期待制度发力，让环保执法硬起来

凯风

日前，国家文物局机关食堂因油烟直接排放污染周边环境遭群众举报，北京市环境监察部门对其食堂进行油烟和噪声污染的例行执法检查时却吃了“闭门羹”，而随行记者则被工作人员直斥“滚出去”。此事随后引发舆论热议，国家文物局则回应称，将严肃处理相关责任人。

事件中最令人意外的不是舆论监督遭遇行政部门无理拒绝的尴尬，因为舆论监督的弱势由来已久，而是连行政系统内部的环保执法都遭遇或软或硬的抵制，环保执法的弱势可想而知。仅仅是一个油烟和噪声污染例行检查，尚未涉及错综复杂的利益关系，文物部门与环保部门更无行政上下隶属关系，却仍遭遇这样明目张胆的抵制，环保执法的牙到底哪里去了？

如果说环保执法存在无法可依或法规不完善的困境，出现这样的局面或许还好理解。但事实上，早在百废待兴的1979年，全国人大常委会就已通过了我国首部《环境保护法》（试行），从此环保执法被纳入法治渠道。据统计，在随后的30多年间，我国先后制定了20多项环境保护法律法规，国家环保部发布了70多个规章，地方发布的法规和规章有900多件，国家环境标准有390个。如此丰富而繁杂的法律，为何没能赋予环保执法以斩钉截铁的权威地位？

其实，法规的繁多不等于法规的完善，法律的存在也不等于法律的实施。以往的环保法律法规，从立法思维看，多集中于约束企业和市民的行为，缺少对政府环保责任的界定；从操作上看，原则性、概念性的东西太多，具体执法与处罚的规定太少，且违法处罚力度不够，导致违法成本过低，缺乏威慑力；从环保监督体系来看，公众参与不足，单靠环保部门单打独斗效果非常有限。

因此，法规的完善和环保权力责任的界定无疑成为修法的重中之重。这方面，我们已经看到诸多可喜的进步。2013年6月18日，两高出台司法解释，明确降低了环境污染入罪的门槛，并且提出严惩环境监管失职犯罪。而将于明年1月1日正式实施的新环保法则有了更大突破，其不仅强化了信息公开和公民的环境监督权，而且将环境保护的职责统归于环保部门，并赋予执法部门对违法排污设备的查封、扣押权，规定行政拘留措施，这无疑为环保执法装上爪和牙。尤为值得一提的是，新环保法在赋权的同时也具体制定了约束权力的措施，例如设立引咎辞职制度，地方政府不作为将被问责等等。

然而，正如环保部部长周生贤所言，“法律的生命在于实施”。环保执法的爪和牙能否真正发挥作用，关键还要看环保部门能否硬起来。法律法规的赋权与规定当然是重要因素之一，但从现实的环境执法案件中我们可以发现，大多数环境执法遭遇或软或硬的抵制，并非源于执法部门无法可依，而是相关部门或企业根本不拿环境执法当回事。

之所以出现这种怪状，一个重要的原因在于环保部门所承担的责任与其所享有的权力之间存在着不对称，在目前地方的体制架构中，环保部门面临着“九龙治水”和条块分割的困境，水务部门管水，农业部门管土壤……而出了事所有的责任都要推给环保部门。更严重的是，面对地方政府，作为下属的环保部门往往并没有独立的发言权。因此，大环保部或许应该尽快纳入议题。

相对于地方行政部门的掣肘，GDP导向之下暂时牺牲环境的发展模式无疑是更重要的因素。如果一个污染企业的产能与地方GDP的增长息息相关，即便环保部门敢于开出相当的罚单，地方会眼睁睁地失掉这个重大的税源吗？因此，将环境保护纳入政绩评价体系，明确地方首长为环境治理的第一责任人，从而促使地方转变经济发展模式，摆脱对“先污染后治理”模式的依赖，当是重要的变革方向。可喜的是，广东2013年首次推行环保考核，受督办的城市市长整治污染不力，监察部门将对其约谈并通报批评，考核时将一票否决。

期待制度发力，让环保执法硬起来。（作者系《新快报》首席评论员）endprint