贵州省民族自治地方立法研究

王飞 吴大华

（贵州省社会科学院，贵州·贵阳550002）

从省情看，贵州是民族省份。全省共有民族成份56个，其中世居少数民族有苗族、布依族、侗族、土家族、彝族、仡佬族、水族、回族、白族、瑶族、壮族、畲族、毛南族、满族、蒙古族、仫佬族、羌族等17个民族。据第六次全国人口普查，贵州全省常住人口中少数民族人口为12547983人，占36.11%；少数民族人口总量在全国排第4位，比重排第5位。全省有3个民族自治州、11个民族自治县，地级行政区划单位3个，占全省的33.3%；县级行政区划单位46个，占全省的52.3%。少数民族自治地区国土面积9.78万平方公里，占全省国土面积的55.5%。基于这一省情，考察贵州省民族自治地方立法情况具有特殊的意义。1984年我国《民族区域自治法》颁布实施，开启了全国民族区域自治法制化的新阶段。经过30年的发展和变化，贵州省民族自治地方立法工作得到了较快的发展，取得了较好的成绩。鉴此，特撰文予以梳理，并兼以纪念《民族区域自治法》颁行30周年。

一、贵州省民族自治地方立法概况

自1983年7月《紫云苗族布依族自治县执行〈中华人民共和国婚姻法〉变通规定》制定，开始启动贵州省民族自治地方立法工作以来，截至到2013年，贵州省民族自治地方先后制定了98件、修改了22件（次）、废止了18件自治条例、单行条例或执行国家有关法律的变通规定（以下简称“变通规定”）。现按照相关立法获得贵州省人大常委会批准的时间顺序简述如下：

（一）自治条例类立法情况

这类立法主要有：《黔南布依族苗族自治州自治条例》（1986-07-11，1989-07-26第一次修改，2006-03-30第二次修改）、《黔东南苗族侗族自治州自治条例》（1987-07-16，2006-05-26修改）、《黔西南布依族苗族自治州自治条例》（1988-01-10，1988-05-14第一次修改，2006-07-19第二次修改）、《玉屏侗族自治县自治条例》（1988-07-15，2006-05-26修改）、《松桃苗族自治县自治条例》（1988-09-20，2006-05-26修改）、《紫云苗族布依族自治县自治条例》（1989-05-19，2006-05-26修改）、《镇宁布依族苗族自治县自治条例》（1989-07-26，2006-07-19修改）、《关岭布依族苗族自治县自治条例》（1989-11-25，2006-07-19修改）、《印江土家族苗族自治县自治条例》（1990-01-19，2006-03-30修改）、《道真仡佬族苗族自治县自治条例》（1990-07-21，2006-05-26修改）、《沿河土家族自治县自治条例》（1991-07-24，2006-07-19修改）、《务川仡佬族苗族自治县自治条例》（1991-07-24，2006-03-30修改）、《威宁彝族回族苗族自治县自治条例》（1992-09-17，2006-07-19修改）、《三都水族自治县自治条例》（1992-11-05，2006-03-30修改）。

（二）单行条例类立法情况

关于经济发展方面的立法主要有：《黔西南布依族苗族自治州鼓励外商和华侨港澳台同胞投资条例》（1995-09-22，2002-12-27废止）、《黔南布依族苗族自治州个体工商户和私营企业权益保护条例》（1998-05-23，2006-09-22修改）、《黔南布依族苗族自治州惩治生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》（1998-05-23）、《黔东南苗族侗族自治州个体工商户私营企业条例》（1999-05-30）、《务川仡佬族苗族自治县非公有制经济发展保护条例》（1999-05-30）、《玉屏侗族自治县个体经济私营经济发展保护条例》（2000-03-24，2004-05-28修改）、《镇宁布依族苗族自治县非公有制经济发展保护条例》（2000-05-27）、《松桃苗族自治县农业承包经营权继续承包条例》（2000-05-27）、《黔西南布依族苗族自治州个体工商户私营企业发展与保护条例》（2000-07-22，2002-12-27修改）、《玉屏侗族自治县预算外资金管理条例》（2001-03-29，2011-05-31废止）、《印江土家族苗族自治县非耕地开发管理条例》（2001-05-25）、《紫云苗族布依族自治县非公有制经济发展保护条例》（2001-07-21）、《印江土家族苗族自治县非公有制经济发展保护条例》（2001-09-23）、《松桃苗族自治县非公有制经济发展保护条例》（2002-05-26，2013-03-30废止）、《威宁彝族回族苗族自治县非公有制经济发展保护条例》（2002-07-30）、《沿河土家族自治县非公有制发展保护条例》（2002-12-27）、《三都水族自治县乡村公路条例》（2005-05-27）、《玉屏侗族自治县乡村公路条例》（2006-09-22）、《威宁彝族回族苗族自治县畜牧业发展条例》（2010-03-31）、《黔西南布依族苗族自治州农作物种子管理条例》（2010-05-28）、《黔南布依族苗族自治州畜禽防疫条例》（2010-07-28）、《松桃苗族自治县农村公路条例》（2010-07-28）、《威宁彝族回族苗族自治县农村公路条例》（2011-03-30）、《三都水族自治县都柳江渔业条例》（2011-05-31）、《黔东南苗族侗族自治州农村公路条例》（2011-09-27）。

关于环境、景区资源保护方面的立法主要有：《道真仡佬族苗族自治县水资源管理条例》（1995-05-31）、《紫云苗族布依族自治县格凸河穿洞风景名胜区管理条例》（2000-05-27）、《威宁彝族回族苗族自治县草海保护条例》（2001-01-05，2013-07-26修改）、《沿河土家族自治县乌江沿岸生态环境保护条例》（2001-05-25）、《黔西南布依族苗族自治州天然林保护条例》（2001-07-21）、《黔南布依族苗族自治州荔波樟江风景名胜区管理条例》（2001-07-21）、《关岭布依族苗族自治县封山育林条例》（2002-07-30）、《关岭布依族苗族自治县古生物化石资源保护条例》（2002-07-30）、《镇宁布依族苗族自治县水资源管理条例》（2002-09-29）、《黔东南苗族侗族自治州阳河风景名胜区管理条例》（2003-07-26，2013-03-30修改）、《黔东南苗族侗族自治州里禾水库水资源保护条例》（2004-05-28）、《黔南布依族苗族自治州岩溶资源保护条例》（2007-03-30）、《务川仡佬族苗族自治县洪渡河生态环境保护条例》（2008-07-24）、《印江土家族苗族自治县印江河保护条例》（2009-07-29）。

关于城镇建设方面的立法主要有：《镇宁布依族苗族自治县城镇规划建设管理条例》（1999-05-30，2011-07-29废止）、《黔南布依族苗族自治州城镇建设管理条例》（1999-07-27，2006-09-22修改）、《玉屏侗族自治县城镇规划建设管理条例》（2000-03-24）、《印江土家族苗族自治县城镇管理条例》（2000-05-27）、《道真仡佬族苗族自治县城镇管理条例》（2000-07-22）、《威宁彝族回族苗族自治县城镇规划建设管理条例》（2000-09-22）、《关岭布依族苗族自治县城镇规划建设管理条例》（2001-03-29，2011-09-27废止）、《务川仡佬族苗族自治县城镇环境管理条例》（2001-05-25，2004-05-28修改）、《松桃苗族自治县城镇管理条例》（2001-05-25，2011-09-27修改）、《沿河土家族自治县城镇管理条例》（2002-05-26）、《黔东南苗族侗族自治州城镇建设管理条例》（2005-05-27）、《三都水族自治县城镇管理条例》（2005-05-27）、《紫云苗族布依族自治县城镇管理条例》（2008-07-24）、《印江土家族苗族自治县城镇管理条例》（2011-03-30）、《沿河土家族自治县城镇管理条例》（2011-05-31）。

其他科技、教育、文化等方面的立法主要有：《黔南布依族苗族自治州科学技术进步条例》（1999-07-27）、《黔东南苗族侗族自治州档案管理条例》（2000-05-27）、《黔南布依族苗族自治州档案管理奖励与处罚办法》（2000-05-27）、《黔西南布依族苗族自治州教育条例》（2000-07-22）、《印江土家族苗族自治县法制宣传教育条例》（2001-05-25）、《镇宁布依族苗族自治县科学技术进步条例》（2001-09-23）、《黔东南苗族侗族自治州农村消防条例》（2002-05-26）、《黔西南布依族苗族自治州档案管理条例》（2004-05-28）、《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》（2008-05-30）、《三都水族自治县水书文化保护条例》（2008-05-30）、《黔东南苗族侗族自治州镇远历史文化名城保护条例》（2009-05-27）、《三都水族自治县村寨消防条例》（2010-03-31）、《玉屏侗族自治县非物质文化遗产保护条例》（2010-05-28）、《黔西南布依族苗族自治州科学技术进步条例》（2011-07-29）、《黔南布依族苗族自治州旅游发展条例》（2011-07-29）、《黔东南苗族侗族自治州森林防火条例》（2012-05-25）。

（三）变通规定类立法

这类变通规定，大多是关于婚姻法的，也有些是关于森林法的。关于婚姻法变通的立法主要有：《紫云苗族布依族自治县执行〈中华人民共和国婚姻法〉变通规定》（1983-07-20，2003-07-26废止）、《松桃苗族自治县执行〈中华人民共和国婚姻法〉变通规定》（1985-04-23，2002-05-26废止）、《黔南布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通规定（试行）》（1985-07-09，1994-06-01废止）、《镇宁布依族苗族自治县执行〈中华人民共和国婚姻法〉变通规定》（1985-12-18，2009-09-25废止）、《黔南布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通规定》（1994-06-01，1999-05-30修改，2011-03-30废止）。此外，关于森林法变通的立法有：《黔西南布依族苗族自治州执行〈中华人民共和国森林法〉变通规定》（1996-08-02）。

二、贵州省民族自治地方立法特点

贵州省民族自治地方的上述立法，符合《宪法》、《立法法》、《民族区域自治法》的有关规定和相关法律的基本原则，反映了贵州省民族地区少数民族的政治、经济、文化特点，体现了贵州省民族自治地方改革开放的精神。

（一）立法重点较突出，在一定程度上体现了民族自治地方立法的灵活性和原则性

贵州省民族自治地方立法，注重围绕加快经济发展、推动城镇建设、保护民族文化、维护生态环境、加强民族团结等重点工作开展立法，努力将有限的自治立法资源优化配置在当地经济社会发展中最急需的领域。坚持不违背“上位法”的基本原则，同时又着力体现地方特色这一出发点和落脚点。这种处理的优势在于，弥补了国家法律对调整对象大多作宏观性规定的缺憾。贵州省作为我国西部的一个多民族内陆省份，下辖的民族自治地方相对更为欠发达、欠发展。受这种客观差异的影响，当国家法律的有些规范过于原则和抽象时，这类条款的实际运行效果容易变得不理想。贵州省民族自治地方的立法，大多从当地民族特色和实际情况出发，在法律授权范围内进行灵活性的细化处理以及制定新的规范，在一定程度上体现了民族自治地方立法的灵活性和原则性。

（二）多数立法体现了民族自治地方的政治、经济和文化特点，反映了当地民族特色

在自治条例方面，贵州省下辖的3个自治州和11个自治县都制定了自治条例。尽管有些自治条例可能存在这样或那样的不足，但是应当看到这些自治条例所体现出来的法治建设意义。它们既在一定程度上反映了当地民族的政治、经济、文化特点，又为当地少数民族实行区域自治提供了相对更为具体的规范保障，还促进当地自治机关职权行使上的规范化、制度化和法制化，推动了民族自治地方的法治化进程。在单行条例方面，相比一些自治条例的中规中矩，贵州省民族自治地方颁行的一些单行条例则更为突出经济社会发展过程中的地方特点和民族特色。这类条例在环境、资源、景区和文化保护方面体现尤其明显。比如，《关岭布依族苗族自治县古生物化石资源保护条例》、《三都水族自治县水书文化保护条例》等都较好地体现了当地特点和民族特色。在变通规定方面，以对婚姻法的变通执行为例，其在一定程度上和一定时期内缓解了当地少数民族婚姻习俗与国家婚姻法的直接冲突，为引导当地少数民族成员逐步自愿改变婚姻习俗，促进国家婚姻法逐步得到切实的统一实施赢得了时间，促进了当地的社会进步和文化变迁，从而较好地维护了民族团结和社会稳定。

（三）加强了自治立法的立、改、废，现行有效自治立法数量在全省立法总量中约占1/4

进入21世纪以来，贵州省民族自治地方逐步注重对自治立法的及时制定、修改或废止，特别是近几年来更是如此。一是加强了对道路交通、资源环境、文化旅游等当地经济社会发展急需领域的立法建设。比如，在农村公路的建设、养护和管理上，像《威宁彝族回族苗族自治县农村公路条例》、《黔东南苗族侗族自治州农村公路条例》等都是在2010年以来制定的。再如，在河流、湖泊等水资源的保护上，像《务川仡佬族苗族自治县洪渡河生态环境保护条例》、《印江土家族苗族自治县印江河保护条例》等都是在2008年以来制定的。又如，在民族文化旅游发展保护上，像《黔东南苗族侗族自治州镇远历史文化名城保护条例》、《黔南布依族苗族自治州旅游发展条例》等都是在2008年以来制定的。二是及时修改或废止了不适应经济社会发展需要的自治立法。贵州省下辖所有自治州县的14个自治条例在2006年都进行了修改。曾经颁行婚姻法变通规定的州县也都废止这类变通规定。通过上述自治立法的立、改、废工作，截至到2013年，贵州省民族自治地方现行有效自治条例、单行条例和变通规定有80件，约占贵州省327件现行有效地方性法规的24.5%。这反映出，经过30年的立法实践，贵州省民族自治地方的立法数量逐渐增多、质量逐步提高，立法的生命周期也在延长。

（四）聘请专家、学者担任立法顾问，实行开门立法，呈现出一定的开拓创新

经过长期的实践探索和总结提高，贵州省民族自治地方立法工作机制趋于科学，工作程序趋于规范，工作方式也注重完善。为了提高自治立法的技术水平和规范效应，更加体现立法的科学性、民主性和公开公正原则，一些自治州、自治县出台了一系列制度，推行开门立法。比如，黔东南自治州人大常委会就完善了立法顾问制度。该州从2007年起在高等院校和司法机关聘请了10名法学理论功底深厚或司法实务经验丰富的专家学者为州人大常委会立法顾问，充分发挥立法顾问在自治立法工作中的重要作用。此外，该州在立法项目的选择、法规起草、调研、审议、修改等环节，还广泛听取自治州人大代表和各族群众的意见，并通过电视、网络、报纸向社会公开征集立法项目建议，适时召开立法草案听证会等，广泛征求社会各界人士的意见。

三、贵州省民族自治地方立法前瞻

2012年国务院颁布的《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》明确提出，要把贵州省建设成为“民族团结进步繁荣发展示范区”。这为贵州省民族自治地方的发展指明了一个努力方向。目前贵州省民族自治地方立法工作进展并不平衡，不能完全适应民族自治地方全面深化改革新形势的发展要求，还需进一步加强。

（一）进一步加强立法调研，做好立法规划，完善立法程序，满足发展需要

在今后的立法过程中，贵州省民族自治地方应当继续坚持深入实地调查研究，了解本地经济、社会、文化和生态文明发展中存在的主要矛盾和突出问题，充分掌握本地经济社会发展实际情况。以促进当地经济发展、社会进步、文化繁荣为目的，积极做好立法规划，不断促使自治立法与本地的改革发展要求相适应。要进一步重视立法程序工作，坚持科学立法、民主立法、开门立法，完善立法草案的调研、起草、论证等工作，广泛听取当地各族群众和社会各界的意见，逐步扩大当地民众有序参与立法工作。[1]要使立法过程逐步真正成为与当地各族群众交流沟通、化解社会矛盾的过程，成为反映民情、体现民意、集中民智的过程，成为学法普法、知法守法、懂法用法、营造良好法制环境的过程。

（二）进一步突出民族特色和反映地方特点，提高立法质量，实现务实管用

贵州省民族自治地方立法要进一步突出民族特色和反映地方特点。一是要着眼于本地的特殊需要，体现本地特点。任何根据外来立法范本进行简单“翻版”或泛化规定，皆失去了民族自治地方立法本身的价值意蕴。必须根据本地少数民族的政治、经济、文化特点，比如民族的生活方式、生产方式以及社会经济发展等方面的特色，结合其发展的现实需要，准确切入“上位法”的一些空白点和抽象点来制定（修改）自治条例、单行条例或变通规定。二是要注重提高立法质量，注意法规的针对性和可操作性。要特别防范立法体系化倾向的蔓延，切忌追求立法的“大而全”或“小而全”，恰当采取成熟几条就制定几条的方式，切实增强规范条款的可操作性，达到立法的务实管用。民族自治立法内容一旦能够真正实现本地化、具体化、明确化和具有针对性，民族自治地方就可以从中获得更多的发展实惠。

（三）进一步用足立法权限，加快民族自治立法的制定、修改或废止，注意适度超前，增加社会效益

立法自治权是《宪法》、《立法法》、《民族区域自治法》赋予民族自治地方的特殊权力。贵州省民族自治地方的立法机关要进一步解放思想，认真研究，领会法意，准确把握，充分用足用好用活这一法定权力，从根本上落实民族区域自治的实质内涵和法律精神，加快本地民族自治立法的制定、修改和清理工作。此外，变通权也是民族自治地方享有的一种特殊立法权，[2]贵州省民族自治地方在这一权力上的探索和努力还不够，对灵活运用变通权有效促进本地经济和社会发展的思考及实践也不多。要在法律授权范围内，保持适度的立法超前意识，充分发挥民族自治地方立法的社会效益。今后应当继续加快民族自治地方自然资源和生态环境保护、民族民间传统文化及知识产权保护、非物质文化遗产保护、少数民族产品地理标志保护、少数民族文化村寨保护、少数民族文化旅游资源保护、散居少数民族权益保障等方面的立法步伐。

[1]刘训智.中国民族自治地方立法公众参与的制度完善[J].贵州民族研究，2012，(5)：13.

[2]张殿军.民族自治地方法律变通的法理解析[J].贵州民族研究，2010，(1)：4.