回应型政治:农户需求与政府服务衔接的国家整合

2014-08-12陈浩天

理论导刊 2014年7期

陈浩天

( 河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心，河南新乡453000)

引言

综观中国的现代化历程，如果说第一节点是“农民中国”，那么第二节点则是“城乡中国”。“农民中国”与“城乡中国”型塑了“中国模式”发展的理性奇迹，同时也产生了社会政治转型中的“中国焦虑”。诚然，中国政治体制运行模式的研究一直在“集权主义”、“发展中国家”、“中国模式”等话轮中不断转换，政治体制改革的路向标也正处于现代化进程中“如箭在弦”的十字路口。从国家治理体系的治理进路来看，中国政治也由“动员政治”向“回应政治”转型。［1］正如斯塔林(Grover Starling)所言，回应是政府与公众之间的双向互动过程。［2］回应型政治与传统公共行政(科层制度)和新公共管理(市场调控)皆不同，回应型政治强调公民和社会的回应，注重公众参与和社区自治。近年来，政府提出农村公共服务的基本初衷就是为了改变城乡二元公共服务供给，逐渐解决因起点造成的城乡失衡难题，让处于底层生态的农民平等分享基本公共服务。中共十八大报告强调:要坚持问政于民、问需于民、问计于民，从群众路线伟大实践中汲取真知，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在公共服务等方面推进一体化，并在改善民生和创新管理中加强社会建设。这无疑为国家惠农时期的基层农村公共服务研究提供了更为宽泛的研究议题。因此，回应型政治是政府改进公共服务的基本逻辑起点，也是政府治理理论在农村的践行基础。

一、治理回应:“服务下乡”与农户回应的国家动员

1. 治理议题：乡土整合与政府服务的全面转捩。近代以降，基层乡政治理主要承担着“整合”和“汲取”两项功能。由于中国乡村社会的非均质性，底层民众与国家上层之间的“草根博弈”也是不规则的。“从上而下运行轨道的延伸是企图有利于政府的命令……当底部有一个僵局时，命令实际上得不到有效的执行。”［3］当“村民自治”的“游戏规则”输入中国这台未被“格式化”的电脑时，基层治理与服务并没有按照学界想象中的执行逻辑而“按部就班”的程序化运行。税费改革以后，政府“以农养政”和“以农养工”的资源汲取窘境基本得以阻隔。换言之“治理”与“服务”逐渐替代“整合”与“汲取”而成为“乡政”的主要功能。［4］对于农民的行为逻辑而言，费孝通的“差序格局”代表着传统时期农民生产、生活与交往的叙事语境。农民的集体行动无疑是农户摆脱“碎片化”与“原子化”向“社会化小农”迈进的实然状态。因此，回应型政治与服务型政府所具备的政府透明度、平等和责任高度契合。对于农村公共服务的运行目标而言，就是为了回应公众需求。

既有经验表明，“永远维持农业管理专制主义并不需要全面的社会控制”。［5］通过组织手段提取资源进行社会整合则是一个国家现代化的关键。在政府维度上，“至上而下”的政策执行，将政府服务放置于公共服务的效用厘定，重点考察的是投入与产出的比值，考察公共服务项目的远景规划。在农户维度而言，主要是将农民作为公共服务的“消费者”，让农民及时回应公众的需求和公共服务的角色分配。因此，要不断创新农村公共服务绩效激励机制，整合农村公共服务绩效的民本导向。近年来，农民的生存状态逐渐得以改善，基层民众的需求在一定程度上得以满足。但是，农户的需求层次也呈现多样化，民众对幸福生活的渴求，对社会公正和民主权力的关注都在民生改善中得以包容。从政治学架构的学理原点来看，只有得到多数社会成员的忠诚认可才具有合法性，社会公平与正义理念是民生最基本的价值底线，也只有公平和正义的合法性认同才能激起社会成员服从的义务。概言之，民生回应意味着农户对支配性的基层政府提出民生改善的诉求和愿望，基层政府只有不懈地创新政治理念和政策手段才能提升合法性基础。

2. 国家介入：农户诉求与政府服务的价值嵌入。恩格斯曾指出:“国家是社会在一定社会发展阶段的产物，是居于社会之上且日益同社会脱离的力量。”［6］但是国家与社会本身的张力和合作关系，决定了基层治理中政府行政控制与乡村自治存在某种内在紧张性关系。这种紧张关系主要表现为“自治行政化”与“自治虚弱化”的运行悖论。当然，任何社会治理均是在特定的时间和空间场域内进行，村民自治制度所释放的民生理念与自治空间，为个体农民参与村庄政治生活提供了制度平台和博弈场域。基层治理结构转型中，政府服务体系就是将政治投入转化为政治产出，进而整合需求与供给维度下政府服务边界的伸缩扩减。当然，对于任何政府治理来说，服务下乡的规模有两个标准，首先是有利于满足社会公众的需求，其次是有利于政府对社会的有效管理。因此，乡土社会治理空间的转型是实现国家秩序供给与农民公共需求的均衡。农户的行为是在国家—社会大框架下建构的，国家—社会形式决定着农户的行为逻辑。国家整合社会的最理想模式就是将服务机构渗透到乡土社会的最基层。政府提供完善的公共服务，在一定程度上弥补了市场经济的缺陷，为隐藏在社会底层中的不稳定因素增添“安全阀”和“缓解器”。

乡镇作为国家最基层的政治权力中心，其空间结构一直处于变动之中，其规模迭演博弈主要源于财政压力及政府的推动。因此，基层治理的空间结构的转型在于实现满足农户公共需求与国家秩序供给的均衡。目前，乡土社会更多渗入了市场的因子，与传统计划经济时代“大政府—小社会”模式不同，“小政府—大社会”社会模式才是城镇化布局下的变迁动力。但“小政府”并非“弱政府”，必须以“强政府”为主导，形成“强政府—强社会”的良性互动关系。［7］因此，回应型政治是在“政府—社会”二元范式下，对民众的需求和反应作出反馈的过程。该过程是以社会可行性和政治公正性为公共政策的输出路径，对公众需求加以引导并满足。这是因为，回应型问题是现代组织理论体系的核心，组织成员的使命等同于公众剖析自身的需求。所以，农村公共服务的目标与农户的满意度存在着内在的契合。毫无疑问，基层公共服务事关农村政治的稳定，要在城乡一体化配置中对农村政策加以倾注。目前，政府和学界皆认为以平等权为核心的社会公共服务制度是解决农村问题的根本出路。但我们也应该看到，长期沉淀下来的贫富差异使城市利益既有的惯性思维难以消除，因此，政府在城乡社会服务一体化方面必须有所作为。从另外一个方面来讲，要保障农户基本生产、生活和交往的社会化要求，就必须提供社会化的服务网络。政府要在重点行业、重点领域成为主体性的供给力量。同时，在农村公共服务保障建设中，必须与农户分担社会化服务需要的成本，避免“逆向选择”和“道德风险”带来的制度陷阱。

二、政治逻辑:政策实践与价值重构的时代镜像

1. 治理危机： “政策下乡”与基层治理的内卷化。政策工具在乡村的渗透是公共权力逐渐嵌入乡村社会并型塑农户行为规范的整体性架构。在中国古代，“政”和“策”是两个孤立的单语词汇，“政”为统治和治理，“策”指为统治者提供行动的谋略。诚如费孝通所言:传统时期的国家权力，“在人民的实际生活上是挂名的，是无为的”，［8］国家政策并没有全面嵌入到农民的日常生活。在中国，“政策下乡”是“政党下乡”的伴随物，政党要构建合法有序的国家，必须进行政治动员，将更多的人吸纳到先进组织的领导之下。中国共产党的执政优势就在于将政党组织的力量延伸到广大农村领域。［9］人民公社解体以后，“乡政村治”治理格局逐渐形成。但由于基层政府的自利性表现，“乡政”论域变异为“对上服务，向下要钱”的执行服务，基层政府日渐呈现出极强的“内卷化”倾向。此时基层政府的性质也由“代理型政权经营者”蜕变为“谋利型政权经营者”，“抓经济搞政绩”、“抓计生促民生”、“抓稳定促效益”成为基层政权运作内卷化的典型例证。乡镇政府面临着“学理认知”和“行政执行”的合法性危机。

但是，税费改革以后，由中央政府顶层设计推动的基层政府改革，在一定程度上释放了乡镇政府的行政压力。但“中央是亲人，基层是恶人”的“差序信任”依然成为制约农村经济发展的政治逻辑。［10］可见，当前基层治理内卷化困境与国家政权建设内卷化不同，当前政府治理的内卷化困局仅限于基层。［11］但是，随着国家新型城镇化进程的加速发展，村庄“空心化”现象的日趋严峻，农村地区流转和“村改社”政策的应急嵌入，基层政府侵害农民利益的极端个案时有发生，农民群体的“抗争性”与基层维稳的困境，连带基层政权内卷化的基层矛盾长期累积，在一定程度上消解了农户对中央政权的认同基础。在中央政府与基层政府博弈过程中，“善治”与“良政”理念的推广，国家各项惠农政策在农村的有效实施，有力地遏制了基础政权的内卷化危机。但是，如何找到乡土社会与基层治理的长效治理机制是摆在中央政府面前的重大课题。

2. 理念革新：乡村“软治理”的多中心回应。在传统社会时期，国家政权对农村社会以自治为主，国家权力在乡土社会仅具象征性，治理结构表现为“县政乡治”，并形成了皇权与绅权博弈的委托—代理控制模式。底层农户则主要由底层乡村社会所型塑。20 世纪80 年代之前，基层政府基本垄断了公共资源的主体配置和公共权力的单向度运行。村民的行动逻辑高度同质化，尊从“长老控制与权威”。村民之间是以“熟人社会”为认同基础，以血缘、地缘为纽带开展生产、生活和交往的共同体认同方式。农民“安土重迁”、“落叶归根”的生存理念一代代沿袭。“农民”不仅是一种生产和生活方式，更多的是一种“职业”。中国共产党通过“政党下乡”使国家权力下沉到乡村最基层，逐渐形成了乡村公共服务的“国家整合”模式。外力的行政推广使乡村“外生型”秩序取代了“内生型”秩序的生成模式。［12］农民以“三提留五统筹”的形式承担了理应由政府提供的部分公共服务。国家通过“剪刀差”等方式汲取农村资源为工业化服务。“单中心”政府治理所具有的权力倾向不断蚕食村民自治的法理基础，基层“硬治理”模式挤压了农民行动的主体性与创造性。20 世纪90 年代以后，“民工潮”勃兴，个体化的农民从村落共同体的家庭关系中“脱嵌”出来，农民不再是高度均质化的“身份农民”和“职业农民”，而以“原子化”的行为轨迹散落于城市角落。

“农民的终结”［13］催生出了“乡村软治理”的学术命题。税费改革以后，政府基层治理在“农民终结”时代背景下而展开。乡土文化日渐式微下的基层治理强调“官治”与“自治”相结合。政府权力从基层收缩，而基层公共服务“下移”到新型农村社区。软法与软实力共同铺垫了基层乡村治理的基础，柔性服务与弹性治理开始向农户的“人心”转捩。乡村软治理强调政府与村民的互动，协商民主的平台上衍生出多中心治理模式，“第三部门”作为勾连政府与民众的“粘合剂”也加入到乡村软治理的主体中来。因此，多中心意味着多个权力中心提供公共服务，这种服务模式建基在政府公共治理的多领域之上。诚然，多中心的治理机制，需要借助于多样化的政府单位，以便解决不同范畴公共治理的问题边界。因此，乡村软治理体现的是政府机关与公民之间的自主自治理念。在治理方法上，地方政府的实践创新也为乡村软治理提供了经验模本。譬如诸暨市的“枫桥经验”，绍兴县的“夏履程序”、新昌的“乡村典章”等等。毫无疑问，基层治理从“乡村硬治理”向“乡村软治理”转变，是乡村文明再次经受工业文明洗刷的例证。可见，国家治理体系的嬗变过程就是一个不断反馈底层生态的过程，从家族共同体而转变为合作共同体是时代镜像所折射出的基层政府治理基本景图。

三、治理整合:公共治理与政府服务的社会融入

1. 资源输入：国家惠农政策在基层服务中的制度异化。

惠农政策是国家顶层设计在农村公共服务和社会管理中的新一轮治理载体。基层政权是国家权力在地方的代表，体现着国家意志的整合。惠农资源的持续输入使农民看到了获益的希冀。农民以“弱者的武器”获取社会道义的支持与舆论渲染，从而实现自己利益的最大化。［14］因此，在惠农时期，基层政府在资源竞争的“锦标赛”下，开始向上级“跑钱”。农民也开始主动向基层政府讨要各种惠农资源，基层政府与农民之间的互动博弈在一定程度上彰显了自己的主体位置。应该看到，惠农政策承载着国家建构与政治整合的意图，基层政府为了在治理社会中分配资源，在政策的分解与细化过程中，农村和农民的需求偏好问题被纳入到政府决策的体系架构之内。目前，国家向农村输入资源是自上而下专款专用的资源导入，相关部门的资源供给与农民需求在一定程度上是错位的需求关系，加之上级部门无法甄别个体村庄的需求强度，造成地方政府争抢“贫困帽子”的尴尬局面。因此，国家惠农政策的整合是以“惠农”为本位意图，惠农政策的文本性陈述，要始终贯穿农民的需求理性。［15］

作为国家整合机制，基层政府运行机理涉及国家—基层政府—村干部—农民的四大参与主体。同时，惠农政策的运行是以农民的需求压力为“倒逼”的机制和整合。从基层治理的实践来看，惠农政策的执行效应会对基层治理产生双向回应。作为国家制度的生成，改革的动力是多元效应的聚合。因此，应提升农民参与公共事务的能力，实现国家公共服务体系与村民自治管理架构的有机衔接，充分发挥农民在基层治理中的主体作用。在惠农政策制定和执行过程中，必须遵从农民的意愿，让农民感受到惠农政策是政府的“惠农工程”而不是政府的“政绩工程”和“面子工程”，并通过合作促进现代农业社会化服务所需要的信任和互惠的社会资本和政治品格。因为国家对基层公共服务的提供是一种外在性嵌入的行政力量，它关系着农村公共服务重构的农民行为导向。［16］因此，要激发农民参与村庄公共事务的积极性和创造性，塑造农民的公共精神和参与意识，进一步夯实村庄民主发育的社会土壤，提升农民对国家及村庄的政治认同，将农民对国家认同的转化提升为国家对基层的治理能力。

2. 多元共治：农户需求与政府理性嵌入的治理格局。如前文所言，社会化小农与传统农户的“静止”状态不同，社会化小农户正在逐渐突破地域和领域的藩篱，其身上除了“最后一套枷锁”——户籍制度之外，已经成为在市场中自由流动的个体。因此，社会化小农户需求的异质性与“高高在上”的行政供给形成“点”与“面”的供给悖论。从法理意义上看，中央政府采用“市管县”五级行政架构，府际关系之间的竞争依然存在，在“省管县”还处于试点改革阶段的基层公共服务，也在一定程度上造成公共服务治理层级的“碎片化”。农村公共服务“碎片化”供给窘境召唤着“无缝隙”范式的到来。“无缝隙政府”遵循的是新公共管理的价值逻辑，其追求的是整体性治理。［17］在“无缝隙”理念的指导下，运用信任、整合、协同三大制度，通过层级服务，为农民提供“非分离”的公共服务网络已成为提升农户满意度的标准。因此，要加强基层政府间“横向”和“纵向”的合作，使其从“集权”与“分权”的争执和“职责同构”框架中摆脱出来。

“压力型体制”生动地描绘了行政命令在各种压力驱动下的政治动员。［18］在压力型体制下，中国必须建立强有力的资源汲取和社会动员能力来逐渐消除“村梗阻”和“过度自治”带给基层政府治理能力的负面效应。因此，以民生为起点，也成为中央历届政府政治体制改革的突破口。对于村庄中的农户而言，以农户需求为起点，充分挖掘实现农村社会管理与服务的政治智慧才是基层治理的归因所在。但是，目前政府公共服务供给的“碎片化”倾向也是目前村庄合作组织功能异化的隐喻表达，组织功能的碎片化也在惯性促使下朝着不规则和畸形化的方向发展。［19］在农村公共治理的有效范式中，“碎片化”的农村公共服务模式是病态的，并长期潜伏于农村公共服务供给过程之中。毋庸置疑，碎片化的服务实践，已经成为新型城镇化建设的重要障碍。同时，农户话语权弱势地位，在一定程度上造成“供给与需求”双重的缺位和错位，也导致农民与政府合作困境的“碎片化”表象。诚然，农户需求层次的差异化和多元性是形成农村公共服务多元共治的实践基础。

结语

城市和乡村是现代中国体制机制运行不可分割的两个治理单元，但城乡基层治理是影响国家治理绩效的基础性分配要素。中共十八大和十八届三中全会明确提出，要发展中国特色的社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。但是，与城市化运动的疯狂扩张相比照，乡村社会不断的碎片化给流动中的基层乡村服务带来了治理意义上的现代化障碍。 “城乡差距”与“新型城镇化”的战略构想不断昭示着国家服务水平的深化和提升。毫无疑问，“中国奇迹”与“中国崛起”的中国梦是不能忽略“三农”指数的。城乡二元的客观存在，也时时给当前政府敲响改革与顶层设计的决心和信心。目前，面对以偏执效率而累进的传统村庄“空心化”实态，“三农”问题在市场化与社会化张力之中经常“集体失语”。因此，要不断适应城乡基层社会整合与社会融入的基本价值进路，探索中国底层政治与地方治理中的诸多“老问题”与“新现象”。要言之，必须以农户基本需求为依托，保障以农户为交往基础的流动性、异质性与开放性，增强基层治理研究的学理叙事。对于政府的基层治理改革而言，回应型政治是权力主体主动调试自己的政治行为，本质在于对诸方利益加以整合，不断释放社会的要求和压力。可见，回应型政治是社会诉求与政府治理的互动过程，也只有通过国家与农户的政治回应才能逐步勾勒出新型的城乡基层治理框架。

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