关于高校“三公”经费问题的思考

梁勇+干胜道

【摘 要】 当前，“三公”经费监管已成为社会关注的焦点。高校是国家财政资金投入的重要主体，其“三公”经费信息是高校财务信息公开的关键内容。如何促进高校“三公”经费透明化，提高“三公”经费的监管力度，确保国家财政资金有效使用，是文章所探讨的基本问题。

【关键词】 高校； “三公”经费； 监管； 措施

中图分类号：F235文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）17-0114-04近年来，随着各级政府机关、行政企事业单位信息公开的推进，“三公”经费成为社会较为关注的焦点，中央本级的“三公”经费支出情况也纳入了国家每年“两会”内容，而且向社会公开，接受社会监督。为进一步客观准确反映“三公”经费，部分中央部委和各级政府对公开科目进行了细化，从支出功能划分的“类”、“款”公开到“项”。2011年实行的政府支出分类科目的支出功能划分和经济分类划分又推进了“三公”经费公开的程度。

高校是行政事业单位的重要组成部分，其经费来源仍然主要来源于国家财政性经费。高校自主办学权力的增大和高校办学规模的扩大，使得高校在发展中也面临着很大的挑战。近年来高校频频出现职务犯罪、贪污腐败等问题，因此国家对高校经费监管力度不断加大。“三公”经费的监控则成为国家对高校监管的重要内容。

一、高校“三公”经费的理论基础及内涵分析

（一）理论基础

1.委托代理理论

委托代理理论是契约理论发展的重要分支理论。基于信息的不对称、契约的不完备和环境的不确定等客观因素的存在，委托双方的权益必然受到一定的影响。就高校而言，也存在多元化的委托代理关系链条，主要包括：国家与高校之间的委托，教育、财政等主管部门作为国家的委托人，委托高校管理层承担高等教育人才培养、科学研究的任务；家长与高校之间的委托，家长委托高校培养子女，期望给予他们更多的知识和能力，帮助他们获得自我生存与发展的智力和技术能力；高校内部各级委托代理。国家和社会更为关注高校在完成人才培养、科学研究和社会服务所达到的满意度。“努力办人民满意的教育”是十八大明确提出的任务和目标，高校作为高等教育事业发展的主体，如何让国家满意、人民满意、社会满意、家长满意和学生满意，其满意的衡量倾向于较为直观的定量评价。比如校园规模、硬件设施、固定资产、师资队伍、科研成果、社会就业率等等。集中体现在财务指标方面则为资产负债率、人员支出比例、公用经费支出比例、基建支出比例、学生奖助学金发放额度、“三公”经费比例、教学投入比例等。

2.利益相关者理论

利益相关者理论产生于20世纪60年代，主要发源于公司治理领域，其实质意义在于提倡多元化利益相关者的利益维护。随着高等教育事业的发展，一方面高校资金渠道逐步形成了财政拨款、教育事业收入、科研收入、经营收入、社会捐赠等途径，另一方面高校对外合作和经济往来日益频繁，各种财务关系复杂化程度越来越大，资金投入与资金效益要求提高，对资金使用方向、使用结构和使用效益更加重视，高校财务信息化公开是社会各界对高校事业发展关注的客观体现。如何公开、公开程度、公开范围等财务相关信息的披露成为利益相关者关心的内容。特别是在“教育经费管理年”、“党的群众路线教育实践活动”、“勤俭节约、反对铺张浪费奢侈之风”等国家对教育经费监管形势下所开展的一系列专项检查工作中，高校财务信息特别是“三公”经费的公开显得尤为重要，涉及高校经费投入与效益的评价问题。

（二）“三公”经费内涵把握

结合国家相关界定，“三公”经费主要指用财政拨款开支的因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费。“三公”经费主要有三层意义：

1.“公”的属性，即与单位公务业务开展相关联，是为完成“公家”的工作而发生的有关出国出境、公车购置运营和保养、对外因公的接待餐费等必然经费支出。

2.“公款”支出。“三公”经费是包括教育在内的行政事业单位经费的重要部分，属于行政事业性运行成本。资金来源于财政拨款，纳入公共事业（教育、卫生、交通、市政、科研、国家大中型建设项目等）范围内的资金支付，属于国家各级财政预算内经费范围。

3.“公用”。“三公”经费是为了促进公共事业发展而发生的消费性费用支出，是基于业务开展的规模、层次和复杂程度等因素来确定其使用额度大小，具有不确定性和较大弹性空间。

二、高校“三公”经费监管提出的现实背景

长期以来，“三公”经费作为高校经费支出的重要内容并未被关注。近年来，国家将高校“三公”经费问题提上议事日程，存在必要的现实环境和成熟的条件。

1.高校规模化发展接近尾声，内涵式发展道路逐步要求高校提升办学质量。多年来，我国高等教育在“穷国办教育”的国情下艰难发展。同时，高等教育是继中等教育之后的“非义务阶段”的教育，国家财政拨款长期投入不足。即使如此，1999年我国仍然突破了招生限制，开始大规模的高校扩招。仅1998年至2002年期间，高校计划招生增幅高达154.%。为满足扩招带来的校区扩张、基础设施建设、教学条件改善、师资队伍充实、专业结构优化等急剧性需求，高校进入负债高峰。当前，基于我国人口出生比率的逐步控制和降低，以及各阶段教育生源的分散，高校规模化发展开始向内涵式发展转变。因此，国家逐渐加大了高校经费使用方向和结构调控，规范高校经费向人才培养、办学条件、科研水平和社会服务方面倾斜。

2.经费投入增大，效益要求更加严格。近年来，国家对高校财政投入不断加大，财政拨款、事业收入、专项经费支持等多元化资金投入渠道使得高校经费向4%目标发展。如何管好、用好教育经费，提高资金使用效益成为国家和高校思考的问题。“三公”经费支出作为日常高校业务运行支出中的关键费用，其使用额度和效益如何评价，是值得思考的问题。

3.“三公”经费是高校财务信息公开的核心内容，也是社会较为关注的信息点。从“三公”经费的范围来看，主要用于支付高校在日常管理、综合协调、对外联络等方面的经费支出。“三公”经费属于高校日常性管理开支，纳入“商品与服务性支出”科目，消耗对个人及家庭补助支出、办学条件改善等资本性支出的经费额度，并分摊到学生教育成本，从而导致教育成本的提高，进一步影响到学费收入标准的核定等。因此，社会各界必然关注高校“三公”经费的开支额度和比例结构。

4.财务信息化建设与财务精细化发展为高校“三公”经费监控提供了基础条件。计算机技术发展和网络应用的深入，高校财务信息化水平越来越高，为“三公”经费的实时监控创造了条件。同时，财务精细化预算、会计核算等财务管理要求的提出，使得高校“三公”经费分科目、项目核算更加清晰，数据统计效率提高。

三、高校“三公”经费监管的难点

根据现有高校预算管理和会计核算项目设置，“三公”经费的界定范围、标准核定等相对模糊，同时，在实际中也存在一些操作问题，故意隐瞒、变相减少“三公”经费的现象，影响到“三公”经费信息统计和披露的准确性。

1.界定口径有待进一步明确。一般而言，“三公”经费指的是财政拨款所用于的“三公”费用。然而，高校现有资金结构已形成除财政拨款以外的多元化资金渠道体系，比如事业收入、科研收入、校办产业经营收入和捐赠收入等，且其他性质收入在高校总收入中占有较大比例。如果其他来源经费所支付的“三公”费用未纳入“三公”经费监管范围，那么“三公”经费监管空间越来越小，未能达到较好的监管目的。相反，按所有经费来源控制“三公”经费，“三公”经费占经费总支出的比例则成为当前高校“三公”经费控制规模的关键点。

2.“三公”经费审核和账务处理的隐蔽性。目前，“三公”经费尚无单独的核算项目，且费用支出与其他事项开支混为一体，会计判断能力的有限不能完全辨别和清晰划分“三公”经费与其他费用。由此，某些部门或单位为规避“三公”经费，故意将“三公”经费变相列支或打包列支。比如出国、出境费用变成外出考察交流的票据；公车加油费在公务费或差旅费中列支；吃喝招待费在会议费中列支等等。

3.巧立名目、虚开发票，或者设置账外账、“小金库”，故意隐藏“三公”经费。以发票或名目更改隐藏“三公”经费，如“三公”经费开支发票转换成购买办公用品费、单位基建费、材料费、设备购置费等。甚至违规设置账外账、小金库，不实行“收支两条线”，“坐收坐支”，直接支付接待、旅游等费用。

4.“三公”经费的转移。即利用高校二级单位的企业性质，将本该发生在高校或一级部门的“三公”经费转移到下属单位和二级机构，或通过预算方式划拨资金到下属单位，再通过下属单位列支本单位的“三公”经费。

四、“三公”经费监管问题原因分析

（一）“三公”经费观念认识有待统一，自觉控制仍然需要过程

“三公”经费是高校管理运行过程中的重要支出内容。长期以来，在高校办学自主权扩大、高校自由资金增加和资金使用自由度增大的情况下，高校在保证教学经费投入的前提下，尚未对校内外“三公”经费支出作出较为明确的控制和支出实效评估。高校行政性、事业性运行特点，使得高校“三公”经费支出随着办学规模的扩大而逐年上升。在国家“三公”经费的政策实施后，高校如何重视“三公”经费，分析“三公”经费的支出特点，采取有效控制措施，以及转变校内各级员工对“三公”经费使用观念等，都需要一个转变的过程。

（二）缺乏独立的“三公”经费预算和核算科目、项目，执行中无依据可循

按照现有财政预算编制体系，高校结合学校经费支出功能分类并设置了能够反映学校业务支出的相关科目和项目。在财务精细化推动下，部分高校积极推行费用项目化和目级化，对所支出经费予以用途上的明晰化，但有针对性的“三公”经费预算和核算的科目和项目有待进一步完善。如此一来，对实际中的“三公”经费支出才能做到预算控制和核算监管。

（三）“三公”经费标准过低，执行中不符合当前实际情况

多年来，我国对“三公”经费中的公务用车、公务接待等都有总的标准。然而，市场经济发展迅速，原有的标准已经不适应现有高等教育事业发展水平，相反形成了一种条件约束。同时，“三公”经费管控的不确定因素过多，实际执行中弹性空间较大。比如公务接待费用，《行政事业单位业务招待费列支管理规定》第三条规定：“（一）地方各级行政事业单位的业务招待费的开支标准，由各地人民政府根据当地实际情况确定，但不得超过当年单位预算中‘公务费2%；（二）中央级行政事业单位的业务招待费不得超过当年单位预算中‘公务费的1%。”此外，按照《党政机关公务用车配备使用管理办法》规定，从2011年1月6日起，一般公务用车配备排气量1.8升（含）以下、价格18万元以内的轿车。但在实际执行中未能得到严格执行，且各地区执行方面仍有地域差异。

五、加强高校“三公”经费监管的有效措施

（一）健全“三公”经费相关规定，明确范围，细化标准

根据国家相关政策规定，分析和把握高校教育事业运行规律，建立健全符合高校特点的“三公”经费相关管理办法，归纳和整理现有分散于各财务管理制度中有关“三公”经费的制度条款，出台专门的“三公”经费管理办法，使得高校在“三公”经费管控时做到有章可循。立足于当前国内外经济发展形势和物价水平，科学预算和核定“三公”经费的支出标准、范围，厘清高校与行政事业单位之间“三公”经费的区别，综合分析高校“三公”经费内容，科学合理界定“三公”经费范围。同时，严格预算编制和预算过程管理，明确设置公务用车、出国费和招待费通用科目和项目，列支标准予以细化，制定清晰的“三公”经费使用范围，每年核定上限。对公车物质性消耗因素应该予以综合考虑（使用年限越久，维修率越高，消耗越大）。加强对日常“三公”经费的支出管控，对超标准、超规格“三公”经费支出报销予以杜绝，对违规变相、打“擦边球”报销“三公”经费的现象予以严格处理。

（二）把握“三公”经费分布规律，科学核定“三公”经费额度

对于高校来说，“三公”经费主要分散于部门基本业务运行费、专项基金、个人科研经费项目等。立足于预算管控，细化预算指标，从源头上控制“三公”经费的支出额度。结合事业发展需要，综合平衡考虑“三公”经费支出分布，合理调整“三公”经费特别是公务接待费的分配比例。全面分析各单位业务性质和特点，对外协调业务发生较多的职能部门和学院在公务接待、公务用车方面费用支出相对较大，横向和纵向科研项目对外科研调研较多的部门和学院则在科研项目预算时偏重于接待费、差费的测算。针对不同的专项资金项目，设置不同比例的“三公”经费预算比例。总之，要以项目资金使用效益为导向，既要从总量上控制“三公”经费，又要从结构上调整“三公”经费。

（三）完善“三公”经费内部审计体系，加大“三公”经费监管力度

高校内部审计部门要重视“三公”经费的审计，把“三公”经费的审计贯穿于财务预算审计、会计核算审计。注重“三公”经费真实性审计、合法性审计、绩效性审计。认真分析“三公”经费存在的问题，找出“三公”经费支出在机制上、制度上、管理上存在的不足，并从优化财政支出结构、预防腐败、切实降低行政成本的角度，提出参谋决策，督促各部门强化内部控制和财务管理，及时堵塞“三公”经费支出中的漏洞，降低高校行政运行成本，提高教育经费的教学效益。

（四）积极引导社会监督，促进高校“三公”经费有效控制

当前，高校财务信息公开成为社会关注的焦点，而“三公”经费则是其中披露的重要信息。一方面，高校“三公”经费的公开对于高校自动接受社会监督，促使高校规范“三公”经费管理是非常有必要的；另一方面，社会监督也需要正确引导，毕竟高校“三公”经费信息的披露内容、口径、格式与方式等专业性较强，进行公开后由于信息不对称的原因产生负面效应，也会影响高校的正常发展。因此，高校与社会之间的监督与被监督需要有充分的沟通渠道，及时明晰“三公”经费信息的透明度，才能真正发挥社会公众的监督作用。●

【参考文献】

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