国家审计法律适用中存在的问题及对策分析

2014-08-08崔莉莉

会计之友 2014年17期

崔莉莉

【摘要】从1983年审计机关成立至今，已走过三十年。审计机关践行依法行政，履行法律赋予的审计监督职能，为国家经济健康运行发挥了重要作用，但受主观和客观方面因素的影响，国家审计在法律适用中还存在对事实定性不准、援引法律法规不正确、法律冲突规则适用不准确等问题。因此，应提升审计人员的法律素养，健全审计质量控制体系，尝试借鉴案例指导制度，探索审计法律适用机制，使审计真正有效地实现依法行政和依法审计。

【关键词】国家审计；法律适用；依法审计

中图分类号：F239.44文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）17-0071-04自1999年“依法治国”的基本方略写入宪法，到党的十八大提出“全面推进依法治国”，我国法律制度的建设成就有目共睹，法治理念也越来越深入人心。“依法治国”的核心内容是依法行政，审计机关作为独立行使审计监督权的机构，依法行政就是要依法审计，即依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定对法律规定的审计事项进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。因此，法律适用是审计必不可少的环节。然而，在审计实践中出现的法律适用错误或不当等问题，常常隐藏着审计风险，不仅影响被审计单位正常的经营管理，引起行政复议和行政诉讼，损害国家客观、公正和权威的形象，甚至会影响国家的经济决策，造成严重的后果。审计机关作为国家治理的重要职能部门，一些重大审计事件的法律适用不当或错误，会影响公众视听和判断，危害社会安定。

因此，审计机关正确适用法律，一方面是依法行政、依法审计的应有之义，另一方面也是减少审计风险、提高审计质量和推动审计事业长远发展的必然要求。本文拟结合审计工作实际，分析归纳审计法律适用中存在的问题及其成因，并提出解决对策，以期对规范相关实践有所助益。

一、国家审计法律及其适用的概念

国家审计法律是指由国家制定或认可，并由国家以强制力保证实施，具有普遍约束力的，调整审计机关及审计人员在开展审计活动中形成的各种审计关系的法律规范总称。良善完备的审计法律体系应当是法律制度齐全、系统规范、协调统一的，这也是实现依法审计的基本前提。

国家审计法律主要包含三类：一是确立审计体制、规定审计机关职责权限、审计程序和操作规范的法律法规，包括宪法、审计法及其实施条例、国家审计准则和其他有关审计监督的法律、法规、规章；二是审计机关进行审计评价，对违反国家规定的财政、财务收支行为作出处理处罚决定所依据的法律法规，如预算法、预算法实施条例、会计法、公司法、税收征收管理法等；三是解决审计争议，确定审计机关违法行使职权应承担相应责任的法律规范，如行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法等。

所谓法律适用，是法律适用主体按照法定的程序将一般性法律应用于个别性的涉法事实的判断。法律适用包括广义和狭义，广义的法律适用是指国家机关按照法律规定的职权和程序运用法律的一般规定来解决具体问题的活动，包括行政执法和司法活动；狭义的法律适用专指司法活动，是国家司法机关依法行使职权运用法律的一般规定处理具体案件的专门活动。国家审计法律适用属于中义法律适用中的行政执法活动，是指审计机关和审计人员在审计过程中，为行使法律赋予的审计监督职责而运用法律、法规、规章以及其他规范性文件的活动。

二、国家审计法律适用中存在的问题

（一）未准确定性审计事实

审计事实的定性是审计人员依据法律法规和职业判断对审计发现问题的性质进行归类和定论，遵循的是“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则。

未准确定性审计事实，在审计实践中常常表现为：审计事实查证不清，取证不够充分、恰当，证据不支持审计结论，导致审计定性不准；表述与审计事实不符，或者避重就轻，或者言过其实，使得审计定性与事实相左；审计查出的同类型问题，由于定性标准不一致、不统一，造成审计事实定性不准确。比如“小金库”问题，既有把它定性为“账外资金”的，又有把它定性为“少计收入”的，还有定性为“部分收支未纳入单位预算统一管理”的；再如“挤占专项经费”问题，应该属于较为严重的违规类问题，有的却将其定性为“扩大范围使用”、“超范围使用”、“未按预算规定的用途使用”、“支出不规范”等会计核算不规范方面的问题，相对挤占挪用资金的严重程度相去甚远。

（二）未正确适用法律冲突规则

《立法法》第五章“适用与备案”，对法律冲突适用规则作出了规定：上位法有明确规定的不使用下位法——上位法的效力最大；特别法有明确规定的不使用一般法——特别法的效力最大；新法有明确规定的不使用旧法——新法的效力最大。

未正确适用法律冲突规则，在审计实践中常常表现为：（1）应援引高位的法律、法规，却只援引了低位阶的法律、法规，导致适用法律、法规不正确。比如，应该适用《财政违法行为处罚处分条例》作为处理处罚依据的，却适用了被审计单位所属系统或部门的法规，甚至被审计单位自己制定的规章制度；对“私存私放资金”问题的定性适用了财政部、审计署、中国人民银行联合下发的《关于清理检查“小金库”的具体规定》的第二条，而没有适用《中华人民共和国会计法》第十六条的规定。（2）应该适用特别法的却适用了一般法。比如，某农业科技资金审计发现“挤占挪用专项资金”的问题，定性适用了《行政单位财务规则》，而没有适用该农业科技专项资金的管理办法。（3）应该适用新的法律规范的却适用了旧的法律规范。比如，对2006年发生的“非税收入未按规定上缴”问题，援引了旧法《××省预算外资金管理办法》进行处理处罚，而未援引2005年10月1日新出台施行的《××省政府非税收入管理暂行办法》。

（三）未正确援引法律法规

未正确援引法律法规，在审计实践中常常表现为：（1）未援引法律法规。比如，审计定性和处理处罚，未明确任何所适用的法律法规；或者未明确定性适用的法律法规，只援引处理处罚的法律法规条款进行处理处罚；或者只援引了定性的法律法规，就直接提出处理处罚的意见，而未明确处理处罚适用的法律法规；或者只援引审计处罚适用的法律法规，而未援引审计处理的依据。这些不符合行政处罚的“罪责法定原则”。（2）未援引具体的条文款项。即采用“根据有关财经法规规定”、“不符合有关法律规定”等模糊的提法，或者列明了法律法规名称，但未列明具体条款项及条款内容。在一个法律条文之中常常包括了若干违法行为的种类，它们有一定的关联性或相似性，容易使执法机关将此一性质的违法行为认定为彼一性质，出现法律条款选择中的错误。比如，《财政违法行为处罚处分条例》第四条就设定了六种违法行为。（3）未规范援引规章和规范性文件。在援引部门规章、地方性规章和规范性文件时，未列明发文单位、发文号、具体条款号及条款内容。

（四）未依照法定职权进行处理处罚

未依照法定职权进行处理处罚，在审计实践中常常表现为：对被审计单位与财政财务收支无关的违法行为进行处理，或运用法定审计处罚种类外的行政手段进行处罚。比如，某竣工决算审计中，对“未按规定进行招投标”的行为进行处理处罚，适用了招标投标方面的法律规定；某经济责任审计中，对“未按规定实行政府采购”的行为进行处理处罚，适用了政府采购方面的法律法规；某财政审计中，对“预算编报不完整”的行为进行处理处罚，适用了预算法律法规；某经济责任审计中，对“会计和出纳由一人承担”这个问题，依据《中华人民共和国会计法》作出“应对××同志的工作予以调整”的处理，而未依法移送有关部门处理或向有关部门反映。

（五）未遵守程序性规定

未遵守程序性规定，在审计实践中常常表现为：执法方式不符合法定程序，执法行为不符合有关时限规定。比如，在审计决定书中未告知救济途径，或未告知正确救济途径，由于没有区分财政收支和财务收支，混淆提请本级人民政府裁决、申请行政复议或提起诉讼这两种救济途径，甚至把两种都写上了；未经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款；未提前三个工作日送达通知书；审计报告未征求被审计单位意见；审计机关拟向社会公布对上市公司的审计、专项审计调查结果的，未在五天前将拟公布的内容告之上市公司。

（六）未正确行使自由裁量权

未正确行使自由裁量权，在审计实践中常常表现为：（1）对审计发现问题的处理处罚偏宽，大多是按裁量幅度的下限进行处罚，甚至有的还低于下限；注重对违规行为的处理处罚，轻视对相关责任人的处理处罚。（2）对法律法规明确规定应该作出处理处罚的问题，不予以处理处罚，该移送未移送。比如，某事业单位将房屋出租收入35万元未入账，用于职工福利性支出21.6万元，招待费8.2万元，结余5.2万元。审计决定没收余额5.2万元，并对该行为罚款5万元。在此例中，房屋出租收入并不是违法所得，没收余额是没有法律依据的。根据《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》（高检释发字〔1999〕2号）的规定，单位将国有资产私分给个人，总数超过10万元，涉嫌私分国有资产罪，应当移送检察机关审查，而不能作为违规问题处理。

三、导致审计法律适用问题的原因

导致国家审计法律适用问题的原因很多，既有政策层面的，也有法律层面的；既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。本文重点探讨法治理念、法律适用能力、内部监管和保障机制四个方面的原因。

（一）法治理念缺失

审计机关依法行政，需要审计人员秉持正确的法治理念，尊重法治规律，用法治独特的思维观察问题、思考问题、处理问题。然而，部分审计人员法治理念缺失，是造成审计法律适用问题的原因之一。尽管这些年一直强调要树立正确的审计执法理念，但一些陈旧的执法观念和方式仍根深蒂固。目前，在基层审计机关人少事多问题十分突出，有的人对程序在审计中的意义以及现实可行性持怀疑态度，认为强调程序很难适应审计实际纷繁复杂的具体情境，对审计准则等规定打折扣地执行；有的审计人员过于依赖固有经验，凭老经验、老做法处理问题，在证据不充分、不恰当的情况下，即认定审计结论成立。

（二）法律适用能力较弱

当前，部分审计人员对法律适用原则存在片面观点和错误看法，不能正确理解和适用审计职权和法律的效力等级、冲突规则等有关规定，造成法律适用错误等；每个人的知识结构、法律素质不同，对同一部法律法规甚至同一个条款的理解有着很大差异，导致审计实际中对法律的误读和歪曲适用。同时，部分审计人员对审计法律法规、被审计单位相关的法律法规和行业规章等的理解认识不深刻，缺乏了解、研究、更新法律知识的主动性，对法律法规的更新动态不敏感，不注重收集和学习，遇到问题时，或避重就轻，或仓促应付，这些也是导致法律法规适用问题的原因之一。

（三）内部监管不力

审计机关内部监管不力是造成审计法律适用问题的原因之一。目前，内部监管不力主要表现在以下几个方面：（1）内部监督的法律及相关规定不完善。近年颁布实施的与审计内部监督有关的法律法规，主要是审计署2011年施行的《中华人民共和国国家审计准则》，以及地方出台的配套的规章制度等，但以独立法律形式规定审计内部监督的还是空白。同时，《国家审计准则》颁布施行，而《审计机关审计处理处罚的规定》、《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》等配套措施废止后至今未出台新的规定。（2）控制措施未真正落实到位。《国家审计准则》第174条规定：“审计机关实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制。”但事实上，人少任务重等多种原因使得各级次的管控措施难以真正落实，从而导致法律适用难以达到预期效果。（3）审计机关的内部监督更多侧重于业务质量检查、项目评比等静态、事后监督，而对审计过程中审计人员违法行为的监督相对比较薄弱。同时，目前的审计质量控制仅限于审计机关内部运行，缺乏与外部监督相衔接的配套机制，在很大程度上限制了内部监督效果的发挥。

（四）审计职业发展和业绩考核等保障机制不完善

科学完善的职业保障制度，对提高审计人员素质、激发审计人员的主观能动性、促使审计人员与时俱进、提高审计质量和法律适用水平具有重要意义。而现实中的审计人员继续教育制度不完善，缺乏科学系统的审计人员职业成长规划和成熟的学习培训方法，旨在提升审计人员专业尤其是法律适用实践能力和水平的审计指南也尚未形成全面体系。近年来，审计机关开展的业绩考评机制在一定程度上起到激励和促进作用，但这些量化考核机制往往以违规问题金额、罚没资金等作为重要的标准，使得有些审计机关以追求问题金额和数量为目的，而不太注重审计法律适用方面的问题。这些因素在一定程度上会导致审计法律适用问题的发生。

四、完善审计法律适用的建议与对策

（一）培育审计人员对法律的信仰尊重，推进依法审计水平

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。强化审计人员对法律的尊重和信仰，对于依法行政、依法审计，正确适用审计法律是非常有必要的。只有审计人员尊重信仰法律，才会自觉规范审计行为，在审计过程中严格依照法律程序执法；只有尊重信仰法律，才会真正促进审计人员职业品格的养成，提高审计人员的职业认同感。因此，要大力开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，全面落实审计“六五”普法规划，通过深入开展依法行政示范单位创建、赶学比超活动等创先争优活动，促进审计机关和审计人员牢固树立崇尚法治、法律至上的信念，严格依法行政、依法审计，做到依法确定审计项目、严格执行法定审计程序、规范行使自由裁量权。

（二）加强审计人员对法律知识的学习，提高法律适用能力

审计人员对法律知识的掌握程度，直接影响着审计执法行为。只有拥有丰富的法律知识及其运用技能，准确把握法律精神、准确把握审计事实的本质，才能准确合法地行使执法权力。教育和培训是审计人员汲取法律知识和提升法律适用能力的主要途径，因此，审计机关要加强对审计人员法律知识的教育培训，用制度保障培训工作，建立培训的长效机制。定期或不定期组织专门的法制培训学习，鼓励自学，要重点了解、掌握我国法律体系的总体概况、整体框架和层级体系，熟悉法律原则、法律条文和立法精神；创新培训手段，可以举办“审计讲坛”、“处长论坛”、法律知识竞赛、审计案例交流等活动；加强法律法规库建设，做到分类归纳、及时更新、不断完善；结合实际工作需要，邀请法制实践经验丰富的专家，对某一部法律或法律问题专题授课；边审边学，边学边用，注重做好大型审计项目的审前法律法规知识培训；还可以采用人才交换的方式派人才到法制部门或者司法机关挂职锻炼。

（三）尝试借鉴案例指导制度，探索法律适用机制

“法律的生命在于经验，而不在于逻辑”，这句话揭示了案例指导工作的价值。为了更好地规范和指导审计人员的法律适用，可以尝试借鉴学习司法中的案例指导制度，由审计机关最高机构审计署对审计法律适用案例的具体问题统一作出规定，包括案例的选取标准、内容、汇编、发布和效力等。通过对审计机关成立三十年以来的经验进行总结，选取程序合法、行使法定职权正确、事实清楚、证据确凿、定性准确、援引法律法规正确、遵循法律冲突规则，并且具有典型性、示范性和指导意义的审计项目，汇编成审计案例，在全国审计系统推广应用，规范和引导审计法律适用工作，进一步规范审计执法。

（四）健全审计质量控制体系，提升依法审计效能

健全审计质量控制体系，是完善审计内部监督的重要手段。为此，重点做好以下几方面工作：（1）完善内部监督的法律及相关规定。审计机关要联系本地实际，建立健全国家审计准则的配套制度和实施细则，包括审计质量责任追究办法等，努力形成制度齐全、结构严谨、系统规范、协调统一的有地方特色的审计内部监督规范体系，引导审计机关和审计人员依法行政、依法审计，减少由于主观因素导致的审计风险。（2）严格落实分级负责制度。严格落实《国家审计准则》第一百七十五条至第一百八十条关于相关机构和人员在质量控制中的工作职责和应承担责任的规定，充分发挥审计人员的积极性、主动性，把分级质量控制真正落到实处，保证审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人都能做到各司其职、各尽其责，实现质量的全过程控制。（3）建立科学的审计项目质量考评机制。考评制度包括对审计项目质量检查、优秀审计项目评选、审计项目后评估以及奖惩制度，审计机关法制部门定期和不定期地检查审计质量，做好审计实施现场的监督和考核，建立审计人员业绩档案，将考核结果载入其中，作为审计人员业绩评价和目标考核的依据，同奖惩措施挂钩，达到提高审计质量和执法水平的目的。（4）强化审计违法行为责任追究力度。向社会公开明示审计执法权限、依据、程序以及责任追究等，建立审计人员违法举报制度，单位组织人员调查核实举报情况，查明属实的，严格追究其责任。除此之外，还应当充分发挥外部监督的作用，特别是加大审计结果公告力度，让公众来监督审计机关是否依法审计。●

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