公共决策审计服务国家治理研究

2014-08-08靳思昌

会计之友 2014年17期

靳思昌

【摘要】行政审批、政府采购、政府招投标等公共决策中的寻租行为引发了“前腐后继”的现象，产生了一系列国家治理危机。经济责任审计的实施尽管可以起到一定的制约作用，但由于属于事后审计，致使国家审计的免疫系统功能无法充分地发挥。而公共决策审计属于事前审计，可以充分发挥预防、揭示和抵御功能。以寻租理论为基础，通过公共决策审计清理主动设租、弱化被动设租、矫正无意设租，不断发展和完善权力制衡机制、宏观调控机制、公民参与机制，进而完善国家治理机制，使国家在善政的基础上实现国家善治。

【关键词】公共决策审计；国家治理；寻租理论；公民参与

中图分类号：F239文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）17-0081-05一、问题的提出

面对美国次贷危机引发的全球金融危机，各国政府纷纷采取对策以降低给本国经济带来的负面影响。中国政府审时度势、纵览全局，出手力挽狂澜，果断推出总额达4万亿元的救市计划。在这一计划的感召下，全国各地上演了经济建设的新高潮，与此同时，出现了一些低水平重复建设，甚至搞脱离客观实际的“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”，耗费了大量财政资金；地方政府债务激增引发金融风险；盲目投资、违规担保、损失浪费等现象给国家和社会带来巨大损失，有些甚至危及国家经济安全和社会稳定。2007年1月至11月，全国审计机关共查处因决策失误和工程建设等活动损失浪费的金额达271亿元。时任审计长李金华在地方调研时曾指出，决策不周的危害性不亚于贪污腐败，有的远远超过贪污腐败。可见，对公共决策的审计监督日益引发国家审计的高度关注，促使国家审计拓展其边界，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。

赫伯特·亚历山大·西蒙（Herbert Alexander Simon）认为“管理就是决策”。目前日益广泛开展的领导干部经济责任审计、绩效审计，其首要任务就是要对公共决策进行审计。因此，加强公共决策审计理论的探索和研究，建立监督和预警机制，发挥国家审计的“免疫系统”功能，扭转公共决策缺乏监督的局面具有深刻的现实意义。本文以寻租理论为基础，首先分析公共决策引发寻租的内在机理，其次阐述公共决策审计与国家治理的关系，在此基础上，探讨公共决策审计服务国家治理的实现路径，最后得出研究结论。

二、公共决策引发寻租的内在机理分析

公共决策是公共组织实现其职能的重要组成部分，其目的是实现和维护公共利益。公共选择学派认为，政府在很大程度上也是一个“经济人”，也会追逐自身利益最大化。比如政府及相关部门在进行公共决策时，其内部的官僚集团也会有自身的利益，由此甚至会导致政府行为的变异，如大量滋生寻租与腐败现象等，致使公共决策并不必然服务于公共利益，甚至有背离公共利益的可能（涂晓芳，2009）。如存在政府的“无意创租”（即政府为弥补市场的不足而干预经济生活时产生的租金，由于干预的方式方法不当，造成协调的失灵，使得该租金无法消散）、政府的“被动寻租”（即政府受利益集团的左右，成了某些利益集团谋取私利的工具，为其所利用，通过并实施一些能给特殊利益集团带来巨额租金的法案）及政府的“主动创租”（即政府官员主动利用行政干预的手段来人为制造租金）（贺卫，1994），导致追求自身利益最大化的市场主体进行寻租，从而使公共决策无法高效地实现预期的目的。

（一）公共决策中存在政府的“无意创租”

市场经济环境下市场失灵的客观存在要求政府进行干预，政府部门在作出公共决策时，怀着干预市场的美好愿望，在有限理性或者缺乏公众参与的情况下，发布相关政策，在国内市场造成不公平的市场竞争，引发弱势的一方为了维护自身或整个行业的利益而进行寻租。比如2001年12月30日中国证监会出台了《公开发行证券的公司信息披露编报规则第16号——A股公司实行补充审计的暂行规定》。暂行规定政策一公布，舆论一片哗然。时隔两个月，证监会又发布了《2002年A股公司进行补充审计试点的有关问题的通知》。据相关人士透露，中国证监会出台“补充审计”政策的目的主要有两个：一是国内社会审计的审计质量差，“补充审计”有助于提高我国上市公司财务信息的质量；二是请国际会计师事务所进行“补充审计”，有助于反映中国会计、审计、信息披露准则与国际准则之间的差异，加快我国准则国际化的步伐（梁富洲、王振中，2002）。

然而在我国审计市场，许多学者如刘运国和麦剑青（2006）、郭照蕊（2011）等通过实证研究发现，国际“四大”与非国际“四大”在审计质量上并不存在显著的差异。这一研究结论在理论上尽管可能存在一定的局限性，但从实践中同样可以发现“四大”的审计质量存在问题，例如2001年毕马威在锦州港案件，2002年到2004年经由德勤审计的科龙财务违规问题，主动配合古井贡上市造假，偷逃税款，2005年普华永道对黄山旅游和北京东方审计失败，2006年普华永道审计失当被上海外高桥推上仲裁庭，2008年毕马威事务所深陷假账事件，“四大”在中国上演的这一系列丑闻事件，使得“四大”的审计质量正受到人们的质疑。在这种情况下，我国政府相关机构和企业对“四大”的过度青睐和追捧，不仅会增加上市公司的信息披露成本（一般情况下，对于同一审计项目，“四大”的收费通常要高于内资所2—5倍），而且在一定程度上也制约了内资事务所的健康发展（郭照蕊，2011）。可见，政府干预不当，会引发寻租，不利于市场经济主体的公平竞争，违背了中国证监会出台“补充审计”政策的善意出发点。

（二）公共决策中存在政府的“被动创租”

随着我国从传统的计划经济向充满活力的社会主义市场经济转型，社会利益结构逐渐分化，形成了一系列利益集团。一些强势利益集团为了追求自身利益的最大化，总是力图在给定的制度约束条件下，运用各种不正当、非合法的权势或财势对公共组织的决策过程施加影响，谋求预期对自己最为有利的制度安排或权利界定，使公共决策偏离公共利益，从而出现寻租问题。2005年一份对200个官员和学者的民意调查显示，50%的人相信中国的经济和政治改革受到了“部分既得利益集团”的阻碍。最有力的例子便是房地产行业，从中可以窥视政府官员与房地产利益集团已经形成一个“联盟”。清华大学教授孙立平认为，在过去十年间，房地产利益集团聚集了庞大的经济和社会资本。这一集团不仅包括房地产商、房产经纪人、银行家和房地产投机者，也有某些政府官员、被拉进“圈”内的为其代言的经济学家以及新闻记者，他们支持和保护着房地产商与投资者的利益（闫健，2009）。一方面，房地产行业的税收在地方财政收入中占有相对较大的比重，且又涉及地方经济发展和地方政府领导人的政绩；另一方面，房地产商在拿地、建设、销售等一系列过程中，为地方政府及相关部门官员的寻租提供了巨额的灰色收入，从而使一些地方政府介入房地产炒作，成为紧密的利益共同体，出现了“被动寻租”，其结果必然导致政府决策被扭曲，损害公众利益，减少社会福利，引诱官员腐败，败坏社会风气，导致“政府失灵”，当前中央房地产政策在地方的失灵便是例证。

（三）公共决策中存在政府的“主动创租”

在当前中国行政管理体制中，行政审批是其中特色之一。由一道道审批构筑起来的关卡已成为市场主体不可逾越的障碍，审批者为了及早和顺利地通过审批，不得不奔波于审批机关之间，大量的人财物力不得不投入漫漫的审批中，从而引发一浪高过一浪的寻租和腐败狂潮（高帆、李岳德，1994）。值得一提的是，在寻租行为中还存在一种“速度钱”的现象，即寻租者不要求政府官员做任何非法的事，只是想加快政府机构的审批速度。可见行政审批既是一种权力，更是一种资源。在不规范的审批制度下，“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力金钱化”就是对某些地方和部门审批导致寻租行为的最好诠释，即审批权越大，越容易产生“寻租”机会，审批代理市场的盛行便是例证。可以说，凡存在审批权力的地方，都程度不同地滋生着腐败。从世界来看，无论是发达国家还是发展中国家，一般腐败都发生在行政审批和政府采购领域。据统计，目前我国有80多位省部级腐败分子查出有经济问题，其中无一不与审批权力“寻租”有关。审批“寻租”的实质是公权力介入利益分配的过程，增大了市场经济的交易成本，扭曲了资源配置。可见，行政权力对经济活动的广泛干预，即寻租环境的存在是腐败产生的重要根源，权力寻租恶化了社会成本与社会环境。诺斯认为政府干预经济的良好初衷，常常产生有悖初衷的后果，而政府对这种后果缺乏控制。

近段时间，关于IPO（Initial Public Offerings，简称IPO）的审核问题，新任证监会主席郭树清提出“IPO不审行不行？”因触碰到中国资本市场最为敏感的神经，再次引起广泛热议。一份来自网上的调查显示，54%的人赞成取消审核，以减少权力寻租。因为在目前的新股发行制度下，寻租现象难以避免。中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏认为证监会应把精力从“重审轻监”调整到“重监轻审”，就发行来说要从“实质性审核”到“程序性和形式性审核”，取消发审委，落实到拿高薪的保荐人和承销商身上。郭树清强调，要大力推进行政审批制度改革……大幅减少事前准入和审批，以压缩寻租机会和寻租空间。

三、公共决策审计与国家治理的关系分析

戴维·奥斯本和特德·盖布勒（1996）在《改革政府》一书中提出有预见的政府特征：预防而不是治疗。刘家义审计长认为审计发挥的就是预防、揭示和抵御功能，与国家治理的预防、建设功能相耦合。可见，国家治理与国家审计的功能具有内在一致性。世界审计组织在《世界审计组织战略规划（2011—2016）》中，明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。中美两国审计长（2011）一致认为，国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。

（一）国家治理的完善为公共决策审计创造良好的制度环境

国家治理包括国家治理结构和国家治理机制，国家治理结构是国家治理机制的现实载体，国家治理机制依赖于一定的国家治理结构。如果没有国家治理机制，国家治理结构无法发挥作用。国家治理结构为发挥国家治理功能提供了制度框架，要想实现国家治理的目标，需要监督机制的充分发挥，公共决策审计便是其中之一。公共决策者是否履行了公共受托责任，在决策中是否受到利益集团所左右及存在利己行为，不能由公共决策者自己说了算，而必须由公共决策审计对其履行公共受托责任的情况进行监督、评价和鉴证，进而确定或解除其所负的公共受托责任。可见，公共决策审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示、抵御功能的免疫系统。公共决策审计作为国家审计的一种表现形式，能否有效地履行关系到公共决策的质量，进而深深地影响国家治理。好的决策无疑会给社会提供优质的公共产品或公共服务，而错误的决策给社会带来重大的损失或负担。可见，国家治理的需求决定了公共决策审计的产生，国家治理机制越完善，公共决策审计工作就越能顺利开展，就能消除基本的低效浪费，增强审计效果，促进建立国家审计结果落实机制。反之，缺乏国家治理机制，国家审计工作就很难推进，免疫系统功能就得不到充分发挥。

（二）公共决策审计以实现国家治理为目标

纵观中国审计三千多年的历史，无不服务于治理的需要。公共决策审计通过降低公共决策委托人与代理人之间的信息不对称，给公共决策委托人提供信息支持，促使委托人更好地监督代理人，从而降低公共决策代理人的道德风险及逆向选择。公共决策审计可以提升公共决策的透明度和公开化，促进公共决策的科学性，确保政府和政府有关部门履行其责任，为国家治理提供信息支持。另外，公共决策审计作为经济责任审计、绩效审计的基础，其自身的发展与完善为经济责任审计理论及绩效审计理论的完善提供理论支持。可见公共决策审计是国家治理强有力的工具，在国家治理中发挥着不可替代的作用。首先，公共决策审计要审核公共决策是否把公共利益作为决策的出发点和归宿点，在重大经济决策的形成与实施过程中是否有寻租现象。其次，公共决策审计要审核公共决策是否按照决策程序进行，决策的内部控制是否完善、决策内容是否合法、决策过程是否公开透明、决策效果是否真实、决策资料是否完整。再次，公共决策审计要审核公共决策是否体现和维护公共利益；是否超越利益集团的利益，被利益集团的利益所左右；是否超越部门的利益，为部门利益所左右；是否超越决策者个人的利益，被个人利益所左右；公共决策是否体现并维护社会的正义。最后，公共决策审计要审核公共决策是否体现经济、效率和效能的标准，是否提高决策的可行性，是否提升决策的效益、降低决策的成本，从而使公共资财善加利用。另外，公共决策审计还要根据重要性原则，关注社会的热点、焦点及关系人民群众切身利益的决策问题，比如行政审批、政府采购、项目招投标等。

四、公共决策审计服务国家治理的路径选择

最高审计机关国际组织（INTOSAL）在《利马宣言——审计规则指南》的“审计的目的”中指出，“……审计本身不是目的，而是控制体系不可缺少的组成部分。这种控制系统的目的是要及早地揭露背离公认标准、违反原则和法令制度及违背资源管理的效率、效果和经济原则的现象……尽可能及早采取改正措施……防止重犯，至少也要使今后更难发生”。目前无论是经济责任审计、绩效审计还是环境审计均是事中、事后审计，难以发挥国家审计“免疫系统”的预防作用。因此要求国家审计关口前移，对公共决策实行审计，为实现善政基础上的国家善治服务。

（一）公共决策审计为制衡权力奠定基础，以服务国家善治

18世纪法国伟大的思想家孟德斯鸠曾经做过经典的论述，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”。我国行政管理体制中的审批权向上一级行政机关集中，向少数领导集中。一些党政领导干部利用手中的行政审批权，以权谋私，权钱交易，这几乎成为每一个走上犯罪道路的领导的基本规律。在行政审批中大案、要案不断被查获，引发“前腐后继”的现象，印证了“绝对的权力产生绝对的腐败”之真理（章剑生，2011）。从制度设计来看，审批中的寻租与国家审计的缺位有关。公共决策寻租的治理有赖于建立一种可以有效制衡公共决策的政治结构，而公共决策审计作为一种制衡机制，是治理公共决策寻租的一种重要手段。实施公共决策审计，完善权力制衡机制，以实现利益博弈均衡。

（二）公共决策审计为政府宏观调控提供依据，以服务国家善治

2007年的金融危机中，在我国政府实施4万亿元的经济刺激计划后，经济中出现了通货膨胀及地方政府债务激增的现象。中国人民银行与财政部门公布的地方政府债务相差几万亿元。在此情境下，国家的宏观调控应该采取什么样的财政政策和货币政策？国务院领导迅速指示审计署实施地方政府债务审计，债务审计的结果为国家下一步的宏观调控提供了依据，有力地发挥了公共决策审计的治理功能。另外，公共决策审计报告要全面评价公共决策的执行情况，重点反映带有普遍性和倾向性的问题，为加强宏观管理提供决策依据，促进更好地研究和解决这些共性问题，提高政府的治理水平。可见，公共决策审计成为推动完善国家治理的主导力量。

（三）公共决策审计为公民参与国家治理提供可靠的信息，以服务国家善治

据报道，新中国前50年的大约两万多亿元的总投资中，因决策失误造成的浪费至少有一万亿元。引发公共决策失误的原因有多个方面，其中公民参与不足是原因之一。传统的管理型政府往往疏远了政府与公民的利益关系，容易导致公共部门的腐败行为。治理理论强调政府与公民之间的平等关系，公民不再是政府信息的被动接受者，政府也不再是公民行为的意向控制者。只要不违法，公民有什么不满就可以说，可以申诉，甚至说一些使政府不高兴的话，做一些使政府不高兴的事，政府根据公民的合理要求，对政策和制度进行及时的调整（闫健，2009）。公共决策的过程就是把各种利益诉求转化为重大决策的过程。公民参与决策不仅是善治的要求，也是提高公共决策能力的重要途径。通过公民参与不仅有助于实现公共决策的公共利益倾向，而且有助于使社会公众增加对政府的信任感，从而积极推动公共决策的顺利实施。目前制约公民参与的一个重要因素是信息的缺乏。从制度设计上来看，公共决策审计对推动公民参与治理具有天然的优势。因此，通过公共决策审计增加决策信息的可信度，为公民参与提供可靠的信息，减少信息使用者采用缺损信息作出非最佳决策的风险，从而化解公民参与治理的困境，推动公民参与的深度和广度，服务公民社会的建立。

（四）公共决策审计要求审计关口前移，与公共决策同步，以服务国家善治

公共决策审计重点关注公共决策程序的合法合规性、公共决策依据的真实可靠性、公共决策方法的科学性和公共决策方案的效益性。一方面，公共决策审计是经济责任审计的重中之重，在公共决策审计的基础上，科学划分决策者和经营者责任，完善经济责任审计理论；另一方面，公共决策审计在科学划分决策者和经营者的基础上，可以使绩效审计的评价更客观、真实。通过公共决策审计给公共决策部门传递可靠信息，降低委托者和代理者之间的信息不对称，以防止战略出现重大错误或促使所发生的错误迅速得到纠正；直接对公共决策提出可行性建议，以增加公共决策的可行性（余灿，2006）。例如江西省副省长谢茹在2012年全国“两会”上披露，“一般白内障一例要3 000多元，为什么江西1 300元能做呢？原来白内障手术使用的进口人工晶体报价为89元一枚，而医院自行采购要600至800元一枚”。本文认为，国家审计对医疗耗材采购提前介入，进行公共决策审计，可以让医疗耗材价格回归合理，减轻患者和国家的负担，构建和谐的医患关系，服务国家善治。

（五）公共决策审计服务国家善治的例证分析——以房地产价格调控为例

公共决策是建设公共项目、形成公共组织、生产公共产品的前提和基础。一种公共产品所经过的公共决策环节越多，公共决策寻租的环节就会越多，政府宏观调控的难度就会越大，政府失灵的可能性就会越高。目前在房地产调控领域，单纯地调节房地产需求无法使房地产价格实现理性回归，出现的房地产调控失灵便是例证。正如时任国务院总理温家宝在2012年的全国“两会”上说，“……房地产调控在2003年已经提出了6条措施，2005年又制定了国八条，2006年又制定了国六条。但是，为什么调控不见成效？群众也只在责怪我们，说房价越调越高……”

房地产行业是一个涉及面广的行业，整体链条长，涉及的部门（环节）多、周期长，更容易导致公共权力的失控，从而产生“寻租”现象。一般来说，房地产开发这个繁杂的系统工程必须经过很多道环节，缺一不可，如前期调研、项目立项、银行贷款、取得土地使用权、征地拆迁、项目规划、工程建设、经营销售等等。仅从公共决策层面来看，涉及银行部门、税务部门、工商部门、国土资源部门、规划部门、建设部门、房产管理部门、质量监督部门，涉及小区配套方面的主管部门就更多了，环保局、教育局、卫生局、电力公司、自来水公司……在当前实行审批管理体制及行政效率不高的情况下，一个房地产项目需要经过一系列承上启下环节的审批，审批部门受理后在多长时间内作出审批决定以及审批标准的模糊性，致使审批部门具有很大的自由裁量权，任由行政机关在无序中缓慢运行，有时还会几经反复，旷日持久的等待是每个审批者的必修课。等到有关部门审批完毕，作出审批决定，往往已耗费数月乃至数年。尤其是我国房地产市场运行从土地整理、拍卖、房地产开发再到房地产销售70%以上的资金由银行提供。对于开发商来说，时间就是财富，一个楼盘，从拿地到销售完毕，一般的周期，快则六至八个月，慢也只要一年。房地产项目的每一个环节推迟，单是银行的贷款仅利息一项给开发商造成的成本压力就不可小觑，房地产公司为了告别漫长的审批等待，寻租（包括寻“时间”租）恐怕是唯一的捷径，可见，房地产调控的预期目标能否实现还要看政府治理寻租的成效。当前市场上的房地产成本分析仅考虑土地、建筑成本、政府税费等直接成本，没有考虑到当前的寻租环境，研究结论必定是有缺陷的。本文认为通过公共决策审计，发现和披露各个决策环节的寻租行为，才能发挥宏观调控的功效，使房地产价格理性回归，达到标本兼治的目的。可见，政府房地产行业宏观调控是一项系统工程，若不考虑当前的寻租环境，只是为了调控而调控，结果必然是徒劳的。

五、研究结论

为了维护社会公众的利益，通过公共决策审计以清理主动设租，弱化被动设租，矫正无意设租，不断发展和完善权力制衡机制、宏观调控机制、公民参与机制，进而完善国家治理机制，使国家在善政的基础上实现国家善治。●

【主要参考文献】

［1］涂晓芳.政府利益与政府行为［A］.谢庆奎，佟福玲.政治改革与政府转型［C］.北京：社会科学文献出版社，2009.

［2］贺卫.“寻租理论”与我国市场经济体制建设［J］.昆明工学院学报，1994（2）：33-39.

［3］梁富洲，王振中.“补充审计”质疑——兼谈中国独立审计健康发展之路［J］.安徽商贸职业技术学院学报，2002（3）：34-36.

［4］刘运国，麦剑青.论四大会计师事务所的审计质量——来自中国证券市场的初步证据［J］.中山大学学报（社会科学版），2006（3）：118-124.

［5］郭照蕊.国际四大与审计质量——来自中国证券市场的证据［J］.审计研究，2011（1）：98-106.

［6］闫健.让民主造福中国——俞可平访谈录［M］.北京：中央编译出版社，2009.

［7］高帆，李岳德.市场经济与行政许可制度［J］.中国法学，1994（3）：9-14.

［8］章剑生.审批“寻租”回流：权力的傲慢［J］.人民论坛，2011（9上）：40-41.

［9］余灿.试论公共决策审计［J］.南京晓庄学院学报，2006（3）：101-105.