新生代农民工住房保障问题的探索与实现路径

孟 筱，张铁军

(中共宁夏回族自治区委党校，银川 750021)

2010年中央一号文件首次使用了 “新生代农民工”的提法。新生代农民工，主要是指20世纪80、90年代出生的农民工，他们占农民工总数的60%，大约有1亿之多。新生代农民工以“三高一低”为主要特征：受教育程度高，职业期望值高，物质和精神享受要求高，工作耐受力低[1]。对新生代农民工而言，他们外出打工的目的已与父辈的“挣钱谋生活”完全不同，基本上不是基于生存理性外出，而是更多地将进城打工视为改变生活方式和寻求更好发展的契机。与老一代农民工相比，他们在生活发展诉求上有新的变化：由过去进城挣钱、回乡发展向现在进城就业、融入城市发展；由过去要求足额支付劳动工资向现在要求参加社会保障转变；由过去要求改善劳动条件向现在要求分享企业和城市发展成果转变。新生代农民工对城市生活怀有美好的憧憬，有强烈的意愿融入城市，最明显的表现就是对城市之家的渴望，希望立足城市的第一目标就是拥有自己的住房或者有较好的居住条件。住房对他们而言，既是一个物理空间又是一个社会空间，成为其立足和融入城市的依托。但由于城乡二元制度的限制、高额难以承受的房价以及微薄的收入，他们普遍陷入住房状况较差的困境。住房政策作为体现公平和可持续发展的社会保障制度的重要方面，探索如何使新生代农民工参与到保障性住房政策中来，对于新生代农民工的自我实现和社会融入具有重要价值，对加强社会治理和推动新型城镇化的发展具有重要意义。

一、国内对新生代农民工住房保障问题的探索与实践

国务院最早提出解决农民工居住问题是在2006年，“各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住[2]。近年来，新生代农民工的住房问题引起了全社会的高度关注。中央及主管部委多次下文将解决农民工住房问题纳入政府工作重点。上海、长沙、重庆、苏州、湖州等地相继开展了多项试点工作，积累了不少成功经验。

(一)上海、长沙、重庆、苏州、湖州五大实践模式典型

在中央政策的指导下，上海、长沙、重庆、苏州、湖州等地积极探索，尝试将农民工纳入保障性住房政策，积累了丰富的经验，产生了良好的社会效应。这些地方的实践经验已形成了较为典型的五大模式 (表1)。

表1 国内解决农民工住房问题的地区和典型模式

上海模式是在工业园区集中建设集体宿舍，减少了企业成本，有利于管理，提高了农民工的生活质量和安全保障。长沙模式以建设农民工公寓为典型，但公寓地理位置分布较分散，对新生代农民工来说交通不便利，交通和生活成本高，优势不明显。重庆模式是对城市闲置楼房进行改造。保障了基本住房，改善了居住环境，受到农民工的欢迎。苏南模式的特点在于政府、企业、社会三方通力合作，多途径改善居住环境，并提供了多样化的社区服务，受到新生代农民工的认可。湖州模式中，受农民工的高流动性的影响加大了公积金实施的难度，公积金覆盖农民工的象征意义远大于实际意义。

二、国外对低收入群体公共住房保障问题的实践

以美国为代表的英国、法国、加拿大等西方发达国家主要采用以住房抵押贷款为核心的多元模式的公共住房保障政策。这种模式代表世界公共住房政策的发展方向。美国政府为保证低收入群体购买住房采取了金融信贷支持政策,包括住房抵押贷款和住房抵押贷款证券。同时对开发商进行税费减免，对建设者提供贴息贷款和补助，对中低收入阶层提供税收减免优惠、租金控制等措施。德国独具特色的住房金融制度是住宅储蓄制度，是以储蓄资金贷款为来源的互助模式。储户根据自己住房需要及储蓄能力，与住房储蓄银行签订合同，每月按照合同约定存钱，当存满储贷金融的一定比例后就可取得贷款权。德国住房储蓄银行、住宅互助储金信贷社、住宅信贷协会、私人建筑协会和公营建筑协会都是在吸收个人存款基础上，发放房地产贷款，为个人买房建房筹集资金[3]。新加坡是以政府资金控制为目的的计划模式，1968年，为推动“居者有其屋”计划的实施，新加坡政府开始允许低收入雇员动用公积金存款购买组屋，1975年后政府对中等收入雇员也取消了限制[4]。新加坡的公积金主要用于中低收入者购房和公共城市住房建设，因此所有就业人员都必须按工资的一定比例按月缴纳住房公积金，其管理主要由中央公积金局承担。以瑞典、挪威等为代表的北欧国家主要是以互助合作援助为主的公共住房保障模式，通过国家住房银行发放贷款和提供拨款来刺激住房建设以便保证供需平衡、价格合理，为低收入的老人和多子女家庭提供住房保障，为城市改造和保护提供资金支持外，有很大一部分公共住房为公共非盈利企业拥有住房，而且这些国家采取了互助合作援助政策，建立了公共住房合作社[5]。

三、现阶段我国新生代农民工住房问题的困境

(一)城市规划建设对新生代农民工住房问题的重视不够

我国城市规划更多的倾向于经济的发展和市民生活环境的改善,新生代农民工主要生活在城中村和城乡接合部，这些地方往往是被城市规划遗忘的角落。一般来说, 城乡接合部和城中村环境较差、基础设施不到位、公共服务薄弱，但由于这些地方改造难度也大，各地的城市规划对其考虑不足，因此成为制约新生代农民工住房状况改善的一个重要原因。

(二)住房政策限制了新生代农民工在城镇落户

我国的城乡二元体制对城市居民和农村居民有明显的划分。当前无论是经济适用房、廉租房还是限价房等，申请人必须具备城市户口。由于农村户口的限制,新生代农民工在城市很难申请保障性住房。公积金制度作为住房政策的配套制度也存在较大的缺陷,很多用人单位不愿意为新生代农民工支付住房公积金,一些有实力的单位即使愿意承担新生代农民工住房公积金的缴纳，也因为缴存金额较少，缴纳比例低，使他们在城市购买住房如同海市蜃楼。

(三)住房支付能力制约着新生代农民工的城市定居梦

《2012年我国农民工调查监测报告》显示，2012年农民工平均月收入是2 290元。新生代农民工的工作年限不长、工作经验不足，因此他们的收入水平也仍然受到限制。作为80、90后的新生代农民工，随着社会消费水平的提高，他们的消费水平超出他们的父母,提前消费成为消费方式的主流。电子产品支出、品牌服装购买、娱乐场所消费等等,很难存下钱。再加上各大城市高额的房价,新生代农民工没有足够的支付能力购买住房,只能被排除在城市住房拥有者之外。

(四)条件有限的住房租赁市场使新生代农民工租房处于弱势地位

新生代农民工要么居住在单位宿舍或工地工棚，要么和别人合租，独立租房的比例很低，自购房更是微乎其微。(表2)较老一代农民工相比，新生代农民工住单位宿舍、与人合租住房、独立租房的比例有所提升，其原因是新生代农民工夫妻共同外出打工数量增多，希望能立足城市，在城市建立小家庭，但又无力购房，只能通过住房租赁市场解决居住问题。因此，公共租赁住房逐渐成为新生代农民工城市住房的最优选择。现在住房租赁市场还很不完善,新生代农民工寻求房源信息渠道少,收入也非常有限,因此他们在住房租赁市场中处于弱势地位。即使能找到并能支付起租金的也多为面积小、配套设施不全、居住环境较差的房屋，这些问题都影响新生代农民工住房状况的改善。

表2 新生代农民工的居住情况(%)

资料来源: 国家统计局《新生代农民工的数量、结构和特点》(2011 年)

四、新生代农民工参与保障性住房的实现路径

住房政策作为体现公平和可持续发展的社会保障制度的重要方面，政府应责无旁贷做好主导工作，企业应承担社会责任，市场发挥调节功能，完善新生代农民工住房保障体系和住房公积金制度，真正畅通新生代农民工安居城市的通道，实现他们的社会融入和自我价值。

(一)将新生代农民工住房建设纳入城市建设发展规划

对于长期在城市生活和就业的新生代农民工，政府要重视他们有没有房住、居住条件怎么样、配套设施是否齐备，这是新型城镇化过程中解决新生代农民工城市融入问题的关键。首先，政府建设规划部门要将新生代农民工的住房建设纳入到城市建设发展规划中来，经过调研论证，在整体城市住房建设规划中划出一定比例用地,建设公共租赁住房和廉租住房满足他们居住的需要。其次，在符合城市规划和土地利用规划的前提下，尝试在工业园区建设集体宿舍或农民工公寓。第三，对农民工聚居的城乡接合部和城中村加强规划和管理,提高公共服务能力。第四，参考经济适用住房建设的优惠条件，在市场调节和运作过程中，政府做好主导和规划，全力建设适合新生代农民工特点的住房,并以廉价的租金合理地向他们出租。最后，对新生代农民工提供租赁住房的所有者或机构,实行一定的税收减免。对建设新生代农民工公寓的个人和机构,鼓励银行为其提供长期贷款。

(二)加强民间出租住房的管理和监督，规范住房租赁市场

现阶段，新生代农民工在城市的住房来源主要是通过租赁，这种方式将会持续。因此，要加强现有的民间出租住房的管理和监督, 规范新生代农民工住房租赁市场。实行严格的准入、退出管理，确保信息公开、政策透明、操作规范。属于集体形式的公用租赁住房，经审核批准向用工单位集体出租。不再符合承租条件的和已满承租期限需要续期的公共租赁住房应及时办理退出和续期手续。鼓励和引导城中村居民使用自有住房进行出租，及时发布准确的租房信息,保证出租房屋的健康卫生安全质量能达到基本居住标准,完善房屋租赁合同,建立解决房屋租赁争端的协调机制,保护所有者权益和租户权益。

(三)多渠道筹集房源，实现企业的社会责任

用工企业是改善新生代农民工居住条件的责任主体。要按照“谁用工，谁负责”的原则，为招用的新生代农民工提供符合安全标准和基本卫生条件的居住环境。用工企业可以采取无偿提供、廉价租赁等方式向新生代农民工提供居住场所。新生代农民工在外自己独立租房或与同事合租的，企业应当给予一定的生活补助，这些可在劳动合同中予以明确。招用农民工较多的企业应该充分利用自己的宿舍或通过租赁、购买或其他方式多渠道筹集住房。也可以在符合规划的前提下,在企业自有土地范围内建设集体宿舍。新生代农民工工作集中在开发区和工业园区,应根据土地集约利用的原则,统筹规划，集中建设农民工公寓,企业承租后提供给农民工或以较低租金向农民工出租。

(四)放宽城市户籍限制，完善新生代农民工住房保障体系

用城市居民的眼光看待新生代农民工，政府应控制房价和租金，考虑他们的承受能力，建设适合新生代农民工特点的经济适用房和廉租房。将解决新生代农民工住房问题看作是解决城市低收入家庭困难工作的重要部分，逐步将已在城市稳定就业并居住一定年限以上、住房困难的新生代农民工家庭纳入政府廉租住房和经济适用房享受范围。放宽中小城市和城镇户籍限制,鼓励符合条件的新生代农民工逐渐在家乡的城镇落户,并纳入当地城镇住房保障体系。

(五)以“低水平、多层次、广覆盖”的原则，逐步实施新生代农民工住房公积金制度

建立新生代农民工住房公积金制度，体现了统筹城乡的制度安排，是推进城市化进程的重要举措。经济较发达地区，企业的经济承受能力相对较强，是实施新生代农民工住房公积金制度的重点地区，政府要加强监管，适当要求农民工在与企业签订劳动合同时明确农民工的住房公积金权益。在经济欠发达的地区，可以选择一些有条件的企业作为重点。新生代农民工工资水平低、流动性强，使得公积金的提取和管理难度大。应采取“低水平、多层次、广覆盖”的原则，逐步推行开来，缴纳额度的起点要低，占工资额度不宜过大，灵活设计多个档次，建立适合新生代农民工持续缴纳、转移和使用的住房公积金制度。新生代农民工使用住房公积金的条件要放宽，使用住房公积金不一定都是购买住房，有利于改善新生代农民工居住条件的支出，如支付租金等也可以申请使用住房公积金[6]。

参考文献：

[1]谭英俊，段瑞琼.民生热点：城市农民工住房问题研究综述[J].行政与法，2013，(10).

[2]国务院关于解决农民工问题的若干意见[R].中华人民共和国农业部公报，2006.

[3]周林洁.德国住房保障制度值得借鉴 [J].城市开发，2003，(6).

[4]徐珂.国外公共住房保障体系和制度模式[J].理论导报，2011，(5).

[5]牧笛.国外如何实现“住有所居” [J].中国金融家，2011，(11).

[6]刘梦琴，傅晨.城市农民工的住房问题与改革政策 [J].城市观察，2013，(4).