美国科研经费间接成本制度及其启示

王雷+赵亚楠

【摘 要】 文章主要研究了美国科研经费的间接成本制度，并在此基础上介绍了美国科研经费的来源和管理以及美国科研经费的间接成本制度和《A-21通告》中的具体规定；梳理了美国履行科研经费监管的机构和流程，国会及其审计署是外部监管的主体，部门的总监察长办公室是内部监管的主体，《单一审计法案》对转移支付审计进行了专门规定。借鉴美国的经验，我国应该明确区分科研项目的直接成本和间接成本，改进间接成本分摊比例设定方法，减少对人员支出的限制，加强经费使用的内部控制。

【关键词】 美国； 科研经费； 联邦拨款； 间接成本制度

中图分类号：F235.99文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）17-0031-06一、背景

美国是分权制国家，教育主要被联邦政府视为州政府和民间的责任。在建国后很长时间内，联邦政府内阁设立了国防部、财政部等，并没有设立教育部、文化部之类的机构。后来设立的教育部也不直接管辖大学。在经费方面，美国高等教育经费的来源渠道主要分为政府投入、社会捐赠、学生缴纳和社会服务等几类。以加州为例，政府对高校的投入分为两类，一是行政拨款，二是研究合同拨款。研究合同拨款中政府提供的研究经费数额主要依据各高校所能提供科研服务的能力，强调的是研究型大学具有的研究水平和项目的实际需要。政府对加州大学系统的研究型高校、加州大学系统的教学型高校、社区学院系统的专科学校的拨款比约为1■2■3。政府的意图是减轻教学型高校、社区学院等的经费压力，促使各类高校各尽其能。

二、美国科研经费的间接成本制度

美国的科研系统的组成部分有多个，包括政府、高校、其他政府机构、非政府组织等。

2011年，产业部门是美国科研活动的最大资助者，资助金额为2 838亿美元，占到总资助金额的68.5%。其次为高校，资助金额占到15.2%，而联邦政府出资占到总金额的11.9%，其他非政府组织占到4.3%。

（一）拨款机构与拨款规模

美国联邦政府的科研管理权并未集中于某个部门，各部门根据自己的需要提出资助计划或发布研究课题，各大学内以教授为核心组成的研究小组自由提出申请，提交研究建议书（王筱蕾，2007）。对于联邦政府的拨款，可以分为ARRA计划和非ARRA计划。下面分别做简要介绍。

ARRA计划：

奥巴马总统于2009年2月签署了《美国复苏与再投资法》（the American Recovery and Reinvestment Act，简称ARRA），总投入为7 870亿美元，主要目的是振兴美国的经济。其中，对于教育的拨款额度较高，占到了当年教育领域总投入的1/7，即1 150 亿美元（江云凤等，2010）。

2009年，卫生部（即健康与人类服务部，HHS）、美国国家科学基金会（NSF）和国防部（DOD）提供了整个联邦科研拨款的86.5%和ARRA计划拨款的90.2%。在这些机构中，卫生部占到了整个联邦拨款的58.8%和ARRA计划的53.8%。美国国家科学基金会（NSF）占到了整个联邦拨款的18.9%和ARRA计划的36.3%，国防部（DOD）占到了整个联邦拨款的8.8%和ARRA计划的0.1%。农业部（USDA）、能源部（DOE）和航空航天局（NASA）提供了总拨款的10.3%和ARRA计划的8.8%。即使没有ARRA提供的拨款，所有的六大部门2009年的拨款也是增加的。① 2009年各个机构ARRA和非ARRA资金见表1。

（二）间接成本制度

1.介绍

美国科研经费管理的主要特点是采取间接成本补偿制度。科研活动将直接成本和间接成本分别加以核算。在美国，直接成本主要包括科研人员的薪金、研究团队成员的工资、项目过程中必需的材料费、差旅费、与项目相关的仪器设备和转包合同等。直接成本相对易于测量，世界各国的大学系统在承担科研项目时产生的直接成本基本上都能获得全额或超额的补偿（康小明，2007）。

间接成本主要指公用建筑和设备的折旧以及各类行政管理费用的支出等，包括公共实验室仪器设备和图书资料的购置和维护成本、管理人员的工资及财务、人事等。间接成本制度的形成在美国经历了由全额报销间接费用，到采用修正的总直接成本计算间接成本等过程，经历了20次左右的修改。

科研间接成本占直接成本的比重通过美国大学与联邦政府协商的方式确定，其中联邦政府往往居于主导地位。相关政府部门在资助大学的科研项目时往往将直接成本和间接成本一并纳入资助范畴（史静寰等，2007）。受到联邦政府资助的各个大学遵照联邦政府科研经费管理预算及管理部门根据联邦政府的授权幅度，自行调整间接成本占直接成本的比重。

Charles A. Goldman等（1999）在研究中提到，根据不同测算方法，间接成本在总体上约占联邦政府科研经费的25%~30%。

2.《A-21通告》的相关规定

间接成本制度的主要法律依据是美国联邦行政管理和预算局（Office of Management and Budget，OMB）制定并发布的《A-21通告》（Circulars A-21）。该通告较为详细地涵盖了美国间接成本分摊的主要项目，包括成本、费用如何确定及计算，为高校进行实际操作提供了明确的指南。

（1）有关间接成本

在通告中，大学科研间接成本被分成9大类别，包括折旧与使用津贴、利息、设备运行及维护费、一般行政管理费、院系管理费、项目管理费、图书馆使用费、学生管理与服务费等。具体来看，管理成本可以被定义为一般行政开支、部门管理、资助项目管理、学生管理和服务以及其他类型中的不能在某一项目下被精确列支的项目（包括来自其他资金的交叉分配）。对于每项间接成本，《A-21通告》中都有着明确的范围界定和针对不同情况的处理方法。以下以折旧和行政支出为例说明。

折旧和使用津贴：

折旧和使用津贴的费用包括建筑物的使用成本、土地及楼宇的改造和设备成本等。对于用于单一功能的建筑物，对其折旧或使用所发生的费用应该归集到该功能项目下。对于多重功能的建筑，应在单个功能的基础上分配。如果每平米的空间都用于多重功能，那么采用雇员全能等职或者雇员的工资来进行费用归集。对于停车场、围墙、人行道等不能被包括在建筑物成本中的项目，应分配以不同的使用者类别，如学生和教工等。对于大型科研设施，当一个机构有大型科研设备且该设备超过40%的时间都被所申请的联邦项目占用，机构必须保证适当的检查和认证过程来确保该支出成本是合理的。对于超过2 500万美元的科研设备，机构必须记录所进行的审查步骤，以确保成本是合理的。审查应包括建筑成本的分析和比较这些成本与相关建筑数据等。

有关部门行政支出：

各个部门行政开支分别受到相应的限制。对院长办公室来说，工资和薪金的开支受到满足行政功能的程度限制。对学术部门来说，工资和薪金依赖于行政工作量和专业人员的研究量，应该遵循占总调整后的直接成本的3.6%的原则进行发放。津贴应该被排除在该项之外。

（2）有关间接成本率的设定

间接成本率与项目类别有关，对于科研的间接成本率，可能并不适合其他的形式。重要的影响因素包括所需的行政支持的水平、设施或其他资源的性质、参与的学科或技术等。

按照《A-21通告》，美国大学科研项目间接成本的计算基础是经过调整修正后的直接成本总额（Modified Total Direct Costs，MTDC），指在直接成本总额中减去设备成本和资本支出、学费减免、租金、奖学金、超过25 000美元的转包合同后的数额。在间接成本率计算中，《A-21通告》明确规定有一部分费用既不允许从直接成本列支，也不允许作为间接成本分摊。这些费用主要包括：酒精饮料；支持校友活动的经费；坏账及相关的法律费用等；娱乐费用，包括娱乐、社会活动及任何相关费用；罚款和处罚；集资和投资成本；住房成本（如折旧、维修、水电费、家具、租金等），住房补贴和机构人员的个人生活开支；闲置设施的成本；借来的资金，养老基金，临时使用或使用该机构的自有资金所产生的利息成本；某些游说成本；其他资助项目中的损失及不足等。

（3）高校相关文件的提交和科研经费的发放

高校首先要按照《A-21通告》附件C的标准格式填写谈判申请书，包括每项成本集合的详细清单，说明集合的组成和分配。还需提交经过审计的财务决算报告，用以显示并说明申请书与决算报告之间的经费分配差异的对账单，确保所有开支都是可列支成本的确认函（A Certificate of F&A Costs），按照《A-133通告》规定完成的年度审计报告。还需说明申请书所使用的方法与《A-21通告》标准方法之间的偏差，如果某一成本类别跟往年相比有显著变化也需说明原因。

美国联邦政府在拨付经费的时候，同时下拨直接成本和间接成本，在科研项目拨款通知单分别注明直接成本与间接成本的金额。各高校以预收的方式接受项目经费，然后根据其实际支出的直接成本，按照协商后的间接成本率确定最终的间接成本金额。大学获得的科研间接成本补偿收入，由各大学根据各自管理体系按照内部确定的比例统一分配到相关部门，以补偿其提供设施及管理服务的成本（湛毅青，2007）。

3.以哈佛大学为例

哈佛大学每个院系的间接费用占总支出的比例是不同的。各院系设备支出的占比较低，除了文理学院、工程和应用科学学院占比达到6%之外，其他学院设备支出占比在1%~2%，而间接费用相对较高，平均间接费用占总支出的比例为24%，其中医学院、文理学院、工程和应用科学学院的间接费用支出占总支出的比例最高，为26%。如表2所示。

图1反映了从2008年到2012年美国哈佛大学总体直接成本和间接成本的金额和比例。可以看到，在2012年间接成本占到总成本的24%，与之前年度差异不大。最近五年，哈佛大学的间接成本的比例在22%~24%之间浮动。

（三）科研经费的管理与监督

1.机构设置

美国的白宫和国会是科技决策的核心。美国行政机构中专职科技管理部门是国家科学基金会，主要职能是提供横向资助，管理一些基础性的研究工作。

美国对政府科研经费以严格的项目立项申请和审查来保障项目的顺利实施和科研经费的正当使用。从机构设置和监督工作的开展来看，履行经费监督职责的机构都是相对独立的。外部监督的主体是国会及其总审计署（GAO）。内部监督的主体是部门的总监察长办公室（OIG）（戴国庆，2006）。各部门的总监察长办公室（OIG）存在一定的差异。一般下设审计事务处（OAS）、评估检查处（OEI）、调查处（OI）、管理和政策处（OMP）及总监察长律师处（OCIG）等处室。各处室由负责相关业务的副总监察长负责，总监察长助理主要协助进行审计、调查研究、监督和质量保证以及政策、规划方面的工作（戴国庆，2006）。监察长办公室（OIG）的审计重点是财务收支的合理性、合规性、效益性。

在申请过程中，根据《A-21通告》的规定，高校需向委托管理机构提交披露声明（Disclosure Statement，DS 2），同时向高校的审计部门提交副本。在披露声明（DS 2）中，要求披露间接成本的分配方法。

2.单一审计法案

美国有很多法案涉及科研经费监管，包括《公共法》、《联邦会计与审计法》、《总监察长法案》等，作为对政府转移支付监督管理的重要组成部分，《单一审计法案》强调科研拨款的特殊性，值得进一步关注。

《单一审计法案》颁布于1984年，在1996年颁布《单一审计法修正案》，对1984年的《单一审计法》做了一些修正。1996年的《单一审计法修正案》规定凡每年从联邦政府取得30万美元以上财政援助的州政府和地方政府、学院、大学、医院和其他非营利性机构，都必须接受年度审计。相对于1984年10万美元的起审点，大约有99%的接受联邦拨款的地方政府需要接受单一审计。此项审计由独立审计师或州政府和地方政府的审计师执行。

除此之外，1996年的《单一审计法修正案》不仅仅依据资助金额判断是否需要审计，同时需要审计人员对项目的风险进行较为专业的评判。美国联邦行政管理和预算局（OMB）拟定风险评判的标准。除了被审计人员判断为低风险的项目外，需要对所有联邦拨款金额大的项目和高风险的联邦拨款金额小的项目执行审计（胡继荣等，2008）。较之于传统的合规性审计，美国政府对转移支付的审计主要在审查合同及财务等的基础上对使用绩效进行审计。

不仅有《单一审计法案》、《单一审计法案修正案》，1997年美国联邦行政管理和预算局（OMB）又发布了有关审计详细标准的《A-133通告》，这些共同构成美国单一审计制度，为有效实施审计提供了保证。

三、对我国的启示

从我国政府主导下的科研管理制度看，科研活动的间接成本已经列入了相关政府部门或科学基金的考虑和资助范畴。如何进一步规范管理，可以从美国的经验中得到以下几点启示：

（一）明确区分直接成本和间接成本

在项目上，我们应该明确间接成本的内涵，相比美国《A-21通告》中对于不允许计入科研成本的间接费用，比如招待费、校友活动费和坏账损失等，都有较为细致明确的规定，我国既然已经将直接费用和间接费用分开，应该进一步明确间接成本的内涵和构成。比如哪些费用是可以在间接费用中列支的，哪些费用除特殊情况是不予报销的，目前我们的规定在完善程度上与美国《A-21通告》中有很大差距，许多详细解释和规定工作亟待完善。

（二）改进间接成本比例设定方法

我国已经将科研项目的直接成本和间接成本进行区分，接下来应该重点关注如何科学制定间接成本比例的问题。美国制定的《A-21通告》可以为我国制定间接经费比例提供很好的参考，基于国际经验，笔者认为可以采取两种设定比例方式。

第一种方法，按照美国间接成本制度的方式，采用间接成本占修正后的直接成本总额的一定比例，采取与政府相关部门协商的方法。这种方法的前提是改变收付实现制的方式，以权责发生制为核算依据。强调对于比例计算的科学性，需要较高的技术水平与能力，就目前来说，权责发生制还未普遍实施，计算起来尚有一定难度。

第二种方法，横向比较我国和美国一些大学在科研经费使用阶段的差异，考虑到我国所处的特定发展阶段和财政的现状，寻找具有较强可比性的国外高校的拨款比例，进行试运行，然后根据运行结果进行调整。这种方式能够在很大程度上避开我国间接成本直接计量的困难，并且考虑了大学的具体情况，能够为大学提供合理的资金支持。但是这种方法需要对客观环境和大学发展阶段进行清晰的分析。

总之，第一种方法注重方法的模仿，第二种方法注重结果的借鉴。就我国当前的情况来说，无论哪种方法都会遇到资金方面的瓶颈，改革我国教育核算方式和增加拨款总额则成为两种方式的基础，否则无论是方法的模仿还是结果的借鉴都是无根之木，不能长久。

（三）减少对人员经费的限制

美国大学教师通常只拿9到10个月的工资，其余的工资可以在科研项目经费中列支，这样很好地保证了项目经费的使用效率，也激励了美国大学教师积极参与科研。在中国，由于大学教师通常可以拿到全部12个月的全时工资，对于科研项目中自己的贡献无法得到有效的体现，在很大程度上降低了科研的积极性。事实上，在2011年的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》颁布之前的各种科研经费管理规定中，预算开支范围只列明了“劳务费”和“专家咨询费”两项酬金性的支出。这两项支出均不允许支付给包括课题负责人在内的整个有工资性收入的科研团队成员，这使得工作在一线的科研人员付出了劳动却不能获得经济收益，不得不借助其他手段，这往往成为审计中的问题所在。

因此，一方面我们应该减少对人员经费的限制，使激励科研的因素得以发挥作用。目前我国已经通过设定“绩效支出”调动科研团队的积极性，但是5%的限制是否科学和有效还有待观察，且绩效支出的发放时间与考核时间存在矛盾。另一方面，也应该思考现有的工资模式是否应该与科研项目挂钩，使科研人员合法取得科研项目的收益。

（四）建立健全科研管理内部控制

应强化科研、财务等管理部门在科研经费管理中的作用。目前国内已经有学者提出要提高科研项目的管理费、绩效支出等，但是提高金额是一方面，如果管理跟不上，造成的浪费和腐败的问题将是更严重的。不同的项目管理政策应该具有差异化，不能一刀切。同时，应做好源头审核。国内高校应整合资源，建立全面风险管理体系，从科研项目管理的内在要求出发，设置相关职能机构或者安排相关负责人，定期开展审计。比如哈佛大学有专门的资助项目办公室管理科研基金，建立了一整套较为完备的管理规章制度体系和较为系统的定期培训制度，为科研管理人员提供了大量丰富的在线培训资源，这些值得我们学习和借鉴。

另外，具有操作性的配套政策和监督政策也应该抓紧出台，并且针对不同类型的科研课题能够采用的具体比例给出指导意见，改革科研经费的预算编报方法使其更具有可操作性，最终的目的是使良好的政策能够具体得到落实。

（五）提高审计效率，统筹外部审计

美国政府采用单一审计的办法，在很大程度上减轻了审计过程中的无效率等问题。我国也应该借鉴美国的经验，对转移支付审计采用统一的审计方法，统一审计时间和审计项目，避免对有些项目进行多次审计。《单一审计法案》提醒我们关注统筹外部审计，在避免多次重复审计的同时，充分发挥内部审计和外部审计的作用。

除上述针对科研经费分配和管理的政策建议外，扩展经费来源也需要考虑，我国应该做到竞争性与非竞争性科研基金并重，政府、高校应该为企业、非政府组织对于科研的捐赠创造便利条件，拓宽科研经费来源。这样才能够最大程度地分散风险，使得以上的五种规范和改进科研经费使用及管理效率的方法真正发挥作用。●

【参考文献】

［1］ 陈霞玲，王彩萍.美国高校科研经费拨款方式对我国的启示［J］.世界教育信息，2009（9）:48-49.

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［12］ Donald Kenny. To Discover.in Academic Duty［M］.Cambridge:Harvard，1997:147-185.

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因此，一方面我们应该减少对人员经费的限制，使激励科研的因素得以发挥作用。目前我国已经通过设定“绩效支出”调动科研团队的积极性，但是5%的限制是否科学和有效还有待观察，且绩效支出的发放时间与考核时间存在矛盾。另一方面，也应该思考现有的工资模式是否应该与科研项目挂钩，使科研人员合法取得科研项目的收益。

（四）建立健全科研管理内部控制

应强化科研、财务等管理部门在科研经费管理中的作用。目前国内已经有学者提出要提高科研项目的管理费、绩效支出等，但是提高金额是一方面，如果管理跟不上，造成的浪费和腐败的问题将是更严重的。不同的项目管理政策应该具有差异化，不能一刀切。同时，应做好源头审核。国内高校应整合资源，建立全面风险管理体系，从科研项目管理的内在要求出发，设置相关职能机构或者安排相关负责人，定期开展审计。比如哈佛大学有专门的资助项目办公室管理科研基金，建立了一整套较为完备的管理规章制度体系和较为系统的定期培训制度，为科研管理人员提供了大量丰富的在线培训资源，这些值得我们学习和借鉴。

另外，具有操作性的配套政策和监督政策也应该抓紧出台，并且针对不同类型的科研课题能够采用的具体比例给出指导意见，改革科研经费的预算编报方法使其更具有可操作性，最终的目的是使良好的政策能够具体得到落实。

（五）提高审计效率，统筹外部审计

美国政府采用单一审计的办法，在很大程度上减轻了审计过程中的无效率等问题。我国也应该借鉴美国的经验，对转移支付审计采用统一的审计方法，统一审计时间和审计项目，避免对有些项目进行多次审计。《单一审计法案》提醒我们关注统筹外部审计，在避免多次重复审计的同时，充分发挥内部审计和外部审计的作用。

除上述针对科研经费分配和管理的政策建议外，扩展经费来源也需要考虑，我国应该做到竞争性与非竞争性科研基金并重，政府、高校应该为企业、非政府组织对于科研的捐赠创造便利条件，拓宽科研经费来源。这样才能够最大程度地分散风险，使得以上的五种规范和改进科研经费使用及管理效率的方法真正发挥作用。●

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因此，一方面我们应该减少对人员经费的限制，使激励科研的因素得以发挥作用。目前我国已经通过设定“绩效支出”调动科研团队的积极性，但是5%的限制是否科学和有效还有待观察，且绩效支出的发放时间与考核时间存在矛盾。另一方面，也应该思考现有的工资模式是否应该与科研项目挂钩，使科研人员合法取得科研项目的收益。

（四）建立健全科研管理内部控制

应强化科研、财务等管理部门在科研经费管理中的作用。目前国内已经有学者提出要提高科研项目的管理费、绩效支出等，但是提高金额是一方面，如果管理跟不上，造成的浪费和腐败的问题将是更严重的。不同的项目管理政策应该具有差异化，不能一刀切。同时，应做好源头审核。国内高校应整合资源，建立全面风险管理体系，从科研项目管理的内在要求出发，设置相关职能机构或者安排相关负责人，定期开展审计。比如哈佛大学有专门的资助项目办公室管理科研基金，建立了一整套较为完备的管理规章制度体系和较为系统的定期培训制度，为科研管理人员提供了大量丰富的在线培训资源，这些值得我们学习和借鉴。

另外，具有操作性的配套政策和监督政策也应该抓紧出台，并且针对不同类型的科研课题能够采用的具体比例给出指导意见，改革科研经费的预算编报方法使其更具有可操作性，最终的目的是使良好的政策能够具体得到落实。

（五）提高审计效率，统筹外部审计

美国政府采用单一审计的办法，在很大程度上减轻了审计过程中的无效率等问题。我国也应该借鉴美国的经验，对转移支付审计采用统一的审计方法，统一审计时间和审计项目，避免对有些项目进行多次审计。《单一审计法案》提醒我们关注统筹外部审计，在避免多次重复审计的同时，充分发挥内部审计和外部审计的作用。

除上述针对科研经费分配和管理的政策建议外，扩展经费来源也需要考虑，我国应该做到竞争性与非竞争性科研基金并重，政府、高校应该为企业、非政府组织对于科研的捐赠创造便利条件，拓宽科研经费来源。这样才能够最大程度地分散风险，使得以上的五种规范和改进科研经费使用及管理效率的方法真正发挥作用。●

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