煤炭资源税改革，如何确保不给企业加压？

煤炭资源税改革，如何确保不给企业加压？

文/本刊评论员

备受关注的煤炭资源税改革政策终于落地。

10月9日，财政部、国家税务总局联合发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》，为促进资源节约集约利用和环境保护，规范资源税费制度，经国务院批准，12月1日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，税率幅度为2%～10%，由省级政府在规定幅度内确定。同时，清理相关收费基金。

此前9月29日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，对上述煤炭资源税改革作出决定。

此次改革的核心是清费正税，提税减费。从政府层面上来讲，煤炭资源税改革是国家全面深化财税体制改革的重要举措，对于进一步完善资源产品价格形成机制，将起到有力的促进作用。

对于煤炭企业而言，由于目前全煤行业正处于经济运行的低谷阶段，加之涉煤税费负担沉重，多数企业经营艰难。借助此次改革契机，能否将各种不合理涉煤收费彻底肃清，并设置合理税率空间，确保税改之后不增加煤炭企业总体负担，既是煤炭企业能够爬坡过坎、走出困境的有力保障，也对于理顺我国能源生产和消耗环节中的税收调节机制，更充分发挥税收对资源利用的调节作用，具有重要的意义。

“清费正税”，煤炭资源税改革大幕开启

一项改革政策的推行，需要集众智、聚共识，需要消弭阻力和确立最佳改革窗口期。

煤炭资源税改革就是如此。

资源税是以各种应税自然资源为课税对象，为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。征收资源税可以促进资源的合理开发与保护，使资源开发中负外部性内部化，降低环境破坏和污染程度。

我国资源税开征于1984年，征收模式都是从量计征，即按照应纳税资源产品的销售数量，乘以规定的单位税额计算纳税。

随着社会经济的发展，资源产品价格不断上涨，从量计征的税收方式缺乏收入弹性，调节机制不灵活的弊端日趋凸显，改革势在必行。

2007年起，我国开始酝酿资源税改革。2010年5月，石油天然气资源税改革在新疆破冰试点。2011年底，修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》公布，并于当年11月起实行。修改后的资源税暂行条例对原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，并相应提高了原油、天然气的税负水平。煤炭资源税依然从量计征。

煤炭资源税改革之所以被搁置，是由于煤炭长期在我国一次能源生产和消费中占主导地位，相对于油气资源，煤炭资源税从价计征的改革涉及面更宽，影响更大，改革也更为复杂，各方分歧较大。更为重要的，是由于煤炭税费并置的体制矛盾。除税赋之外，煤炭企业还需缴纳基金等多种地方行政性收费，这些收费与资源税在性质、征收环节及对象、方式等方面基本相同，存在费重税轻、税费结构不合理、重复征收等问题。

煤炭资源税改革需要首先破除税费并置的体制，需要凝聚各方共识和选择适宜的改革窗口期。

据了解，2012年，一些煤炭资源省份在全国“两会”上提出议案，希望尽早推动煤炭资源税“从价计征”改革。新疆、山西、贵州、内蒙古等省份都拟定了煤炭资源税改革试点方案，希望争取到在当地试点的权利。各省份的议案被全国人大常委会办公厅列为重点建议。

十八届三中全会强调要加快资源税改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。2013年11月，国务院办公厅下发的104号文件《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》提出，要加快推进煤炭资源税从价计征改革。同时，清理整顿涉煤收费基金。

今年以来，山西、陕西、内蒙古等煤炭主产地先后出台规定，集中清理规范涉煤收费，为煤炭资源税的改革铺路。

当前，煤炭市场供大于求，煤价大幅下跌。以“清费正税”为主旨的煤炭从价计征税收改革方案，取得各方认可，改革时机成熟。利用这一有利时机使煤炭资源税改革政策落地，可以减小改革带来的冲击，把影响降到最低限度，也可使改革顺利推进。

煤炭资源税改革是深化财税体制改革的重要内容和既定任务。有关人士指出，煤炭资源税改革有利于产业转型升级，因为从价征收会对控制过度消耗煤炭起到一定抑制作用，可促进煤炭资源合理开采利用，推动煤炭产业科学发展。同时，实行煤炭资源税改革，完善资源产品价格形成机制，能让资源地区受益，有利于区域经济的平衡协调发展，也可为其他能源品种资源税改革的推进积累经验。

税改确保不增加煤炭企业总体负担

对于煤炭企业而言，最为关注的是，资源税改革之后，企业负担会不会加重？

因为全煤行业目前正处于困难时期，资金链紧张，经营压力大。任何额外负担，都会对煤炭企业的脱困和良性运行形成阻障，都将使身处困境的企业“雪上加霜”。

正是考虑到这一点，煤炭行业有关机构和人士之前曾呼吁，煤炭资源税改革应当缓行！

煤炭行业税费并置的机制是资源税改革的难点，也是此次改革的重点。业界人士指出，不合理涉煤收费如果清除不尽，税改将加重煤企负担。

据报道，现行《资源税暂行条例》由国务院于1993年颁布，按“从量定额”的办法计征，资源税中的煤炭税目分为两个子税目，其中，对焦炭按每吨8元～20元征税，其他煤炭按每吨0.3元～5元征税。改为从价计征后，焦煤售价若按照850元/吨计，5500大卡动力煤价格按不久前秦皇岛港480元/吨计，资源税以5%的税率征收，焦煤和动力煤的资源税分别将达到42.5元/吨和24元。煤炭生产企业的税负明显加重。

对此，9月29日召开的国务院常务会议提出，要立即着手清理涉煤收费基金，停止征收煤炭价格调节基金，取消原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等，取缔省以下地方政府违规设立的涉煤收费基金，严肃查处违规收费行为，确保不增加煤炭企业总体负担。

两部委发出的通知亦强调，今后除法律、行政法规和国务院规定外，任何地方、部门和单位均不得设立新的涉及煤炭、原油、天然气的收费基金项目。

为实现不增加煤炭企业总体负担的税改目标，此次税改政策包涵一些利好因素，有利于减轻煤炭企业的税费负担。

根据两部委通知，在计算纳税额时，原煤销售额不含从坑口到车站、码头等的运输费用，洗选煤销售额不包括洗选煤从洗选煤厂到车站、码头等的运输费用。这些运输费不计入销售额，实际上是直接减小了税基，减轻了企业税负。

在征收管理方面，财政部、国家税务总局规定将洗选煤销售额给予一定比例折扣作为计税依据。这样既可以避免对煤炭洗选环节的成本和利润征税，保持原煤和洗选煤的税负平衡，更有利于促进节能环保。

此外，两部委还对税收优惠进行了规定，包括对衰竭期煤矿开采的煤炭，资源税减征30%；对充填开采置换出来的煤炭，资源税减征50%。

清费是关键，税率受关注

“确保不增加煤炭企业总体负担”，这是此次推行煤炭资源税改革确立的基调和目标。

那么，如何确保税改不致煤企负担加重？最为核心的是两点：清费问题和税率问题。

无序、繁杂的涉煤收费问题，俨然是煤炭行业的一大顽疾，长期以来没有得到根本解决。目前，全煤行业的普遍共识是税费并存的体系不科学，收费项目设置不合理，随意性较强，地区差异性大，名目繁多，数额较大，这既加重了煤炭企业的经营成本和负担，同时有碍于公平有序的市场秩序的建立。

据有关专家介绍，目前，除了延续的21种税外，我国煤炭企业需要缴纳的各种经行政部门批准的涉煤收费不少于92种。其中，行政事业性收费40种，经营性收费6种，铁路、港口运杂费等46种。诸多收费项目，有的是依照法律程序合规设置的，有的是一些特权部门、垄断行业甚至社会组织巧立名目设置的，如铁路点装费等等。

为帮助煤炭企业脱困，近年来，一些资源省份先后出台减免煤炭企业的收费政策。但这些政策大多是减免或缓收的临时性权益之计，并没有全面取消。而今年密集出台的帮助煤炭行业脱困的各种政策中，都提及要尽快清理涉煤收费，表明这项工作执行的并不彻底。

“立税”必须先“清费”。借此次资源税改革时机，各地只有彻底清除强加在煤炭企业头上的各种不合理收费，并加强执法检查，严肃查处违规收费行为，强化政策的严肃性，防治各种乱摊派、乱收费行为“死灰复燃”，才能真正实现清费正税，提税减费的改革目标，才能确保不增加煤炭企业总体负担。显然，在这一点上，还有许多工作要做。

值得一提的是，关于此次煤炭资源税改革，又引发一个令人关注的话题，即煤炭增值税改革问题。

据中国煤炭经济研究会进行的调研结果表明，增值税是煤炭生产企业的第一大税种，年增值税额占总税额的60%左右。

1994年，我国实行税制改革，取消了产品税，建立了以增值税为主体的税制体系，设立了25个税种，与煤炭企业相关的有21个。2009年，国家实行增值税改革，将煤炭产品增值税税率由之前的13%提高到了17%。因企业普遍反映税率过高，政府出台过退税和亏损补贴政策，但制度执行一直不到位，煤炭企业一直承受着高额的税负重担。

今年以来，中国煤炭工业协会围绕煤炭行业脱困工作，召开多次企业座谈会。税费名目多、重复征收、税费负担重是煤炭企业反映最多的问题。通过与企业座谈交流，形成两点建议，一是将煤炭产品增值税税率由17%恢复到13%，二是研究扩大煤炭增值税的抵扣范围，建议研究出台符合煤炭行业生产特征、规模等实际情况的增值税抵扣办法。

此次煤炭资源税改革的另一核心问题是税率问题。

关于税率，根据两部门《通知》，煤炭资源税从价定率计征，税率幅度为2%～10%，具体适用税率由省级财税部门在上述幅度内，根据本地区清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等因素提出建议，报省级人民政府拟定。《通知》要求，结合当前煤炭行业实际情况，现行税费负担较高的地区要适当降低负担水平。

这一政策较为宽泛，兼顾了不同地区不同企业的具体情况，为实际操作留足了空间。各地应当依据具体情况，确立一个合理、适宜的税率。

煤炭领域有关专家表示，因为各个省份对煤炭资源的依赖程度不同，估计不依赖煤炭资源的省份，税率可能会很低，而在宁夏、内蒙、新疆这些煤炭资源主要是由央企或者外省的煤炭企业来开采的省份，煤炭资源税税率应该不会低。

对此，有业界人士建议，鉴于目前多数煤炭企业的艰难处境，地方政府在税率的设置上应当“就低不就高”。这样，既能保证地方政府的财政收入，发挥税收对资源利用的调节作用，又不加重煤炭企业的总体负担，实现税改的既定目标。

（责任编辑：厉克庞永厚）