农村生态文明制度建设的效能、现实困境与对策探讨

赵明霞，包景岭，常文韬

生态文明建设为实现资源环境与人类永续发展提供了新的思路和途径，生态文明制度是处理“人与自然”关系的行为规则体系。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”，生态文明制度建设作为一项重要决策，既是问题倒逼的结果，更是中央的战略选择，具有重大现实和历史意义。农村占全国面积的80%以上，发挥着国家食品保障、原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等重要社会经济和生态功能。农村生态安全是国家健康与繁荣的前提和基础。农村生态文明制度建设作为在长期以农业为主的广大地区建设生态文明所进行的制度实践，是结合农村特殊的生产、生活方式和需求，促进社会健康和谐发展的重要路径。

一、农村生态文明制度建设的效能分析

生态文明建设是一个动态的系统工程，包含了培养生态意识、构建生态文化、发展生态物质、培育生态行为、建设生态制度等各个方面。其中，制度作为约束和规范人们行为的关键驱动力量，是推动社会发展和维护社会秩序的有效手段。建设农村生态文明，既要加强意识教育，更要注重制度建设，将生态文明的理念付诸发展实践。合理的制度安排能够促进自然资源和社会资源合理、高效配置，是生产、生活和生态和谐发展的重要内容和有力保障。

1. 社会效能。制度具有社会保障的作用。先进的制度是社会文明和进步的标志。较之城市，农村生态系统是典型的半人工生态系统，具有明显的社会属性，又具有显著的纯自然生态系统规律性，人与自然的关系更加直接地反映为各种社会现象。近年来农村日益恶化的资源环境问题，不仅导致了生态系统的严重破坏，而且直接影响社会稳定和持续发展。据统计，目前全国农村有34%的人口引用水被污染，有水不能喝的现象严重阻碍了地方经济发展和社会稳定，每年因环境污染导致群众财产和健康恶化而引发的信访和群体性事件有增无减。农村生态环境建设与农业健康、农民收入和农村稳定等社会经济问题紧密联系，作为农村社会事业的一部分，更是一个薄弱环节。国家自2008 年召开农村环境保护工作电视电话会议后，将农村环保放在重要战略地位，制定规章制度，推动农村环境综合治理，规范农业生产行为、推进环保基本制度在农村地区的落实、加强农村环保执法，对保护农村饮用水安全、防治工农业生产污染、培养健康生活方式起到了极大的推动作用，取得了较好的社会效益，维护了农村社会的稳定和整体协调发展。

2. 经济效能。好的制度不仅可以维护社会秩序，还能推动生产力发展，创造巨大的经济效益。自改革开放以来，在家庭联产承包责任制、农产品贸易等一系列制度的激励下，我国农村经济社会快速发展，这表明当时国家在农村构建的基本经济制度是适应农业生产力和农村社会发展要求的，从而使长期滞缓的中国农村社会经济发展重现活力。然而，近年来随着农村发展滞后、农民增收缓慢、农业基础薄弱等“三农”问题的凸显，农村逐渐失去了经济持续发展的推动力，而资源过度开发、生态环境恶化的后果也不断显现出来。经济脱贫问题与生态环境问题交织在一起，成为制约农村可持续发展的主要障碍。生态文明制度建设是解决传统工业文明中资源、环境、生态等公共物品外部不经济性问题的根本途径。以农村生态系统和经济系统的平衡发展为目的生态经济制度建设，将资源环境问题、经济发展问题置于制度的框架中，一方面改变大量生产、大量消费、大量废弃的生产生活方式，缓解经济增长与生态、环境、资源有限性的矛盾;另一方面健全农村市场经济体制，合理调控资源价格和税费标准，改革资源管理体制，促进农村经济与生态环境保护之间的协调发展，有利于形成农村经济发展的新模式。

3. 文化效能。制度具有文化传承的作用。从人与自然的关系看，文化表现为人适应自然的一种生产生活和思维方式，包括了人情风习、价值观念等多个层次的精神因素。长期以来，在相对封闭的生产生活环境中，农村独特的风土人情，成为维护文化多样性和传承传统文化的重要渠道。其中村规民约和道德规范，根植于农村，比正式制度具有更强的约束力和凝聚力，被学者们称之为“非正式规则”。制度建设是文化建设的重要内容，不仅包括了政策法规等“正式制度”的完善，还涵盖村规民约、公序良俗、意识形态等深层次的“非正式制度”建设。近年来，在“城市让生活更美好”思想的引导下，城镇化建设不断推进，2012 年，我国城镇人口首次超过农村人口，城镇化率达到了51.3%。这标志着当代中国已经开始从乡村社会转型为城市社会。处在历史转折点上的农村，一方面憧憬和期盼着工业化和现代化的生活蓝图，另一方面也面临着祖辈传承的乡村文明被打破甚至走向消亡的现实。在这样的背景下，生态文明制度建设，为农村文化传承带来新的生机。挖掘农耕时代人与自然和谐相处的传统文化和习俗，用“生态化的非正式制度”引导、规范农村的生产方式、生活方式，引领新的时代风貌，树立农村新型生态化的发展理念，对促进农村传统优良文化和生态文明的有机结合提供了有效途径。

二、我国农村生态文明制度建设的现实困境

最近十年来，中央一号文件对农村发展和改革问题做了专门部署，足见“三农”问题的重要性。但是多年实践表明，在工业化和城市化的背景下，农村发展依然处于配角地位，而在生态文明建设上，农村还处于起步阶段，生态环境总体上呈现“局部好转、整体恶化”的状态。究其原因，除了自然地理等外在条件的约束外，主要还在于国家在农村生态问题上缺乏制度上的战略性安排，也在一定程度上反映了人们对游离于经济社会过程之外的资源环境问题认识的局限性。

1. 生态发展的总体设计问题。新中国成立以后，大规模开展工业化建设，农村为城市和工业发展提供了大量原料，而社会管理的城乡二元化结构也逐步形成。改革开放后，家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性，农产品市场流通和自由贸易制度则为经济发展提供了强大的外在动力，农村经济社会整体得到快速发展。然而以工业为主导的城市居民收入增长明显快于农民收入增长，导致城乡收入差距扩大，1997 年以来，农民增收缓慢甚至出现负增长。与此同时，在工业化和市场化的刺激下，资源过度开发、过量使用农药化肥、乡镇企业无规则排污和城市污染向农村的转移等导致了农村生态环境的急剧恶化。这种“以牺牲结构和资源为代价换取发展”的模式导致了农村“发展不足与保护不够”的尴尬境遇。这一方面反映了工业化时代背景下农村生产生活方式的社会转型困境，也反映了国家对农村生态发展问题的总体战略性定位缺失。农村有不同于城市的生态系统和功能定位。农业的自然属性和农村的散居式生产方式不利于采用城市的管理手段，盲目地模仿工业化发展模式，激进地推动城市化建设，使农村在摧毁已有生产生活方式的同时，新的生产生活方式还没有形成，反而导致了农村的不稳定性因素扩散。而城乡一体化建设中市场和公共服务体系的滞后，更加剧了城乡之间同物不同价、同事不同办的差异。蔓延式的小城镇建设，由于违背市场经济规律、以行政命令操作，致使耕地大量被吞噬，垃圾污染快速向农村转移，相应的环境基础设施和队伍保障缺失，无论是城镇还是农村，环境都迅速恶化。因此，不切实际的一体化和单纯的集聚化不能根本上解决农村生态问题。究其原因，一方面是长期以来已经形成的经济、社会结构性问题、资源禀赋问题的全面爆发;另一方面也反映了在国家总体发展规划和制度设计上，城市和农村、工业和农业、市民与村民之间利益分配的失衡，使农村资源开发利用、环境保护和社会建设都处于弱势地位。

2. 资源环境管理机制体制不健全。随着城乡收入差距日益拉大，增加农民收入成为农村发展第一要务，因此，为了一时的经济增量而牺牲环境的行为在各地农村极为普遍;同时受城市工业化高耗能高收益发展方式的影响，许多农村居民对生态问题的理解还处于无意识状态。在此背景下，生态文明的美好未来还不足以激励广大村民约束自己的行为，切实可行的管理制度才是推动生态文明建设的必要手段。较之城市环境治理成效的凸显，农村环境没有大的改变，其中一个重要原因是当前农村资源环境管理体制难以满足实际需求，规划、管理、治理制度未能跟上生态文明建设本身的进程:一是管理体制薄弱。在国家层面上，虽然有环保、林业、农业等职能部门积极推进农村生态文明建设，但并未形成综合性决策管理机构，导致各项生态建设政策缺乏统一部署和推进，而基层乡镇规模大小不一，特别是经济欠发展地区，受经费、人员等影响，关于生态文明建设的职能定位不清，并明显存在监管力量不足的问题。以环保系统为例，在省市县三级已经全面设立环保专职机关，在乡一级却未设立专门的环保部门或配备专职工作人员，且设备落后，不利于监管职责的发挥。二是组织实施的机制分散。就农村环境治理单项工作而言，发改委支农项目重点支持农业和农村基础设施建设、农村社会事业;农业部开展测土配方施肥、户用沼气、农业综合开发项目;水利部开展农村饮水安全工程;卫生部推行农村改水改厕项目等。由于这些项目都是按照部门职责归口组织实施，因此在管理上就形成了多个部门“齐抓共管”的模式，这一模式的优势是有利于发挥各部门在农村改革和生态文明建设中的作用，但却容易导致重复建设、重复投资和监管空白、激励空白。三是缺乏长效资金投入机制。农村的生态文明建设，不仅要下大力气进行农业产业结构调整，还需要加强农村基础设施等建设，保障资金投入，进行农村生态环境的综合治理。目前在我国农村基层政府普遍财力紧张、农民收入不高的情况下，不可能要求农民将“生计资本”投入到生态建设中，因此仅仅依靠基层和农民自给自足式发展是明显不足的。

3. 生态法制建设滞后。法制建设是制度的权威性保障。以资源环境立法为例，2008 年以来，国家高度重视农村环境污染防治和节能减排，修订《水污染防治法》等法律，制定出台了《基本农田保护条例》《秸杆焚烧和综合利用办法》等法规条例。国家《环境保护法》也正在修订，很多学者提出在其中增加农村环境保护的相关内容。但从总体看，距离生态文明建设的实际需要还有很大差距。一是生态安全保障性法规立法滞后，表现在数量滞后和质量滞后。数量上，除了国家相关政策外，在法律法规中极少对农村生态文明建设事项作出明确规定。质量上，对农村生态文明建设做出规定的纲领性法律法规没有出台，而相关法规也存在“碎片化”情况，农业法、农村经济行政法规比较多，但符合生态文明理念和市场经济要求的法规极少，关于农产品绿色流通、居民生活环境保护、农民权益保障的法律法规欠缺。生态文明建设相关法规修订滞后，难以满足不断深化建设的需要。二是在主客观因素影响下，生态执法能力建设不足。农村地域广阔，生产生活区域分散，导致执法过程中普遍存在取证难、认定难的问题;基层执法的设施设备落后，执法主体人员少、依法行政观念薄弱、素质不高，影响执法质量和效率;立法不足，使得执行中可塑性太强，自由裁量空间太大，造成法规执行随意性强，对违法企业的处罚力度、执法力度不足，个别地方甚至执法犯法，降低了法规的权威性和实际执法的效果。

4. 生态观念薄弱。工业化、城市化和农业现代化是新中国成立以来的基本发展战略。到20 世纪70 年代，环境保护才被提上政府议程，80 年代环境保护成为基本国策，90 年代开始实施可持续发展战略，21 世纪开始实施生态文明战略。但是战略设计与实际执行仍然存在较大的距离，其中的一个原因就是人们的观念和利益取向没有根本转型。当前，作为农村生态文明建设主体和设计推动者的农民和基层人民政府，其整体素质与生态文明建设的需求还存在较大的差距:一是农民生态意识和主体意识比较薄弱。农村居民大都一味将经济增长和收入提高作为生活良好的主要标志，而多年来形成的传统生活习惯难以改变，如乱倒生活污水、垃圾，燃烧木材秸杆等行为普遍。对于自己在生态建设中的主体地位不明确，从众心理强，主体意识、自主意识较弱。二是一些基层政府的政绩观错位，特别是经济发展相对落后的西部地区，仍然将GDP 增长、财税收入等放在更重要位置，为追求经济增长速度不考虑生态环境质量的现象仍然突出。

三、加强农村生态文明制度建设的几点思考

党的十八大报告明确提出，要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。生态文明建设不是“疾风暴雨”式的变革，而是要将尊重自然、顺应自然、保护自然的理念融入到社会的政治、经济、文化建设的“润物细无声”的过程。政府作为农村生态文明建设的主导者，应站在全局高度，严格遵循农村发展规律，按照公平公正的原则，在优先保护自然生态环境的基础上，将生态文明理念融入到农村政治、经济、文化和社会制度的建设和优化过程中去，推动农业生产、农民生活、农村生态协调发展，实现城乡共同发展。

立足现实实践，调节好市场效率和社会公平之间的关系，加强资源和环境保护的制度建设是构建农村生态文明的首要任务。概况起来，可以通过“一划三制”，即严格规划，完善体制、机制和法制来共同推进生态文明建设，使生态文明的理念融入到农村政治、经济、文化和社会建设的全过程。

1. 完善顶层制度设计，统筹规划农村生态发展。这里所谓“顶层设计”是指政府按照农村生态文明建设的目标，从国家整体发展高度出发，对农村未来发展做出的总体构想和战略设计。从农村生态发展总体战略的角度说，“经济社会生态化和生态环境人文化”是生态文明建设的理想目标和方式，“经济社会生态化”即促使现有的产业结构、技术、组织、消费和社会向低碳、环保转变，是一种适应性转型;“生态环境人文化”则更为贴合农村产业和功能定位。农村生态文明不是工业化背景下的现代化，应发展绿色农业优势和地球生态屏障的功能，按照生态环境空间的特征，将生产生活环境与自然高度融合，以换取大自然人文化的生态发展回报。从农村生态文明建设途径的角度说，“生态公平”是制度建设首要原则。农村生态文明建设不仅要缩小城乡公共服务差距、提高农村居民生活质量、让农村分享城市和工业带来的有益成果，还应避免城乡“生态环境保护的二元化”，公平对待城乡资源开发利用与环境保护问题。按照农业和农村的特点和发展规律，通过经济、政治、社会、技术和文化等现代元素与传统农村文化的整合，形成有利于农村经济与生态可持续化的体制、机制和法制。从农村生态文明区域实现方式角度说，需要国家总体部署农村资源环境和发展规划，一是划定生态红线，尽快制定科学合理的国土资源开发保护制度，明确城乡资源的开发利用和保护强度，运用市场机制推动实现城乡资源同价交易;开放人口流动机制，实现农村人口与环境承载力的平衡;合理设计城乡发展规划和格局，科学推动城镇化建设。二是完善生态规划制度，完善国家生态宏观战略性指导意见，鼓励地方特色化发展，科学审核地方生态发展规划，监督规划执行情况，并及时将规划内容上升为法律法规和制度，从而保证规划的延续性和有效性。三是建立政府科学决策和评价制度，形成正确的发展观和政绩观，积极推动公众参与生态文明建设，建立重大问题集体决策制度以及建立专家咨询和社会听证等制度。

2. 创新管理制度，提高治理能力。农村生态治理是基层公共治理的重要组成部分。围绕中央提出的“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，地方政府应积极创新农村生态文明建设的体制机制。强化行政的公共服务职能，发挥基层自治组织、协会等社会主体的作用，这对完善农村生态管理方式具有革命性意义。一是完善行政管理体制机制。按照生态文明的要求，行政部门应以社会公共利益维护者的身份，为广大农村居民提供便利的公共服务，并依法履行监督管理和行政执法职责。在国家层面上，要在厘清职责的基础上建立推动农村生态文明建设的协调机制，将各部门生态投资和配套措施集中投放，充分发挥部门“齐抓共管”的合力。在基层组织机构建设上，采用行政和自治相结合的方式，建立县、乡镇、村和村小组四级生态环保工作机构和人员配置，推动农村资源和生态建设目标的实现。二是提升资源环境管理和保护能力，构建双向的实施机制。在相对传统和封闭的农村地区，要通过自上而下的资源环境管理制度将科学发展理念和现代管理方式传播进去，有效遏制正在发生的生态破坏行为，同时，要构建自下而上的居民自治为主的管理制度，通过发挥市场的激励作用，推进生态文明建设。三是建立生态建设的长效投入机制。农村生态文明建设能否长久保持，在很大程度上取决于是否形成了由政府和社会各方共同参与的长效投入机制。国家加大农村生态投入，不仅是建设生态文明的要求，而且也是城乡公平发展的重要内容。因此科学制定资金投入标准，固定国家财政投入、省级财政补贴、地方配套和农民自筹，并通过吸引社会和其他组织融资、贷款等方式，以直接的资金投入机制、间接的生态技术支持为农村生态文明建设谋取长效发展之道。

3. 推进农村法制建设，为生态文明建设提供权威保障。依法保护生态环境是生态文明建设的根本途径。面对日益严重的生态环境问题，当前必须以农村资源环境法制建设为重点，全面提升和改革不符合生态文明要求的经济和社会法律制度。一是建立完整的农村生态文明建设相关法律法规体系，为农村生态建设提供法治保障。按照公平公正的原则，制定统一的《自然资源保护法》、补充修订《环境保护法》，明确界定城乡资源产权和环境保护制度，强化《农业法》等法律中关于防治农业生态环境破坏的措施。各部门应梳理各类与农村发展相关的政策法规，剔除不符合国家生态文明要求和不适应农村生态文明建设的规定，制定统一的农村生态文明建设条例，引导发展生态农业、保护资源环境、普及生态教育等。二是建立高效能的行政执法机制。加强执法队伍建设是提高执法能力的首要条件，要按照农村居住特征，配备流动或固定的行政执法和公共服务机构和人员，加强基层执法设施设备。细化执法标准和程序，提高执法权威性。三是完善执法监督机制。公众监督、行政监督和司法监督是建设生态文明的重要监督途径。农村生态文明建设需要严格司法形成强大的生态法律的社会威慑力，推动执法的公平正义。

4. 建设农村生态教育和参与制度。从文化的角度看，乡村是农业文明的产物，工业化集中高耗的发展方式本身不符合农村发展规律。然而抵制和克服工业文明带来的物质主义、病态消费主义和唯GDP 主义等负面影响，保护农村美丽的自然风貌和完整的生态功能，需要乡村全覆盖的生态技术和生态知识普及教育制度。具体包括对基层领导干部生态价值观教育、企业组织的生态社会责任观教育和农村居民的生态健康观教育，促使领导干部形成正确的政绩观，培育村民和企业组织的自然优美环境的自豪感。同时要注意汲取中国五千年传统文明精华，充分挖掘寻求乡村本土的公共秩序和善良风俗与生态文明理念的契合点，催生新型农村生态化“公序良俗”。在教育和宣传的基础上，完善村民自治委员会制度，鼓励农业协会等组织积极参与本地生态建设决策过程，为广大村民参与生态文明建设开拓渠道，通过制定村规民约、聘请义务监督员等方法，普及生态化的生产生活方式，加强监督管理，推动农村生态文明建设不断发展。

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