政府对公众参与的策略选择——一个“轮流出价博弈”的分析框架

郭小聪 代 凯

政府对公众参与的策略选择
——一个“轮流出价博弈”的分析框架

郭小聪 代 凯

公众参与在政府行政与公共决策制定过程中扮演了重要的角色。基于博弈论视角提出的“轮流出价博弈”的分析框架，可以较好地描述和解释政府对公众参与的策略变化及其背后的因果机制。在某一公共议题中，政府对公众参与存在“无参与”、“象征性参与”和“真实参与”三种策略选择。基于理性原则，政府会依据每轮博弈中公众的讨价还价能力与政府的讨价还价成本而做出相应的策略调整。“象征性参与”会成为今后公众参与的常态，而“真实参与”则取决于公众的集体行动压力、议题的社会化程度与政府的执政理念创新。

公众参与；轮流出价博弈；策略选择；真实参与

一、问题的提出

公众参与(citizen/public participation)是指公众与行政官员分享公共权力、参与公共政策制定和政府管理的程序与行为，与以竞选和投票为主要表现方式的政治参与(political participation)以及个人或组织的维权与抗争行动有本质的区别。公众参与在政府行政与公共决策制定中扮演了重要的角色，然而现实中广泛的或真实的公众参与却并不常见。[1]公众参与在促进政府决策民主化与科学化、提升公共政策合法性的同时，也有可能耗费大量的时间、金钱与精力，造成决策延误，甚至引发政治冲突。[2]尽管存在上述争论，作为一种现代民主国家公共事务治理的重要方式，公众参与政府决策已成为各个国家与各级政府的必然选择。[3]当代中国转型时期正经历着一系列的经济社会结构变迁，社会利益分化日益明显，公众权利意识显著提升。党和各级政府对执政合法性的认识有了新的转变，强调“从各个层次、各个领域扩大公众有序政治参与”，建立健全民主决策机制：自下而上与自上而下的双向需求共同促进了公众参与在中国的兴起与发展。[4]

近年来，学界有关公众参与实践的研究积累了一批富有价值的成果，形成了两个研究焦点：以政府推动为主的民主恳谈和参与式预算(以浙江温岭为代表)及由公众发起的环境评议中的公众参与(如厦门PX项目事件和广州番禺垃圾焚烧事件)。这类研究基于实地调研，较为详细地描述了典型公众参与实践或事件的过程，尤其是对其中公众的参与动机或参与策略进行了深入的分析。遗憾的是，虽然有少量研究对参与过程中政府的动机和功能进行了讨论，但并没有提出一个系统的解释框架。与国内研究主要侧重于分析公众的参与策略相比，国外一些研究探讨了公众参与过程中政府的行为选择问题。围绕如何使公众参与取得好的效果，已有研究提出了一系列重要的解释框架或理论模型，例如公众参与的有效决策模型[5]、目的—议题矩阵模型[6]和参与式预算影响模型[7]，等等。这些模型为特定情境下政府选择合适的或最佳的公众参与机制提供了有益的理论指导，但更多的是在分析应然层面政府如何采取行动，对分析现实层面政府到底采取什么行动以及为什么采取这些行动缺乏相应的解释效力。值得注意的是，杨(Yang)和卡拉汉(Callahan)在构建一个“行政回应”框架的基础上，对政府为什么允许公众参与政策过程的问题进行了研究。通过对问卷的数据分析，研究发现政府选择让公众参与决策制定是其对参与价值、利益相关者压力与行政实践回应的结果。[8]尽管这一定量研究指出了影响政府对公众参与策略选择的可能因素，但并不能很好地解释政府策略选择转变的过程与逻辑。

可见，已有研究关于政府对公众参与策略选择的实证分析存在较为明显的不足。研究公众参与过程与案例不仅需要探讨公众的策略行为，对政府策略行为的分析同样重要甚至更为重要。在某一公共议题中，公众参与通常呈现为从无到有、从低到高的变化过程，即政府在政策制定开始时并没有让公众参与或只是很低层次的参与，但随着政策执行的受阻与公众要求参与政策制定的呼声高涨，政府开始调整政策并允许公众参与或更高层次的参与。针对已有研究的不足，我们关注的问题是：政府对公众参与的策略选择有哪些？哪些因素影响了政府的策略选择？政府对公众参与发生策略转变背后的逻辑又是什么？我们从博弈论视角出发，构建了一个公众参与的“轮流出价博弈”分析框架，并以案例研究的形式对这一模型*需要说明的是，本文提出的博弈模型可能并不完全符合博弈论的前提假设，也不关注博弈的具体技术层面分析与数学模型构建，而是提供一个分析政府对公众参与策略选择的视角。进行经验层面的说明与阐释。

二、公众参与的轮流出价博弈模型

斯图尔特(Stewart)较早从博弈论视角分析政策制定过程中政府与公众双方的策略选择问题，提出“公众参与博弈”概念。[9]基于这一分析视角，我们首先构建政府决策制定过程中公众参与博弈的情境与要素，总结政府对公众参与的三种策略选择；其次，综合相关的研究成果，对影响政府策略选择的关键变量进行提炼；最后提出一个分析框架——公众参与的轮流出价博弈模型。

(一)公众参与博弈

公众参与的情境包括议题、行政体制与行政程序、政府和公众。[10]理想情况下，政府与公众双方在既定的行政体制内，围绕某一公共议题，依据设定的行政程序进行协商和博弈，继而制定和产生最终的决策或公共政策。斯图尔特注意到：尽管公众与政府官员经常持有相反的政策偏好(这并不是说二者之间的偏好总是冲突的)，但二者都参与了博弈过程，因为双方要达成各自的政策目标，就必须获得对方的额外支持。[11]我们以案例研究部分将要分析的旧城改造为例，构建公众参与博弈的要素，即“参与人”、“策略”和“收益”。

1.参与人

参与人是博弈中的决策主体，其目的是通过采取行动使自身效用最大化。一般而言，旧城改造中博弈的参与人主要包括地方政府、开发商和公众。*本文主要关注政府与公众之间的博弈分析，对开发商的行为策略不作讨论。政府是特定的、单一的；公众则是不确定的，根据利益相关程度的不同，可分为直接利益相关者(被拆迁户)与非直接利益相关者(例如其他市民)。在某些情况下，旧城改造可能只涉及政府与被拆迁户之间的博弈；而在其他情况下，与政府博弈的另一方可能不止是拆迁户，还有可能是其他社会公众或组织。为简化分析，我们依然按照斯图尔特的分类方法，将参与人分为政府与公众两组。需要指出的是，博弈分析要特别注意公众组中公众类型的变化。

2.策略

策略是指参与人在特定情形下的行动方案。旧城改造中，政府与公众各自最简单的策略大致如下：对政府而言，改造方案可以单独制定，也可以与公众协商制定；对公众来说，改造方案可以选择接受，也可以选择拒绝。阿恩斯坦(Arnstein)根据不同公众参与机制所产生的参与效果差异，将政府对公众参与的策略划分为“非参与”、“象征性参与”和“公众权力”。[12]金(King)等人根据公众参与是发生在决策制定前还是决策制定后，将政府对公众参与的策略划分为“传统参与”与“真实参与”。[13]考虑到“公众权力”尚未在当代中国有效发展，我们将政府对公众参与的策略概括为：“非参与”、“象征性参与”和“真实参与”三种。例如，目前各地政府普遍实行的规划方案公示就是一种典型的象征性参与策略。

3.收益

收益是参与人特定策略下所得到的效用水平或期望得益。以城市拆迁为例，地方政府希望通过旧城改造获取土地出让金与后续管理收益，追求政绩甚至“寻租”；被拆迁户则希望通过土地使用权转让与房屋拆迁获得生活福利改善，追求拆迁安置补偿收益最大化。[14]当然，参与人收益的获得取决于博弈中采取的策略，不同参与人各自所使用的策略及其对应的策略组合会导致不同的收益。需要注意的是，参与人在计算特定策略下最终收益的大小时，必须考虑其所支付的成本并以此为依据调整其策略。

(二)政府策略选择影响变量

我们首先以组织与环境之间的关系作为分析政府对公众参与策略选择的起点。根据汤普森的观点，所有组织都同时是自然—开放的与理性—封闭的系统，因而是非决定性的并面对不确定性，但受制于理性标准的组织却需要可决定性和确定性。[15]由此推测，政府作为一个理性的组织，为增加其决策结果的确定性，必然会试图减少或降低公众的参与范围或程度。与此同时，公共政策的制定与执行又受到公众反应的制约，政府不得不对政策进行调整从而扩大或提升公众参与的范围或程度。从现实经验中可以看出，政府的很多决策制定过程是无公众参与的，或者仅有一些象征性参与，不到万不得已，政府很少选择真实参与。综合相关研究，我们将影响政府策略选择的因素概括为两个变量：公众讨价还价能力与政府讨价还价成本。

1.公众讨价还价能力

公众讨价还价能力包含两个层面的具体内容，即利益相关者数量与公众的组织化水平。[16]利益相关者包括许多类型的参与主体，如民选官员、NGO/NPO、媒体、商业组织、政党和普通公众等，不同的参与主体具有不同的参与动机与博弈能力。[17]公众的组织化水平关系到公众采取行动所产生的影响力，而其中群体领导的领导能力与资源动员能力是关键因素。[18]公众讨价还价能力的对立面是政府讨价还价能力。一般而言，公众讨价还价能力与政府讨价还价能力是反相关关系。假定政府讨价还价能力不变，利益相关者数量越多，对政府的影响力就越大；公众组织化水平越高，对政府的影响力也越大。

以城市拆迁安置补偿为例，首先分析利益相关者数量层面的影响。假定政府单独制定某项拆迁安置补偿政策(无参与)，如果只有一个或几个被拆迁户对政府的拆迁安置补偿政策不满，那么政府很可能不理会这些被拆迁户的反对意见(无参与)；但如果绝大部分或全部被拆迁户反对政府的政策，甚至引发了媒体或其他社会公众的关注，那么政府则极有可能考虑公众的意见而修改政策(真实参与)。极少数拆迁户的抗议有没有可能对政府的策略选择造成影响？有可能，但通常是以一些极端的行为(例如自焚、跳楼等)而博取、吸引媒体和社会公众的注意力，这并非一种常态情形。分析利益相关者数量对政府策略选择的影响，尤其要注意博弈中利益相关者的“转换”与“联盟”问题。公众组织化水平层面的影响同样遵循上述逻辑。组织化水平高的公众很有可能制造一些“焦点事件”，产生广泛的社会影响力，迫使政府选择让公众参与决策制定过程。[19]可以看出，公众讨价还价能力的大小，显著影响着政府对公众参与的策略选择。

2.政府讨价还价成本

已有文献没有专门讨论影响政府对公众参与策略选择的成本问题。基于相关研究与政府实际运作的考察分析，我们认为，政府讨价还价成本主要包括两方面内容：时间成本与维稳成本。时间成本涉及因讨价还价造成政策执行延误成本增加与预期收益减少，并且会直接影响到政府和官员的政治绩效；维稳成本不仅仅是讨价还价而引发的维稳支出，更重要的是对政府官员绩效考核的“一票否决”风险。基于“压力型体制”[20]、“锦标赛体制”[21]和“土地财政”[22]运作逻辑的影响，地方政府显然希望将这种成本最小化。因此，当政府讨价还价成本很大时，政府一般会选择真实参与的策略。

仍以拆迁安置补偿为例，具体考察时间成本与维稳成本对政府行为选择的影响。假设政府选择一种无参与的策略单独制定拆迁安置补偿政策，部分被拆迁户因反对政府的拆迁安置补偿政策而造成旧城改造迟迟不能顺利推进，对政府而言，不仅因此要支付更多的补偿款，更重要的是大大减少了土地出让收益与旧城改造项目预期的收益。另外，对政府官员而言，如果“政绩工程”未能实现，会在一定程度上影响其政治前途。此外，被拆迁户有可能组织起来采取“集体行动”，政府部门面临极大的维稳“一票否决”风险。在此情形下，政府非常有可能选择真实参与策略让公众参与到拆迁安置补偿政策的制定之中。因此，公众讨价还价能力固然是影响政府策略选择的重要因素，但政府讨价还价成本也是不可或缺的影响变量，二者共同对政府策略选择产生影响。

(三)轮流出价博弈模型

基于上述分析，我们尝试构建一个公众参与的博弈模型。斯图尔特在其研究中提出了一个两轮公众参与博弈的分析框架，指出公众参与机制的选择并非是一次性博弈的结果，事实上，在实质性的决策制定与最终的公众参与机制之前，存在一个非正式的博弈过程。[23]“在博弈的第一轮，参与双方支付各自的政治资本，并认可任何实质性参与发生之前的程序。在最终政策制定的第二轮博弈中，第一轮的输家则会选择能够使他们获得更大成功机会的公众参与机制。”[24]斯图尔特的研究为我们提供了富有建设性的思路。值得注意的是，政府对公众参与的策略选择并非一次性博弈的结果，而是一个动态变化的过程。结合实证层面的观察，我们借用鲁宾斯坦(Rubinstein)提出的“轮流出价博弈”模型[25]，提出一个分析框架——公众参与的轮流出价博弈模型(见图1*考虑到博弈过程的复杂性与本文的研究目的，图1仅近似描述了参与双方的博弈过程，没有准确界定博弈双方各自的效用函数。)。

图1 公众参与的轮流出价博弈模型

注：NP(Non-Participation)=非参与；TP(Tokenism Participation)=象征性参与；AP(Authentic Panticipation)=真实参与

基本的轮流出价博弈模型通常属于完全信息动态博弈，参与人对彼此的信息充分了解，但这一假设应用到公众参与的轮流出价博弈模型中却面临一些问题。对政府而言，最突出的一个问题是无法知晓公众的所有信息。基于有限理性，政府很难准确界定某一公共政策的可能影响受众有哪些，也无法详细判断不同公众的组织化水平。也就是说，政府对公众讨价还价能力存在一个模糊判断。因此，在公众参与的轮流出价博弈模型中，“公众”是有变化的，即在某一议题中，政府可能仅仅面对的是某一小部分公众，但也有可能会面对广泛的社会公众。我们以旧城改造为例详细描述上述模型。

1.第一轮博弈：无参与？象征性参与？抑或真实参与？

动态博弈非常强调博弈顺序对博弈结果的重要性。通常情况下，政府是首先发起的一方，占据先发优势地位，但选择何种公众参与策略会受到现行法律法规的制约。作为一个理性的组织，政府一般会尽可能降低公众参与所造成的决策不确定性，因此倾向于选择无参与或象征性参与的策略。除非有强制性要求，政府不会选择真实参与策略，而是尽可能使公众参与程度最小化。例如，在旧城改造的拆迁安置补偿方案制定中，政府有三种对公众参与的策略可以选择，即无参与、象征性参与和真实参与。假设政府期望最小化拆迁安置补偿款，那么政府一般会选择无参与的策略。这种情形下，政府单独制定补偿政策，被拆迁户可以选择接受或拒绝。如果被拆迁户接受，博弈结束；如果被拆迁户拒绝，博弈进入下一轮。

2.第二轮博弈：象征性参与？抑或真实参与？

第二轮博弈中，政府与公众的博弈次序发生了变化。公众在第一轮中拒绝了政府提出的政策，并提出本轮的修改方案，要求参与决策制定过程。政府面对这一要求，仍有三种策略可供选择，但通常会选择两种，即象征性参与和真实参与，而选择何种策略则取决于公众的讨价还价能力。在其他因素不变的情况下，假若拒绝原有方案的被拆迁户很少，政府一般会选择象征性参与策略甚至无参与策略，博弈进入下一轮；而如果拒绝原有方案的被拆迁户很多，则政府有可能会选择真实参与策略。进一步，如果被拆迁户的组织化水平较高并且采取某种“集体行动”,从而吸引其他社会公众或媒体的注意，那么政府极有可能选择真实参与策略，博弈结束。总之，公众参与程度的高低与公众讨价还价能力的大小成正相关关系。

3.第三轮博弈：真实参与？

进入第三轮博弈，公众对政府在第二轮中的象征性策略甚至无参与策略做出接受或拒绝的选择。依此类推，政府与公众的讨价还价博弈将会重复进行下去，直到其中一方的出价被另一方接受为止。需要注意的是，讨价还价博弈非常重要的一个因素是“贴现因子”*贴现因子是讨价还价博弈中的一个重要概念，表示参与人的耐心程度。参见张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2004。，讨价还价每进行一个回合，双方的收益都有所损耗，越有耐心的人最后得到的“蛋糕”越大，即所谓的“耐心优势”。[26]与公众相比，政府的贴现因子相对较小，即讨价还价的耐心程度较低。在旧城改造中，政府因改造项目推迟而造成的收益损失是非常大的，不仅包括很多用数字可以衡量的收益，更重要的是影响了官员的政绩和职业生涯。如果项目耽搁了很久没有解决，政府一般会让步，从而选择一种真实参与的策略。

综上所述，政府对公众参与具有“非参与”、“象征性参与”和“真实参与”三种策略可以选择。作为一个理性的组织，在其他条件不变的情况下，政府通常会尽可能降低公众参与所造成的决策不确定性，从而选择无参与或象征性参与策略。随着博弈双方的讨价还价，政府会依据公众讨价还价能力和政府讨价还价成本而调整其策略选择。在博弈过程中，政府的策略选择取决于公众讨价还价能力和政府讨价还价成本的不同组合方式。

三、案例研究：广州恩宁路改造

恩宁路改造地块位于广州市恩宁路以北、多宝路和元和街以南、宝华路以西，属于广州传统的老城区，俗称“西关”。2006年11月，恩宁路改造项目作为广州“中调”*“中调”是2006年广州市第九次党代会提出的城市发展战略，即提升中心城区发展质量，改善城市环境和生活品质。的首个旧城改造项目启动。2007年5月，荔湾区政府对外公布恩宁路改造项目拆迁范围，并于11日正式开始动迁。2007年9月，广州市国土房管局发布恩宁路改造项目拆迁公告。按照规划，恩宁路改造动迁户数1 950户。但因为政府未能与被拆迁户就拆迁补偿安置方案进行协商与达成一致，拆迁工作遭到被拆迁户的强烈抵制。更为重要的是，由于涉及历史文化保护问题，恩宁路改造受到了媒体与社会公众的广泛关注，改造规划方案再三变更，项目几度“烂尾”。结合前面提出的模型，我们重点考察恩宁路改造过程中政府对公众参与的策略选择及其影响因素。

(一)第一轮博弈：无参与

恩宁路改造最初的规划方案与拆迁补偿安置方案是由政府相关部门单方面制定的，并以地块经济平衡作为制定依据和目标。按照一位部门领导的说法，某一地块要不要改造、如何改造以及补偿标准如何制定，通常是“政府决定要做这个地块，划个红线，然后制定一个标准，然后就动迁，为公平起见补偿标准是统一的”。实地调查发现，绝大部分被拆迁户是赞同改造的，但认为政府制定的拆迁补偿政策不透明，补偿款低于市场价且不能选择回迁，因此迟迟不肯搬迁。此外，由于改造规划和拆迁范围没有及时公布且反复变更，一些不属于危破房的房子也被算在拆迁范围之内，上述做法引起了当地居民的反对。作为旧城改造的直接利益相关者，当地居民关注的问题是拆迁范围与拆迁安置补偿方案，然而当地政府并没有就此征询当地居民的意见或与他们进行协商。

基于理性原则，政府通常会选择无参与策略以最大化自身收益，这在本案例中得到了很好的体现。就拆迁补偿而言，政府单方面制定是一个占优策略，而选择让公众参与则会增加拆迁补偿的成本。即使有相关法律法规或制度规章规定了政府决策的公众参与策略，政府依然可以选择某种“通变”的方式来减少其影响。[27]根据《广州市城市房屋拆迁管理办法》的规定：“被拆迁房屋和补偿安置用房的价格，由拆迁人和被拆迁人协商确定”，但政府并没有依此规定与被拆迁户进行协商。此外，《城乡规划法》规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告”，但规划部门却并未公布恩宁路改造规划，事实上，规划方案仍在修改之中。为维护自身的合法权益，当地居民代表多次到市区职能部门上访，要求政府公布改造规划和拆迁范围，与居民就拆迁安置补偿方案进行协商。

(二)第二轮博弈：象征性参与

公众讨价还价能力是影响政府策略选择的重要因素。少数被拆迁户的反对显然不具备与政府进行讨价还价的能力，因此，如何增加自己的博弈筹码是被拆迁户能否取得胜利的关键。经验表明，局部问题公共化是使恩宁路改造实现广泛公众参与的重要原因。[28]首先，被拆迁户的组织化与行动公共化。被拆迁户并非单独作战，而是形成了一个松散的组织并选出了代表，在行动上也颇有策略。2008年5月，当地80多户居民上书全国人大常委会，认为恩宁路改造项目拆迁依据的《城市房屋拆迁管理条例》和《广州市城市房屋拆迁管理办法》超越立法权限，与《物权法》相抵触，应予以撤销或改变。从这一行为中可以看出，被拆迁户在争取自身权益的时候，非常巧妙地将个人问题转变为一个公共问题。其次，媒体的介入与社会公众的关注。恩宁路居民上述行动引发了广州多家媒体的广泛报道。此外，一些专家、学者和政协委员对恩宁路改造也给予关注。

由于上述变化，政府面对的公众不再局限于少数的直接利益相关者，更重要的是面对广泛的间接利益相关者。尽管被拆迁户的组织化水平不高，但利益相关者数量的增加显著提升了公众的讨价还价能力。在接下来的行动中，被拆迁户始终将拆迁安置补偿问题与恩宁路历史文化保护问题联系起来，以此吸引更多的社会舆论关注，恩宁路改造逐渐演变为一个公共事件。2009年12月，荔湾区政府首次公布《恩宁路历史文化街区保护开发规划方案》，采用多种方式向群众、专家和关心岭南文化保护开发的各界人士征询意见。可以看出，随着公众讨价还价能力的增强，政府从开始的无参与策略转变为象征性参与策略。在上述方案中，政府只是就文化保护问题征询社会意见，并没有涉及被拆迁户关心的拆迁安置补偿问题。与其说这是被拆迁户的胜利，倒不如说是讨价还价能力更胜一筹的社会公众的胜利。2010年1月，183户居民联名向荔湾区城市更新改造工作办公室递交了反对信，质疑方案是在搞商业开发，要求政府与居民协商拆迁安置补偿方案。居民代表分别到区规划局和区更新改造办上访，但都没有得到回应。当地居民认为，政府是在“走过场”、“忽悠街坊”。上述事件再一次印证了模型中提到的公众讨价还价能力的强弱对政府策略选择的影响。

(三)第三轮博弈：真实参与

政府对公众参与的象征性参与策略并没有解决被拆迁户的实际问题。2010年4月广州市“两会”召开期间，当地220户居民向与会人大代表和政协委员发公开信，要求政府相关部门制定合理的拆迁安置补偿方案。市政协委员提出提案，呼吁当地政府马上停止恩宁路全面拆迁，保护西关文化，制定合理的安置方案和补偿标准。面对上述事件，2010年8月，荔湾区规划局、区更新改造办等部门联合召开媒体通报会，承认“对旧城保护认识不足走了弯路”，并承诺下一步将组建由专家学者、人大代表、政协委员、基层群众(被拆迁户)代表共同组成的旧城改造顾问小组。但当地居民依然质疑官方为何回避拆迁补偿问题，400多户居民仍坚守原地。在广州市人大代表的建议下，时任广州市市长到恩宁路现场视察，强调改造必须将文化保护与民生改善结合起来。2010年10月，荔湾区正式聘请15人组成顾问小组，编制第4稿的恩宁路改造规划方案。2011年6月，历时5年，恩宁路改造规划终于在广州市城市规划委员会获得全面通过，新规划摒弃旧规划中追求经济平衡的全拆思路，而是将历史文化保护与传承作为第一目的，同时支持居民自主更新，承诺与被拆迁户就拆迁安置补偿方案进行协商。

恩宁路改造事件最终以较为广泛和真实的公众参与得以解决。值得思考的是，为什么历时5年政府才选择一种真实参与的策略？政府对公众参与的策略选择是公众讨价还价能力与政府讨价还价成本的函数，而真实参与往往发生在“强”公众讨价还价能力与“高”政府讨价还价成本的组合之下，这一结论在案例中得到很好的验证。第二轮博弈中，虽然被拆迁户与媒体和一些社会公众共同促进了恩宁路改造的公共化，但这时公众讨价还价能力并不很强且政府讨价还价成本也不是很高。但在第三轮博弈中，随着媒体对恩宁路改造问题的持续关注*例如当地媒体《新快报》，从2007年到2011年连续5年对恩宁路改造事件进行报道，包括专题13个、文章55篇，对规划公示、公众参与、补偿安置和历史建筑保护等都发挥了很强的媒体能动作用。，越来越多的社会公众(包括市长在内)参与其中，使得公众讨价还价能力大增。更为重要的是，由于项目停滞造成了政府支付成本的增加和预期收益减少，而且被拆迁户越来越频繁的上访问题引发了政府官员紧张，使得政府讨价还价成本变高。面对双重压力，政府不得不采取真实参与策略。

四、结论与讨论

针对已有研究关于现实层面政府对公众参与策略选择实证分析的不足，我们基于博弈论视角，提出了一个“轮流出价博弈”的分析框架，用以描述和解释政府对公众参与的策略变化及其背后的因果机制。我们提炼了政府对公众参与的“无参与”、“象征性参与”和“真实参与”三种策略选择，并从公众讨价还价能力与政府讨价还价成本两个变量的不同组合方式分析了其对政府策略选择的影响。在案例研究部分，以广州恩宁路改造为例，对上述模型进行了经验层面的检验。实证分析进一步表明：首先，政府对公众参与的策略选择虽然受制于相关法律法规的规定，但政府通常会利用制度的“软约束”与“漏洞”而“通变”执行；其次，利害相关者的资源动员意愿与能力影响议题的公共化程度，推动政府对公众参与的策略选择发生调整；再次，政府组织的奖惩机制使其在“发展”与“稳定”之间寻求平衡，拉动政府对公众参与策略选择的转向；最后，公众讨价还价能力与政府讨价还价成本共同决定了政府对公众参与的最终策略。上述研究回应了杨和卡拉汉定量研究的相关结论，并从动态层面阐明了政府对公众参与策略选择变化背后的逻辑。此外，公众参与的轮流出价博弈模型为研究中国近年来频繁发生的邻避冲突*“邻避冲突”是指居民或所在地单位因担心邻避设施(如垃圾场、核电厂等)对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，并采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。参见何艳玲:《“中国式”邻避冲突：基于事件的分析》，载《开放时代》，2009(12)。事件(例如厦门PX项目事件、番禺垃圾焚烧厂事件等)中的政府行为变化提供了有力的分析框架。

在行政实践层面，本文的研究结论具有两方面的政策含义：第一，法律法规规定的明确化程度与政府对公众参与的策略选择。目前，国家和各级政府部门出台了许多行政决策公众参与的法律法规，但在具体执行中公众参与往往流于“形式”或“走过场”，公众“被代表”，而造成上述现象的一个很重要原因在于制度规定的模糊性。特别是在涉及公众切身利益的行政决策中，法律法规对公众参与主体、比例、程序等规定的明确化程度是约束政府行为选择的关键。第二，政府对公众参与的策略选择的成本—收益分析。不可否认，由于政府决策受制于诸多因素的限制，很多情况下政府很难做到让公众参与到决策制定过程中来，但根据模型分析的结果，某些议题下，政府最佳的策略是一开始就选择真实参与，因为在这种情况下博弈达成均衡，双方收益最大化。政府在决策前审慎地分析公众的讨价还价能力与政府的讨价还价成本十分必要且有意义，即通过预判，选择最佳的公众参与策略，从而降低成本、提高收益、达成共赢。

本文主要从制度与组织层面分析政府对公众参与的策略选择变化及其原因，没有更多地涉及官员的个人层面，当然这并不意味着官员个人的作用不重要。蔡定剑指出：“中国目前各方面的公众参与开展与否仍然靠政府领导的‘觉悟’，而不是依靠法律设定的程序，让其成为政府部门的责任和义务。”[29](P199)周志忍也认为：“强化公民参与意味着给公众共享决策和问责政府和官员的权力，但在现有政治体制下，这一权力赋予在相当程度上只能依靠政府官员的自觉甚或恩赐。”[30]因此，在目前国情下，官员自身的特质尤其是其执政理念，同样是影响政府对公众参与策略选择的一个关键变量。

总之，在公众权利意识与理性意识不断高涨的今天，随着公众参与行政决策制度的逐渐完善，传统的政府单方面决策在很多情形下已不再符合时代要求，但现实存在复杂的情况，由于政府决策的专业主义特性与政府出于自身的利益考量，也会使得公众参与不可能完全放开。作为一种折中，象征性参与会成为今后公众参与的常态，而真实参与则取决于公众的集体行动压力、议题的社会化程度与政府的执政理念创新。

[1] Cheryl Simrell King，Kathryn M.Feltey，Bridget O’Neil Susel.“The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration”.PublicAdministrationReview，1998，58 (4); Kaifeng Yang，Kathe Callahan.“Citizen Involvement Efforts and Bureaucratic Responsiveness: Participatory Values，Stakeholder Pressures & Administrative Practicality”.PublicAdministrationReview，2007，67(2).

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[14] 冯玉军：《权力、权利和利益的博弈——我国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析》，载《中国法学》，2007(4)。

[15] 詹姆斯·汤普森：《行动中的组织——行政理论的社会科学基础》，上海，世纪出版集团、上海人民出版社，2007。

[16] Kaifeng Yang，Kathe Callahan.“Citizen Involvement Efforts and Bureaucratic Responsiveness: Participatory Values，Stakeholder Pressures & Administrative Practicality”.PublicAdministrationReview，2007，67 (2); Lawrence C.Walters，James Aydelotte，Jessica Miller.“Putting More Public in Policy Analysis”.PublicAdministrationReview，2000，60(4).

[18] Kennedy Stewart.“Write the Rules and Win: Understanding Citizen Participation Games Dynamics”.PublicAdministrationReview，2007，67(6); Lawrence C.Walters，James Aydelotte，Jessica Miller.“Putting More Public in Policy Analysis”.PublicAdministrationReview，2000，60(4).

[19] 王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载《中国社会科学》，2006(5)。

[20] 荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，北京，中央编译出版社，1998。

[21] 周飞舟：《锦标赛体制》，载《社会学研究》，2009(3)；周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》，2007(7)。

[22] 周飞舟：《生财有道：土地开发和转让中的政府和农民》，载《社会学研究》，2007(1)。

[25] Ariel Rubinstein.“Perfect Equilibrium in a Bargaining Model”.Econometrics，1982，50(1).

[26] 张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2004。

[27] 刘玉照、田青：《新制度是如何落实的？——作为制度变迁新机制的“通变”》，载《社会学研究》，2009(4)。

[28] 黄冬娅：《城市公共参与和社会问责——以广州市恩宁路改造为例》，载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)，2013(1)。

[29] 蔡定剑：《民主是一种现代生活》，北京，社会科学文献出版社，2010。

[30] 周志忍：《政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景》，载《中国行政管理》，2008(1)。

(责任编辑林间)

Governments’StrategiesSelectionofCitizenParticipation——AnAlternatingOffersGameAnalyticalFramework

GUO Xiao-cong，DAI Kai

(School of Government，Sun Yat-sen University，Guangzhou，Guangdong 510275)

Citizen participation plays an important role in government administration and decision-making.Based on the perspective of game theory，this article put forward an alternating offers game of citizen participation to describe government’s strategies selection and explain the reason.The study found that there were three strategies for government to select in a public issue，as“non-participation”，“tokenism”，and “authentic participation”.Based on rational principles，the government would make appropriate strategy adjustment according to the citizens’ bargaining power and the governments’ bargaining cost in each round of the game.This article argued that “tokenism” would become the norm of the future citizen participation，“authentic participation” depend on the citizens’ collective action pressure，issues’ socialization，and governments’ governance innovation.

citizen participation; alternating offers game; strategies selection; authentic participation

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公众参与和中国民主行政模式的建构”(12JJD840004)；中山大学“985工程”三期建设项目；广东省人民政协理论研究会工作站资助项目

郭小聪：管理学博士，中山大学中国公共管理研究中心研究员、中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师；代凯：中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生(广东 广州 510275)