建立健全政府向社会力量购买公共服务机制研究
2014-08-07王瑶
王瑶
摘要：改革开放以来，人民群众日益增长的公共服务需求与传统供给方式之间的矛盾日益突出，公共服务已经无法仅由单一的、“全能的”政府机构来提供。为此，自上世纪末，我国开始引入发端于英美的政府向社会力量购买公共服务机制，公共服务提供主体和提供方式日趋多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。但目前我国公共服务购买制度尚不健全，我国政府向社会力量购买公共服务的机制需进一步建立和健全。
关键词：行政管理；政府采购；公共服务；社会力量；机制
中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2014）13002503
1我国政府向社会力量购买公共服务现状
何为政府向社会力量购买公共服务？百度百科是这样解释的，所谓政府向社会力量购买公共服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。如此一来，谈到政府向社会力量购买公共服务，自然会有三个问题需要解决，一是政府要向社会力量购买哪些公共服务，二是政府要向哪些社会力量购买这些公共服务，三是政府要如何向这些社会力量购买这些公共服务。对于前两个问题，一般好加以解决，而对于第三个问题的解决，则要复杂得多，其中重要的一点就是购买机制的问题。
为何政府要向社会力量购买公共服务呢？其原因是多方面的，但最根本的是伴随着改革开放，在我国综合经济实力整体提升，人民的需求已不仅仅停留在满足温饱需求的物质层面，而是更趋向于更高层次的精神层面。政府由于自身成本、效率和专业化程度等方面的问题，很难提供专业化、高质量的公共服务产品，而随着生活水平的不断提高，人们迫切地要求范围广、品质高的公共服务，人民的需求增长与政府的提供不足矛盾日益突出，因此政府利用财政向社会力量购买既能满足公众需求又提升自身行政效率的专业化、高品质的公共服务已成为必然趋势。
虽然我国政府已充分认识到满足公众需求的重要性，并且进行公共服务体系和制度的建设、推进及完善，使公共服务提供主体和提供方式尽可能多样化，但由于政府在向社会力量购买公共服务方面存在许多诸如效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题，导致与人民群众日益增长的公共服务需求相比，政府向公众提供的公共服务显得越发不足且质量不能使公众满意。于是，我国自上世纪末开始引入发端于英美的政府向社会力量购买公共服务机制，公共服务提供主体和提供方式趋于多样化，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。为规范政府向社会力量购买公共服务行为，国务院办公厅于2013年9月发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了政府向社会力量购买公共服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、经费管理和绩效管理等，并要求“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。党的十八届三中全会决定推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。可见，当前和今后一个时期，大力推广政府购买公共服务将是我国推进全面深化改革的一项重要工作。
2我国政府向社会力量购买公共服务存在的问题
虽然国务院办公厅出台了意见来指导和规范政府向社会力量购买公共服务的行为，虽然不少地方政府还规定了可向其购买公共服务的社会力量的资质条件，逐步使政府向社会力量购买公共服务趋于制度化、规范化，但从目前来看，政府向社会力量购买公共服务的机制还不健全，还存在一些需要尽快加以解决的问题。
一是缺乏法制保障，缺乏规范性。目前，我国政府向社会力量购买公共服务这一做法尚处于起步探索阶段，在整个购买过程中，购买双方因缺乏责任意识而使购买秩序混乱、政府购买行为效率低下等问题出现，导致相关利益主体利益受损情况时有发生。
二是政府缺乏有效宣传，公众不能有效参与，缺乏民主性。大多数公众对于政府向社会力量购买公共服务这一做法尚处于认识模糊阶段，参与程度低。虽然部分购买行为会向社会公开召开听证会，但基本上限于“走过场”，即没有真正发挥公众参与的力量。
三是购买活动缺乏系统性、长远性，不能做到统筹规划。首先，目前我国政府在购买公共服务过程中，重视见效快、回报率较高的领域，且购买比重较大，如：道路建设、基础设施购买等硬件设施建设方面；而轻视见效较慢、回报率较低的领域，且购买比重较小，如:教育、医疗、养老等方面，而这些恰是公众所急需的公共服务，与民生关系极为密切。其次，我国政府在经济实力雄厚的地方投入资金比重大，而在经济实力欠发达的地区投入资金比重小。这种地区间的经济实力的差异导致不同地区的公众所享受的公共服务水平的差异，最终会导致社会矛盾突出。
四是虽然我国政府及社会一直提倡引入市场竞争，打破垄断，但就目前而言，政府定点采购、国有企业垄断、“官商勾结”等现象仍然严重，为我国政府购买公共服务营造公平竞争的市场环境注入了不利因子。
五是政府对于向社会力量购买公共服务的重视程度不够高导致购买资金有限，且由于对购买资金缺乏有效管理，致使资金分配不合理、利用效率低下等问题发生。
六是整个购买公共服务的过程缺乏有效的监督机制。由于公众自身专业知识、管理能力和民主意识等方面的缺陷，导致其监督能力有限；政府自身在某些公共服务领域的专业化水平低，对作为购买的客体同样缺乏有效的监督，且政府盲目购买、低效购买的现象时有发生，从而影响其为社会公众提供的公共服务的质量。
3我国政府向社会力量购买公共服务机制的完善
为进一步建立健全政府向社会力量购买公共服务的体系，需不断完善法制机制、公众参与机制、统筹机制、量化细化机制、市场机制、宣传机制、资金保障机制、专项机制、第三方监管机制和动态机制等各方机制。
3.1建立健全法制机制
建立和完善有关政府向社会力量购买公共服务的相关法律法规是完善该体系的基本任务和当务之急。相关法律法规应做到：(1)合理界定购买范围，明确购买目录。划清“可购买”和“不可购买”的界限，坚持适度原则。其中，“可购买”的政府要积极放权，充分利用社会组织提供公共服务的能力，防止政府“大包大揽”；“不可购买”的政府要充分展现其主体地位，直接地、不遗余力地向社会提供高品质的公共服务，不得推卸责任。(2)整个服务购买过程都要做到有法可依。作为主体的政府和作为客体的社会力量在整个购买过程中都要严格依照相关法律法规的规定来购买和提供公共服务，双方要依法履行各自职责，提高为公众提供的公共服务的质量以更好的满足公众的服务需求。(3)违法必惩。无论购买主体——政府，还是购买客体——社会组织，都不得为一己私利而降低所提供的公共服务的质量从而侵害公众的利益。凡违反相关法律法规者均应收到法律的相应制裁。
3.2建立健全量化细化机制
在公共服务购买行为发生之前，政府和社会力量应制定并签订合同，明确规定双方在整个公共服务购买过程中的权限、责任，做到权限清晰，责任明确。在购买过程中或购买完成后提供公共服务过程中，一旦出现问题，做到“责有所但”，防止互相推诿、“踢皮球”的现象发生。在权责量化细化过程中，要制定出不同问题出现的情况下双方各自的责任，可分为单方责任和双方责任，其中双方责任要明确规定不同情况下双方各自承担的责任比重，以免日后在公共服务提供过程中发生不必要的纠纷。
3.3建立健全宣传机制
目前在我国，公众对于“政府购买公共服务”尚未形成全面清晰的认识，因此会对政府这一行为存在质疑。为解答公众的“政府为何要购买公共服务而不是直接提供”的疑问，政府应加大日常的宣传力度。在宣传过程中，要做的实事求是，既要宣传社会力量在提供公共服务方面的优势，又要做深刻的自我剖析，阐述自己在提供公共服务的有些领域存在的不足，使公众认识到政府购买公共服务这一举措的积极作用，对其形成正确积极的认识，从而减少日后政府购买公共服务过程中来自公众的阻力，以达到政府、社会力量、公众多赢的局面。
3.4建立健全公众参与机制
政府向社会力量购买的公共服务主要是关系国计民生的公众领域。既然关系到公众的切身利益，公众就必然是整个政府公共服务购买过程中的主要参与者。因此应该将以往的政府、社会力量双方参与机制改为政府、社会力量和公众的多方参与机制。贯彻公众参与机制应做到：（1）整个购买过程公开透明。公众对于政府要购买什么、怎样购买、购买多少、向谁购买有清晰的了解。（2）公众的参与要落到实处，防止有名无实。公众的参与机制不仅体现在公众对于政府的购买活动的整个过程有清晰的了解，而且要做到其参与的有效性。对于购买活动，公众可发扬民主，权衡利弊，发表自身看法，且对于无效的公共服务购买活动，甚至是损害公众利益的公共服务购买活动，公众可发挥其民主力量予以叫停以维护自身利益。
3.5建立健全统筹机制
政府向社会力量购买的公共服务应具有前瞻性、系统性和长远性。首先，随着经济的快速发展和人们生活水平的不断提高，公众将会提出覆盖面更广、水平更高的公共服务需求。因此政府所提供和购买的公共服务不能仅限于目前公共提出什么服务需求政府努力满足什么服务需求，而应该根据经济和社会的发展趋势，预测未来一段时间内公众可能出现的公共服务需求，政府无论是自身直接提供服务还是向社会力量购买服务都应提前做准备，防止出现公众需求无法得到满足的尴尬局面。政府在购买公共服务过程中应权衡各不同领域的购买比重，从而从整体上提高政府所购买的向社会公众提供的公共服务的质量以及政府的购买效率、行政效率和服务能力。最后，长远性体现在：(1)政府所购买的公共服务是公众在目前及以后很长一段时间内都需不断满足的服务需求。(2)政府在选择提供公众服务的社会力量时，应充分考虑其综合实力、行业信誉等，确保其能在目前及将来一段时间内能为公众和社会提供持续的、高品质的公共服务。
3.6建立健全市场机制
引入市场机制，公开招标，形成竞争，打破传统的行政垄断、国企垄断。实行多元化购买和比较购买。其中，多元化购买指购买客体不仅限于国有企业，也应给予其他企业和组织相应机会，形成政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务提供模式，从而促使更多的私营企业和社会组织发展壮大。比较购买是指在引入市场机制、竞争机制的基础之上，在众多的投标者中多种选好，好中选优。做到既在社会中营造公平竞争的良好氛围，又利用优胜劣汰准则选出最能提供良好公共服务的社会力量，既最大程度地满足公众的公共服务需求，又促进了各方社会力量自身实力和竞争能力的增强，同时展现了政府的行政能力和行政效率，提升政府公信力，巩固政府执政地位。
3.7建立健全资金保障机制
首先，在购买行为发生前，要编制预算。预算的编制要根据本级政府的具体需求和财政状况，有目的、有计划地进行购买项目地编制，使资金“用在刀刃上”，提升资金利用效率。其次，资金来源的多元化。目前，政府购买社会力量公共服务项目的资金来源主要有三种：专项资金、预算外资金和预算内资金。为确保政府具有充足的购买资金，要进行资金筹集方式的创新。除以上三种资金来源外，中央政府和经济实力雄厚的地方政府可利用发行债券方式向社会公开募集资金，鼓励民资进入公共服务领域，增加购买者收入的同时解决政府购买公共服务资金紧缺问题。但，对于地方政府发行债券筹集资金的行为，上级政府及中央政府要予以相应限制，只允许经济实力雄厚的地方政府发行债券，防止由于地方政府不顾自身实力盲目发行债券，最终债务无法偿还，使政府形象受损，最终使政府的社会管理受阻的问题发生。再次，合理分配政府购买公共服务的资金，权衡各领域、各地方的资金分配比例。政府购买资金的分配应做到公正、合理，使公共服务水平整体提升，不要出现对某些公共服务领域的轻视现象。对于经济相对落后、公共服务水平相对偏低的地区，上级财政、中央财政应给予扶持，从而缩小地区间差异，缓解社会矛盾，促进社会和谐。最后，阶段性拨服务付购买资金。政府向社会力量购买公共服务，表明某些社会服务的提供者是社会力量而非政府，为促使作为购买客体的社会力量对公众负责，提供高品质的公共服务，政府不应在购买合同签订后一次性支付购买资金，应跟踪调查，根据购买客体所提供的的服务是否达到预期标准来决定购买资金是否拨付、拨付多少，从而对购买客体起到监督和督促作用。
3.8建立健全专业化机制
首先，选用专业化社会力量。政府向社会力量购买的公共服务涉及生活各个领域，而每个领域都具有高度专业化的特点。为此，应改变以往的国企垄断、定点垄断的购买习惯，让更多专业化的社会力量参与到为公众提供更好的公共服务的队伍中来，更好地满足新形势下公共服务多样化、个性化、专业化需求。防止因政府定点购买、盲目购买所引发的低效服务。要有效发挥财政资金的杠杆作用，吸引更多的社会力量参与提供公共服务，形成公共服务发展新机制。其次，培养专业化人才。为在众多的社会力量钟筛选出最优者，政府要在机构内部培养各公共服务领域的专业化人才，从而更好地监督作为购买客体的社会力量的公共服务提供能力和公共服务水平，最终提高全社会公共服务的整体水平。
3.9建立健全第三方监管机制
传统的监督管理机制中的监督有：作为公共服务享有者的公众对公共服务购买双方——政府和社会力量的监督；作为购买主体的政府对于购买客体的社会力量的监督；负责任的、具有完善监督管理体系的购买客体对自身的监督。其中，公众由于自身专业知识、管理能力和民主意识等方面的缺陷，导致其监督能力有限；政府之所以向社会力量购买公共服务，其根本原因是专业化程度偏低，因此即使培养专业化人才，其在整个购买过程和社会力量提供公共服务过程中的监管都是缺乏力度的。为避免因公众和政府专业化水平低导致作为购买客体的社会力量“钻空子”的现象发生，保证其所提供的公共服务高标准、高质量，需引入第三方进行监管。第三方指的是具备好水平专业知识和人才队伍的机构，如会计事务所、律师事务所、审计事务所、专业调查公司等。这些机构具有独立法人资格、完善的管理体系，其人才队伍具备高水平的专业知识和专业素质。政府引入第三方监管机制，能够规避公众和自身的监管缺陷，由专业化队伍对作为购买客体的社会力量进行监督，促使其高标准、高水平的完成其服务任务。
3.10建立健全动态机制
首先，要改革创新。在严格依法购买公共服务的前提下，注重总结经验，着力把握购买规律，不断创新理念和工作方法，破解购买服务过程中出现的各种问题；充分尊重地方基层的首创精神，鼓励大胆探索，加强分类指导；坚持从实际出发，因地制宜，积极探索多元化、多样化的政府购买服务模式和路径。不断提高购买公共服务工作的质量和效率，不断提高购买工作科学化水平。其次，政府要在对社会力量所提供的公共服务进行追踪反馈基础上，倾听群众呼声，反映群众意愿，同时结合经济社会和政府职能的发展变化与自身实际情况，不断调整政府关于购买公共服务的购买项目、不同领域的购买比例、购买资金总量等，以在充分发挥政府购买资金的购买效率的同时最大限度的满足公众急需的公共服务需求。
参考文献
［1］政府向社会力量购买公共服务［ＥＢ／ＯＬ］.http://baike.baidu.com/view/10825193.htm,2014525.
［2］何平.政府购买公共服务的现状及问题［N］.学习时报，20131230.
