排污许可证作用不大怎么破？

郑秀亮　梁光源

早在20世纪80年代中期，我国就已开始对排污许可证管理制度进行探索，国内多个省市也相继建立了排污许可证制度。然而，排污许可证制度国家层面的立法工作，却迟迟没有完成，排污许可证管理工作在实践中也面临诸多阻碍，许多业内专家感慨，“排污许可证没有发挥其应有作用！”

排污许可证制度应作为核心制度来建立

排污许可证制度起源于欧美国家，指凡是需要向环境排放各种污染物的单位或个人，都必须事先向环境保护部门办理申领排污许可证手续，经环境保护部门批准获得排污许可证后方能向环境排放污染物的制度。“在欧美，该制度已经成为固定源环境管理制度的核心。”知名环保人士马军指出。

欧美国家不仅将排污单位应当遵守的相关环保法律、法规、政策、标准、总量控制目标写入排污许可证，还要将环境影响评价中污染物控制浓度、采用的治理技术与减排效果等作为管理内容纳入其中。其排污许可条件全面、具体，排污许可证可以是数十页乃至数百页的法律文件，并结合相关法规标准修订、排污单位技术工艺变动等情况适时动态更新，以此作为企业环境行为的准则、环保部门和社会公众监督企业环境行为的依据。

“对于固定污染源的管理，排污许可证制度是一个非常好的核心制度，有利于排放管理更加法制化、程序化、精细化。”在中国环境科学研究院副院长柴发合看来，排污许可证制度建立起来后，我国对于固定源的排放特别是对工业污染的防治将会向前迈进一大步。

柴发合认为，“排污许可证制度实际是一种环境管理制度。”它使固定源排放的监管和守法有了基础。许可证将排污单位的前置性条件（如排污单位的建立是否符合《环境影响评价法》和国家产业政策，即排污者是否有合法身份）、日常管理性要求（如在生产经营过程中维护污染治理设施正常运行，监测污染物产生和排放情况，按期向环保部门报告，按期参加年检等）和技术性要求（如排放污染物的浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等参数），以书面形式确定下来，这个书面凭证可作为排污单位守法和环保部门执法以及社会监督的凭据。作为排污单位来说，也可以围绕排污许可证建立一套自己的环境管理制度。

“排污许可证制度应作为防控污染物的一个基本制度。”中国人民大学环境学院教授沈大军说。环保部门综合环境容量等诸多因素后，确定每个企业的排污量，以排污许可证的方式对企业的排污行为形成约束。企业排污超过限定的量，将受到严格惩处。为排放达标，企业必须优化产品结构、进行技术改造或采用清洁生产工艺，排污许可证有助于倒逼企业实行转型升级。

环保部门还可根据一定时期内区域环境质量的状况、区域污染物变化特点及污染治理的需要，结合排污许可制度，对各单位排污量等进行变更、调控，重新审核各单位排污总量，同时调整污染物在一定地区的分配，借助许可制度达到合理布局的目的。此外，目前许多地区还建立了以排污许可证管理为基础的排污权交易制度，以市场手段减少企业排污，提高企业治理污染的积极性。

柴发合提出，我国现有的环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度和环境保护目标责任制等，均可纳入到许可证制度的管理过程中，由此构成以排污许可证为核心的制度体系。这样一来，企业从出生直到最后消亡，整个过程都处在一种不同阶段的被许可状态。

法律体系不健全制约排污许可制度的实施

值得关注的是，虽然业内人士对排污许可证制度寄予厚望，但是在实际操作过程中，排污许可证发挥的作用与人们的预期有较大差距。有环保人士甚至提到，“目前有大量的企业没有排污许可证依然照常生产排污。”问题出在哪里？

缺乏国家层面的顶层设计，是排污许可证面临尴尬局面的重要原因。虽然，我国的《水污染防治法》、《大气污染防治法》都对排污许可证做出了相关规定，但是两个防治法都提到“排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定”，然而国务院目前尚未出台配套排污许可证管理条例。环保官员就指出，“按道理说，这是一种行政许可行为，应该是非常严肃的法律行为，但首先我们在法律层面就缺少依据，无疑这就导致了一些污染企业即便没有通过许可也照常在排污。”

另外，《水污染防治法》和《大气污染防治法》规定了“必须”按照许可条件排污、“禁止”无许可或超许可排污，但是没有规定违反排污许可的法律责任，国务院也未出台配套的行政法规。在排污许可管理法律制度不健全的情况下，加上我国环保监管能力有限、精细化管理水平不高，各地对排放源的具体监管通常仅关注“达标排放”，即排污口监测结果是否违反排放标准。

对此，专家建议，国家应尽快出台《排污许可证条例》等法律，将排污许可制度以专门法的形式固定下来，使排污许可制度有法可依、有章可循。有环保人士更是指出，“国家出台的条例应当是对许可证制度的进一步强化，推动其有效地落实下去，至少在地位上应当与环评看齐。不然许可证制度很难有所作为。”从目前的实践来看，排污企业只要通过环评审批和验收审批，就可以轻松拿到排污许可证，排污许可成为跟在排污者后面进行的一种排污事后认可。

再者，目前环保部门仅对几个污染行业（包括基础设施建设）有前置许可，已通过环评的企业在企业总数中占的比例还很低。要充分发挥排污许可证的作用，就必须全面提高环评覆盖面。要加强与工商、经济等部门的协调，从源头上扩大应发排污许可证的企业数。

另一个问题是，排污许可证被认为是总量控制制度实施的法律形式和手段，但在实际操作中，排污许可证的发放未能与总量控制制度更好地结合。对于这一点，一些环保人员指出，必须尽快制定统一的排污总量核算方法。用科学的核算方法，核定企业排污总量，是排污许可证发挥作用的重要前提。

在国外，排污许可证制对企业的相关数据都有详细的登记，持证者必须按照许可证核定的污染物种类、控制指标和规定的方式等排放污染物。如果企业排污违规，将面临停产甚至关门的风险，从而蒙受巨额经济损失。企业因此会很严肃地对待排污许可证，排污许可证成为环境管理的一个重要手段。但是我国的排污许可证在技术和管理的精细化上都有所欠缺，国外有关排污许可证的制度规定往往是厚厚一本书，有针对固定源建立的以许可证为核心的完善体系以及详细的内容设计，我国的排污许可证往往只是单薄的几页纸，技术及管理的欠缺，使得排污许可证的作用难以体现。endprint

浙江地区在排污许可制度上的先行探索

在对排污许可证进行探索的诸多省份中，浙江可以算是一个较为成功的典范，对此，业内人士评论说：“浙江省在排污权交易工作上的成功实践推动了排污许可证制度的发展。”

浙江省排污许可证与排污权交易有着无法割裂的关系。浙江省排污许可证分为A、B两类，其中A类排污许可证实施主要污染物排放总量控制，持这类许可证的排污企业可以参与排污权交易；B类排污许可证不单独分配主要污染物排放总量，也不能参与排污权交易。

在排污许可证的监管上，浙江采用的刷卡排污制度更是有诸多可圈可点之处。例如，不久之前，浙江全省18家省管火电企业大气刷卡排污系统全面建成并实现联网运行。这些火电企业都有一张普通IC卡大小的磁卡，上面写着“浙江省排污许可证电子证照”，反面则印着企业名称、地址、排污许可证号等信息。用这张卡在特定的机器上一刷，就可完成月度充值。一旦当月排放量达到允许排放量的80%，系统就会自动提醒；到90%时，系统就会发出预警，企业负责人就能收到预警短信。每个月的排放量又是如何得来的呢？企业负责人介绍说：“根据省环保厅给我们排污许可证上的核定允许排放量，结合年度发电计划，公司年初就将排放量分解到每月。省环保厅核查同意后，我们就将每月允许排放量充进卡中。”

据浙江省环保厅工作人员介绍，火电企业若当月卡上允许排放量不足，则可以通过申请，在其年度允许排放量中进行调配，但年度核定总量不得突破，否则只能到排污权交易市场上进行交易、租赁。反之，企业也可以通过技术改造、深度治理减少排放总量，并将完成减排义务后的富余排污权指标上市交易出让、出租。如此一来，污染排放与经济挂上了勾，排放大户们每月就得掐着指头算计主要大气污染物的排放量了。

“企业一旦月度排放量超过允许排放量，系统还会发出警报给环境监察部门，实现总量计量控制与环境执法的联动。”浙江省环保厅有关负责人介绍，大气刷卡排污系统使环境监管便利了。浙江省环保厅总量处处长还提到，“全省每年要进行减排调度。以前基层环保局每季度都要到企业采集数据，工作量非常大。刷卡排污实行后，大家手里就像有账本一样，清清楚楚，一目了然。”

刷卡排污同样被运用到对浙江省涉水企业的管理上，这是一项以落实企业环境保护主要责任为核心，以污染减排为目的，以排污许可证为依据，以刷卡排污为手段，初步建立“一企一证一卡”的企业排污总量控制新模式，实现对企业环境管理从浓度控制向浓度、总量双控制转变的点源管理制度。“企业每一年有自己的排污总量指标，这些总量就存在卡里，用多少就刷多少，能防止企业偷排、漏排。”浙江省舟山市环保局有关人员称，采用这一系统之后，一旦企业污水排放总量超标，刷卡的电子阀门就会自动关闭，迫使企业停止排污。企业一旦违反排污许可证的相关规定，其违法行为还将被纳入企业信用信息记录，并向社会公布。endprint