是由于各种历史与现实、地理与其他限制，在很多地方存在问题和危机，这些为边疆地区治理提出了诸多新的挑战和诉求：

一是网络虚拟世界的治理是我党在民族地区治理面临的新课题。网络世界是一把双刃剑，其功能与作用非常繁复。由于互联网的强大穿透力和影响力，已经给党在边疆地区的治理带来了诸多的弊端，尤其是网络世界影响了边疆民族地区人们的生活、工作和学习、人际交往、为异己分子提供了作案的新媒介，带来诸多网络问题，比如网络安全、网络质量、网络法规与制度、网络文明、网络道德等方面均存在很多问题，这些都考量着党的网络治理能力，[3]也提出了网络治理的必要。

二是边疆地区现实层面存在诸多治理的难题和危机。除了常说的民族关系问题、宗教问题、毒品与性病问题和特殊群体问题、以及本身自然条件和发展落后外，还存在一些阻碍边疆地区治理现代化发展的困局。在政治文明建设上，政治民主发展力度与边疆地区民众的政治参与度、政治清廉的建设、政治安全与稳定、各种复杂的地方关系、民族关系与群体关系等考验着党的政治建设与治理能力，如何构建现代边疆地区政府、现代边疆社会和培育现代边疆公民已经成为边疆地区政治建设领域的三大主题。[4]如何确保边疆地区的国防安全、如何提高大国的外交能力与国际关系治理能力已经成为边疆地区国际关系建设与治理的的重要课题。

三是边疆民族地区民众素质低下和国家认同危机极大影响了党在边疆地区治理的效果与参与度，严重考量着党对国民现代化的建设，如何提出加强边疆民众认同教育和公民教育、培育现代公民的国民品质和精神已经成为我国边疆地区治理的基础性工程和课题。

（三）边疆地区治理的介体和载体建设与整合力度不够，复合型的现代边疆治理模式还没有真正形成，导致边疆地区的治理效果不理想，比如道德、法律、宗教、舆论等治理手段之间有机结合利用不够；现代网络治理平台和技术开发不够，导致边疆治理信息通达不够；软治理与硬治理手段整合力度也不够。

（四）边疆地区治理的环体建设力度不够，导致边疆治理面临的各种环境不理想。这一点与边疆地区本身的发展状况很有关系，也包含在边疆地区各项事业的发展中。如何营造良好的网络环境和现实环境，已经成为我国边疆地区治理亟待解决的问题，也成了考验和考量党在边疆地区治理能力的重要方面。

三、推进中国共产党在边疆民族地区治理现代化的建设方略

（一）科学构建复合型价值取向，推动边疆地区治理思路的现代转型

一是坚持系统化的价值取向，促使边疆地区治理一体化运行。我们党务必调整与扩大边疆治理主体范围，建构起跨界协作、协同创新边疆治理体系，实现国家治理效率最大化，推动边疆各种治理方式的有机组合和整合，构建一个由中央政府、边疆地方政府、边疆社会组成的治理主体系统。在这个系统中，中央政府尽力为边疆地区治理做好财政供给、战略规划供给和资源供给，发挥其集中动员的强大优势，有机整合各类资源帮助边疆民族地区的发展，以强大的国家政权力量为后盾履行以控制和防卫为特征的政治统治职能；边疆地方各级政府要主动地承担边疆治理事务的重任，具体执行落实国家的各项边疆治理政策与措施，努力提升应对边疆地区的复杂局面和危机突发事件的治理能力，切实履行对边疆社会的公共管理职能，有序地培育社会团体力量，鼓励群众有序政治参与，整合边疆自身的治理资源，把更多的群众与组织吸纳到边疆治理系统，形成边疆地区治理的合力系统。

二是坚持科学与伦理的价值取向，促使边疆地区治理科学化和人性化。边疆地区的党、政府、社会和边疆地区发展都有自己的运动规律，遵循其运行规律，吸收借鉴他国治理经验，在适应中国国情的原则下实现边疆地区治理的普适性与中国特色相结合，努力实现治理的一般性与特殊性兼顾，推动边疆治理科学发展。同时，边疆治理具有很大的伦理性，务必要坚持人本化的要求，推动边疆治理人性化发展，增强其群体基础。

三是坚持法治化与制度化、民主化的思路，促使边疆地区治理走上依法治理和民主治理的道路。边疆治理在整个国家治理法治化前提下，务必要积极推动自身的制度化[17]和法治化建设，增强边疆治理的合法性基础。在国家以人为本的治理理念下，边疆地区治理也务必要积极通过各种方式，让边疆地区的民众参政议政，推动边疆治理的民主化发展。

四是坚持现代化与国家安全价值取向，推动边疆地区治理的现代化发展和治理生态的安全化。中国梦的提出和边疆地区的现代化发展以及党的十八届三中全会要求我们在边疆治理中，务必要将边疆地区的治理与边疆地区的现代化发展、边疆地区的公共安全、国家安全、[5]政治安全、经济安全、文化安全和社会安全和生态安全结合起来，将边疆治理与国家整合有机结合，积极推动边疆地区治理能力现代化。

（二）加强党和政府的现代化建设，推动边疆地区治理主体的现代转型

其一，加强边疆地区治理的主体建设，努力提高党的治党能力。一是推进发展党员机制、决策机制、监督机制、执行机制、教育机制等建设，重点推进党内民主与监督建设，提升党员工作素质和伦理道德品质，建设好边疆地区基层党组织，全力提升党的自我建设制度化科学化信息化。二是根据边疆的情况，把握好边疆地区改革、发展、安全与稳定大局，积极提高党的调适能力和解决各种问题的执行能力。三是正确处理党的内外关系，采取生态建党、科学建党和民主建党与依法建党的复合模式，积极协调和权衡各方面的矛盾，统筹和吸纳各方面的资源，完善党政关系、党际关系和党法关系；转变党的执政思维，提高党在边疆地区的执政能力，以党的社会整合调控力、发展力、竞争力、服务力、执行力、学习力和创新能力建设为主，建设好党的现代执政能力体系。

其二，推动边疆地区政府自身建设的科学化、网络化和制度化，提高党的行政治理能力和公共服务能力、危机事件的处理能力。在坚持科学发展的前提下，树立和强化科学建设、协调建设、全局建设、动态建设和人文建设的意识，积极化解边疆政府建设的规模困局、角色困局、利益困局、职能困局、目标困局和管理困局，保持与边境国家安全、经济社会发展相匹配的规模适度；不同时机和不同领域定位自身的角色，调适好边疆地区的各种关系；坚持全局第一，以公共利益来规约和引领政府的行为和政策；关心和关注边疆地区的民生、民情，为边疆民众的生活、学习和工作提供良好的条件与机会；切实坚持以人为本，拓宽和改善提供的公共服务项目和覆盖惠及范围，让边疆地区人民享受到政府提供的基本公共服务；提高政府的现代化执政思维。通过这些措施，积极建构法治型、学习型、创新型、服务型和清廉型、责任型政府，促使边疆各级政府向现代政府转型。

（三）加强治理客体的现代化建设，推动边疆地区及其国民的现代转型

一是不断加强边疆地区的“五位一体”建设，提高党在边疆地区的公共治理能力。在边疆地区的政治文明建设上，大力扩大边疆民众有序政治参与范围，正确处理党的运行体制与国家政权的关系，积极推进边疆地区政治体制的改革与完善，切实推行社会主义协商民主和有序民主，通过群众路线教育实践活动，推动边疆民族地地区的民主政治建设，力求边疆地区政治建设民主化和透明化；不断完善民族区域自治制度，推动边疆地区现代政府的建设，加强边疆地区的各项制度建设，力求边疆地区政治建设制度化；加强边疆地区现代公民的培育和发展，推动边疆地区民众的参政议政的能力和素质。在边疆地区的精神文明建设上，通过各种平台和渠道加强边疆地区公民的职业道德、家庭美德、公共道德与道德文明的教育与养成，努力营造良好的道德生态环境；以社会主义核心价值观和中国梦的教育实践活动为契机，对边疆地区民众进行现代价值与责任担当等的现代公民教育和认同教育[6]与践行引领，塑造边疆地区共同体的价值观体系；通过城乡文化建设，将党的各种思想理论渗透到边疆地区的各个角落。通过这些措施，为边疆地区治理与发展提供强大的精神动力、思想动力。

二是推进边疆地区公民素质工程建设，建构边疆地区现代公民的培育体系，通过各种形式和平台对边疆地区开展各种现代性的国民教育与引导，提高边疆地区民众的现代国民性，借此推动边疆地区民众素质的现代化。

（四）加强边疆地区的介体建设与载体建设，推动边疆民族地区治理模式的现代转型。在边疆地区治理的介体建设上，一是坚持德治与法治结合，充分发挥道德的治本作用和法律的治标作用，共同推动党的边疆治理现代化发展；二是坚持内在自律与外在治理的结合，这一原则要求在边疆地区各个领域、各个治理客体与主体一方面要积极接受来自国家的治理与整顿、规范、指导，同时也要积极反省自身，通过各种合理合法的手段做好自我清理；三是坚持软治理与硬治理模式的有机整合，推动党的边疆治理制度化和人性化；四是坚持传统与现代手段相结合，坚持继承与创新完善治理的思路，吸收借鉴国内外以前和现在的边疆治理经验与教训，结合我国边疆地区的实际情况和党治理边疆的一系列政策法规和经历，大力推行网络治理，推进边疆地区治理网络化信息化发展，形成强大有力的边疆治理网络。在边疆地区治理的媒体和平台建设上，坚持党的正确领导下努力把握好边疆地区治理的社会主义道路与方向；与时俱进，大力丰富和发展边疆地区治理的新载体；综合调动各种载体的优势和克服其劣势，把握好传统载体与现代载体、显性载体与隐性载体、现实载体与虚拟载体等并存发展趋势，形成边疆地区治理的强大合力。

（五）加强边疆地区的环体建设与治理，为边疆地区治理提供良好的氛围与土壤。面对边疆地区各种错综复杂的实现环境和网络环境，我们务必要加强建设和治理，其一要积极推动大环境指导下的和谐边疆建设。其二，要主动占领和治理虚拟环境，促使其形成有利于边疆地区治理的网络环境。其三，积极建设和治理各种隐性环境的建立，比如边疆民众经常接触的宣传平台、服务平台、生活平台等等。

[1]黄清吉.现代国家能力的构成：国内政治与国际政治的统合分析[J].教学与研究，2010，(3).

[2]陈霖.我国的边疆问题与边疆治理探讨[J].社会主义研究，2009，(6).

[3]杜刚.论新型媒体对党的执政的影响[J].湖北社会科学，2011，(7).

[4]颜德如.从政治建设方略角度理解和拓展中国梦的内涵[J].探索与争鸣，2013，(10).

[5]刘长军.中国共产党国家治理方式的未来趋向[J].云南社会科学，2013，(4).

[6]颜俊儒.加强我国边疆少数民族地区的国家认同建设论纲[J].贵州民族研究，2012，(6).

[7]刘健伟.新制度主义对国家治理制度化的启示[J].大学学报（哲社版），2009，(1).