延安时期法制建设的历史演进及经验启示

汤国光

( 西安政治学院 军事法学系，西安710068)

延安时期，是新民主主义法制建设的辉煌时期。这一时期，中国共产党领导的各革命根据地制定并颁行了大量的法律法规，仅陕甘宁边区制定法律文献就有六十多种，一千多件。［1］这些法律法规，在中国新民主主义革命法制史中占有重要地位，其法制建设的许多优良传统和法制经验，对现实中国特色社会主义法制建设具有重要的理论价值和实践意义。

一、延安时期法制建设的历史演进

延安时期，是指1935 年10 月中共中央进驻陕北到1948年3 月中共中央离开陕北时期。总的来看，延安时期的法制建设经历了创立、发展和完善三个阶段。

1. 1935 年至1940 年为法制创立阶段。1935 年10 月，红军长征到达陕北，开辟了陕甘宁根据地，成立了陕甘宁边区政府，在浓厚的抗日民主气氛下，为适应抗日战争形势发展和党的统一战线政策，在中国共产党的领导下相继创建了各个抗日革命根据地。这一时期，各个根据地建立的政权先后颁布了施政纲领、选举法、政权组织法、法院组织条例，初步确立了根据地的大政方针，为边区、县、区、乡(村)各级政府以及公安司法机关的建立，提供了法律根据。如1939年1 月17 日至2 月4 日，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开，大会选举高岗为参议会议长，林伯渠为边区政府主席，雷经天为边区高等法院院长。会议期间还通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区参议会组织条例》《陕甘宁边区高等法院组织条例》和《陕甘宁边区选举条例》等重要法律法规。［2］从法律内容看，体现了反对日本帝国主义，保护人民抗日，镇压汉奸和反动派的根本任务。从法律实施看，坚持了法律面前人人平等，调动了边区人民抗日的积极性，特别是对黄克功案件的审判，体现了延安时期消除特权的法制精神。与此同时，制定了一些减租减息的法令，削弱封建剥削，调动广大农民抗日和生产的积极性。此期法律和司法机构模式形成的主要来源:一是有选择地继承苏维埃时期的法制建设成果;二是批判地借鉴了旧的法典及模式;三是参照了现代法制国家的普遍经验;四是吸收了中国传统的审判智慧;五是在上述基础上结合边区实际的创新。

2.1941 年至1942 年为法制发展阶段。这一时期，是抗日战争最困难的年代。日寇及其走狗对各个根据地进行残酷的扫荡，实行极其野蛮残忍的“三光”政策，企图摧毁抗日根据地军民生存的条件。同时国民党顽固派也在乘机封锁、包围和进攻陕甘宁边区和各个抗日根据地，企图困死、饿死根据地军民。在敌、伪军和国民党反共军队的进攻和夹击下，八路军由1940 年的40 万减少到1941 年的三十万，抗日根据地的面积大大缩小，人口由一万万减少到五千万。抗日根据地处于严重困难局面。这样，摆在根据地军民面前最大的问题，就是怎样激发农民和各个抗日阶层的积极性，以战胜困难，保障抗日战争的胜利进行。而解决这一问题的基础就是充分发扬民主，健全革命法制。从法制建设实践上看，此期各个抗日民主政权从边区、县到区、乡(村)都先后成立了人民代表机关参议会。边区参议会受人民之托，根据党中央的政策和各个根据地的施政方针，积极开展立法活动。这些法律，包括了实行“三三制”、保障人民权利、劳动保护、减租减息、发展工商业以及文化教育的内容，比较全面系统地反映了根据地新民主主义社会的政治、经济、文化等关系，形成了一个初具规模的法律体系。这些法律的制定和实施，对于克服困难、发展统一战线、争取时局好转、坚持抗战起了十分重要的作用，同时标志着抗日民主和法制在过去的基础上有了巨大的飞跃。特别在法制建设中创新了“三三制”和“精兵简政”等良好的法制经验。所谓“三三制”，是指在政权机关的人员分配上，规定共产党员、非党的左派进步分子、不左不右的中间派各占三分之一。［3］“三三制”政策的贯彻实施，对于纠正“左”倾关门主义，调动党外人士参政议政的积极性，发挥了重要作用。

3. 1943 年至1948 年为法制完善阶段。在这一时期，经过各个根据地整风运动，全党学习马克思列宁主义和毛泽东思想，总结政权与法制建设的经验，广大干部进一步明确了实事求是的立法思想和依靠群众的立法路线，并从国民党法西斯独裁统治的黑暗与危机中，深刻认识到抗日民主与法制的重要和可贵，各个抗日民主政权进一步地完善了法律制度。抗日战争胜利后，解放区人民民主法制随着全国和解放区政治、经济、军事斗争形势的重大变化而发展完善。抗战胜利至1946 年6 月全面内战爆发前，中国共产党面对蒋介石的战争与和谈两手，采取了以打对打、以谈对谈两手。为了实现和平方针，中国共产党和解放区人民政权继续实行抗日民主政权的政治法律制度，贯彻政协决议的精神。例如，解放区人民政权仍采取参议会组织形式，实行“三三制”政权政策;实行减租减息政策;其他法律法规仍继续有效。根据当时政治形势和政协决议关于省得制定省宪的原则，陕甘宁边区于1946 年4 月颁布了《陕甘宁边区宪法原则》，准备制订宪法。为了惩办汉奸卖国者和日本帝国主义分子，解放区人民政权还制定了有关的刑事法规，如1945 年9 月25 日的《苏中区惩治战争犯罪及汉奸暂行条例》等。在1946 年6 月至1947 年7月解放战争处于战略防御阶段，战争主要在解放区进行，解放区人民政权全力投入自卫战争中去，人民民主法制建设有了新的发展变化:一是解放区人民政权虽然仍遵守政协决议的精神，但因全面内战的爆发，制宪工作停止了;二是在内蒙古解放区建立了民族区域自治政府，开创了民族区域法制建设的先河;三是随着国内阶级斗争的激化，农村农民与地主阶级的矛盾尖锐化，解放区人民政权根据中共中央1946 年5 月4 日《五四指示》精神，将减租减息的土地政策改变为没收地主土地分配给农民的土地政策，标志着解放区土地政策的重大变化。［4］在1947 年7 月至1948 年3 月中共中央离开陕北时期，解放战争由战略防御转向战略进攻，随着战争的不断胜利发展，各解放区逐渐连成一片，分散的人民政权也逐步趋向联合和统一，与此形势变化相适应，人民政权法制建设也有了显著的变化与发展。这一阶段，从法的制定看:在基本法方面，各解放区逐步制定施政纲领或施政方针;在行政法方面，1943 年3 月以边区政府正副主席命名颁布了《陕甘宁边区简政实施纲要》;在经济法方面，1944 年12 月边区第二届参议会议第二次大会通过了《陕甘宁边区地权条例》和《陕甘宁边区土地租佃条例》，同时还相应出台了财政管理法规、农林法规、工商贸易法规等;在土地立法方面，1947 年10 月公布的《中国土地法大纲》，是各解放区的基本土地法律;在刑事立法方面，1947 年10 月发布的《中国人民解放军宣言》，根据“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖”的方针，提出了对战争犯的处理的原则，同时加强了惩治破坏土地改革罪犯等方面的刑事立法。从法的实施看，创造了马锡五审判方式和人民调解制度。在司法制度方面，设立了土地改革人民法庭，以及此后的军事管制委员会的特别法庭等。

二、延安时期法制建设的基本经验

1. 坚持马克思列宁主义、毛泽东思想对法制建设的思想指导。延安时期是毛泽东思想走向成熟时期。在这一时期，毛泽东同志的威望与日俱增，成为全党公认的伟大领袖，其党内地位也于抗战前即得到“共产国际”和斯大林的承认。虽然在党的“七大”之前尚未形成毛泽东思想这—概念，也未将其理论体系确定为党的指导思想，但毛泽东自遵义会议之后，尤其是长征胜利之后，事实上已成为党的正确路线的代表和全党的最高领袖，他代表中共中央起草、发布的文件、讲话、指示、命令等，对全党工作和全体党员的思想行为具有无可置疑的指导作用。当时，马列主义的真理性和指导意义已为中国革命的实践所证明，其作为全党的指导思想，早已先于毛泽东思想而为全党自觉接受。因此，当时党的各项工作，诸如武装斗争、党的建设、统一战线等，都是在马列主义、毛泽东思想的指导下进行的，边区法制建设工作也不例外，也是在马列主义、毛泽东思想指导下进行的。

2. 坚持实事求是的法制精神。延安时期新民主义的法制建设，从立法到司法都贯穿了一切从实际出发，实事求是的精神。抗战初期，在各个革命根据地程度不同地存在过新旧法律的教条主义。新教条主义，即不顾抗战实际，照搬苏区法律，破坏抗日民族统一战线政策;旧教条主义，脱离根据地新民主主义社会的实际，机械照搬国民党政府的《六法全书》，破坏了广大工农群众的基本利益，同样给革命事业带来很大危害。两种教条主义尽管表现形式不同，但都是主观主义的表现，都是对抗日根据地的社会实际缺乏深入细致的、实事求是的调查研究的结果。为了从思想上解决这个问题，中国共产党根据毛泽东的提议，发布了《关于调查研究的决定》，要求各级干部必须“力戒空疏、力戒肤浅，扫除主观主义作风，采取具体办法，加重对于历史、对于环境、对于国内外、省内外、县内外具体情况的调查研究”。这就把实事求是这个马列主义的活的灵魂放到调查研究的基础上。从此，实事求是的精神在法制建设中蔚然成风。一是大兴调查研究之风。1942 年陕甘宁边区曾组织力量对陕北人民的生产生活、风俗习惯进行调查，1945 年又对边区全部法律问题按专题进行了大规模的调查，写出专题报告近百份。两次调查对边区立法工作提出了许多建设性的意见和建议，成为革命法律史上调查研究、实事求是的典范。二是体现实事求是思想的立法和司法。仅以诉论立法为例，陕甘宁边区《刑事诉论法草案》和《民事诉论草案》不仅把调查研究、实事求是规定在总则中，而且在审判程序中也做了具体规定。

3. 坚持依靠群众的法制路线。贯彻群众路线，相信和依靠群众，是延安时期从立法到司法的一大特点。延安时期的法不是领导人和法学家坐在窑洞里臆想出来的，而是总结人民群众革命斗争和生产斗争的实践经验，以广大劳动人民的意志为主要内容，经过一定的立法程序制定的。革命根据地各级党和政府尊重人民代表机关参议会的立法权，人民群众及其代表无所顾忌，不受制约和限制，按照自己的意志和利益，制定法律，做立法权的主人。如陕甘宁边区规定，立法提案权属于人民群众及其代表，只要一人提议，有10 -20 人联署，即可成为正式提案。一个法律草案提出，代表们各抒己见，展开充分热烈的讨论和争辩。如有分歧，在施政纲领的基础上，本着有利于团结、有利于革命事业的原则，民主协商解决。一个条例草案拟定出来或某一决定公布以后，如果因调查不深入或违反人民群众的利益，就会受到人民权力机关的否定。如1942 年召开的边区第二届参议会第二次会议上，边区政府向大会提交的陕甘宁边区《土地条例》和《婚姻条例》草案，经过大会审议和讨论，多数参议员认为这两个条例草案“不尽人意”而加以否定。在司法工作中，依靠群众行使检查权，依靠群众调查案情，依靠群众行使审判权，依靠群众执行，充分体现了法制建设的群众路线。

4. 坚持人民民主的法制原则。延安时期，国家的事，由人民来议来管，政府与人民有血肉之情。同志之间、领导与群众之间、上下级之间，只有分工的不同，没有高低贵贱的差别，相互之间都是为着一个共同革命目标走到一起来的同志。有意见，敞开思想，自由交谈;有问题，开展批评与自我批评，互相帮助。无话不谈，对的就照办，错的就改正，不会想到谁会打谁的棍子、抓辫子、戴帽子。延安时期的这种民主反映在法制建设上，它是以保障和实现各族人民的民主权利为原则的。一是保证人民当家作主参加政权管理的权利。陕甘宁边区《选举条例》规定:“凡居住边区境内的人民，……都有选举权和被选举权”;“采取普遍、直接、平等、无记名的投票选举制”。陕甘宁边区《施政纲领》以根本大法的形式规定:“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在侯选名单中确定共产党员只占1/3，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证机关之职员有2/3 的党外人士充任。”这些明确而又具体的规定，体现出了真正的民主原则。二是保护一切抗日人民的人权。陕甘宁边《施政纲领》规定:要“保证一切抗日人民(包括地主、资本家、农民、工作等)的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。”陕甘宁边区《保障人民财权条例》规定，司法、公安机关逮捕人犯应有充分的证据，依法定手续执行。审理民刑案件，应于30 日内判决，使当事人不受讼累。当事人如不服判决，有按级上诉的权利;如公务人员使人民的利益受到损害，人民有用任何方式控告其非法行为的权利，除司法、公安机关外，任何机关、部队、团体不得对任何人加以逮捕、审问、处罚，不得非法侵入、搜查任何人的住宅;对人犯不准侮辱人格、殴打及刑讯逼供或强迫自首等。三是确保各阶层代表有职有权。为了在立法中贯彻抗日民族统一路线政策，边区参议会按照“三三制”的原则，吸收民族资产阶级和开明绅士的代表人物参与工作。在工作中实行真诚合作、民主协商、有职有权的原则。1941 年在边区第二届参议会上，李鼎铭先生以参议员的身份，提出了“精兵简政”的议案。由于他的身份和用词尖刻，一度受到来自党内某些宗派主义的批评，但毛泽东高瞻远瞩，充分肯定了这条议案。1944 年边区政府起草《陕甘宁边区土地租佃条例》时，李鼎铭先生对其中的一条持反对意见，拒绝签发这一法律文件，后由当时的中央西北局书记高岗亲赴家中，听了意见，细心磋商，并作了让步，李鼎铭先生才予以签发，并提交二届二次参议会讨论通过。

5. 坚持求实创新的法制作风。延安时期，在创制史无前例的人民民主法制的过程中，深刻体现了求实创新的法制作风。法制建设把立足点放在自力更生的基础上，主要依靠人民自己的创造，依靠人民进行阶级斗争和生产斗争的基本经验，既不拒绝外国有益的东西，又不依赖外国现成的法律。对于苏联的法律，不因其“来头大”，就脱离实际机械地照搬。对于国民党的法律，不因国共合作、共同抗日模糊自己的视线，而是认清其法律的反动本质，划清它与边区法制的界限，又援引它的某些法律条文，以利于团结抗日，一致对外。并且具体确立了体现求实精神的援引国民党法律的原则和规定。这种求实创新的作风还体现在部门法的建设上。譬如土地立法，土地革命时期是以“没收地主土地归农民私有”为其根本原则的，抗日战争时期是以“减租减息”为其指导方针的，解放战争时期的1946 年至1947 年实行的是“和平土改”的法令，其后又实行了“没收地主土地归无地和少地农民所有”的法律。这种求实创新的法制作风对今天的法制建设仍有理论和实践指导意义。

三、延安时期法制建设的现实启示

在建设中国特色社会主义新时期，弘扬延安时期法制精神，对推进我国法制建设具有重要启示。

1. 坚持以党的实事求是的思想路线指导法制建设。一切从实际出发，实事求是，是马列主义、毛泽东思想的精髓，是中国共产党的思想路线，是延安精神的核心价值。延安时期的法制建设，坚持用党的实事求是的思想路线作指导，取得了辉煌的成就。在建设中国特色社会主义新时期，同样需要坚持党的实事求是的思想路线指导现代法制建设。在新的历史时期，坚持党的实事求是的思想路线指导法制建设，一是要从建设中国特色社会主义的实际出发，高举中国特色社会主义伟大旗帜，用党的中国特色社会主义理论体系指导法制建设，确保法制建设的正确方向;二是要从法制建设内在要求的实际出发，加强立法、严格执法、文明司法，切实做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，增强依法治国的法制意识，加快依法治国的步伐;三是从现实法制建设的实际出发，传承中国优秀的法制精神，借鉴外国有益的法制经验，大兴调查研究，探索中国特色社会主义法制建设的发展规律，使现实法制建设的发展更加适应国家现代化建设的需要。

2. 贯彻人民民主法制原则，切实加强法制建设。人民民主法制原则，是延安时期坚持新民主法制建设的根本指导原则。这一原则同一切剥削阶级的法制原则有着本质区别。它是在为了群众、相信群众、依靠群众的思想指导下，发动人民登上历史舞台，掌握政权，制定法律、执行法律，行使广泛的民主权利，建立以人民代表大会制度为核心的新型政治制度，成立人民司法机关，实行便利人民的诉讼制度。这一切都是以民主集中制和贯彻群众路线作为根本指导方针。在建设中国特色社会主义新的历史时期，必须发扬延安时期的优秀法制精神，坚持和贯彻人民民主法制原则，加强法制建设。具体来讲:一要坚持以人为本的科学发展观为指导，坚持群众路线，尊重人权，扩大人民民主，保证人民当家作主，充分保障人民群众广泛的民主权利，加强和完善各级人民代表大会制度，加强司法制度建设，保证司法机关依法独立、公正地行使司法审判权和检察权，使人民司法工作更好地为民服务;二要坚持法律面前人人平等，维护法制的统一、尊严和权威，推进依法行政，强化执政者的公仆意识和服务意识，加大惩治腐败的力度，把权力关进制度的笼子，加强廉政法制建设;三要健全民主制度， 丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，切实保障人民享有的各项法定权利，依法打击各种侵权行为，强化民主监督机制和监督职能，加强民主法制建设。

3. 发扬求实创新的法制作风，不断改进完善法制建设。求实创新的法制作风，是延安时期坚持人民民主法制，做到与时俱进、不断发展和完善法制建设的具体体现。其基本精神是坚持把法制建设的立足点放在自力更生的基础上，主要依靠人民自己的创造，依靠人民进行阶级斗争和生产斗争的基本经验，既不拒绝外国有益的经验，又不依赖外国现成的法律，从客观情况发展变化的实际出发，不断创新和完善适应客观形势发展变化的法制建设。在建设中国特色社会主义新的历史时期，我们仍需要发扬延安时期求实创新的法制作风，不断改进完善法制建设。其一，从中国特色社会主义初级阶段的基本国情出发，依靠人民进行社会主义市场经济建设和依法治国的基本经验，积极探索总结法制建设发展的基本规律，促进法制建设的不断发展和完善;其二，坚持用党的创新理论作指导，在传承中国法制优良传统和借鉴外国法制建设有益经验的基础上，坚持走中国特色法制建设自主创新道路，在法制建设中做到理论创新、制度创新、体系创新，不断完善中国特色社会主义法律体系;其三，坚持科学发展，与时俱进，在建设中国特色社会主义伟大实践中，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，不断推动法制建设健康发展。

［1］陕西省地方志编纂委员会. 陕西省志第五十八卷审判志［M］. 陕西人民出版社，1994:161.

［2］张世斌. 陕甘宁边区高等法院史迹［M］. 陕西人民出版社，2004:114.

［3］曾宪义. 中国法制史［M］. 北京大学出版社，2009:351.

［4］张希坡. 革命根据地法制史［M］. 法律出版社，1994:580.