城镇化中失地农民问题的社会风险及治理对策探析

2014-08-07朱洪丹

商 2014年15期

作者简介：朱洪丹(1993-)，女，四川省雅安市人，工作单位：中南财经政法大学公共管理学院，本科生。

摘要：在城镇化进程中，因失地农民离开了以土地作为依托的生存环境，进入城市后其面临着各种各样的问题，可能诱发一系列的社会风险，且风险容易呈现蔓延的态势。能否治理好失地农民问题引发的社会风险直接关系到我国城镇化道路的发展前景。本文以分析当前城镇化中失地农民陷入的就业问题、生活问题、保障问题为出发点，结合风险社会理论着重探讨了失地农民问题背后可能诱发的三种社会风险，最后在此基础上提出对失地农民问题的社会风险的治理对策，提高城镇化建设的质量。

关键词：城镇化；失地农民问题；社会风险；治理一、引言

在中国，土地和农民之间有着千丝万缕的联系。对于我国超过七亿人口的农民而言，土地承载着基本生活、就业和保障等多重功能。但是随着城镇化脚步的加快，地方政府凭借行政权力强制性征收农地，再依靠运作土地来增加收益的土地财政使农村面临着土地变动和土地权益重新分配的新格局，城市周边地理位置较好的农地被大量征收。据有关部门推测，2020年中国的城市化率将突破60%，年均增幅在1%~2%之间，每年新增城镇人口约为1700万，同时失地农民的数量将超过7800万人［1］。基于如此庞大群体数量和征地过程中复杂的利益关系，在社会转型过程中，失地农民问题已经逐渐凸显，引发了一系列社会风险。德国著名社会学家乌尔希里•贝克提出，当前“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——(工业的)‘风险社会。”［2］现在我国正处于社会的关键转型期，社会风险丛生，研究失地农民问题存在的社会风险及其治理对策对于社会风险的防范和治理很有意义。

二、失地农民所面临的问题

失地农民进入城市后，可能会面临各种各样的问题。具体来讲，失地农民所面临的问题主要有就业问题、保障问题和城市融入问题三大类。

(一)收入问题

农地是农户固定的生产资料，是农民生存和和发展的重要条件和基础，虽然按照我国的农民不能完全享有土地的所有权，但是拥有较稳定的使用权，来自于土地的收入可以成为农民可靠的收入来源，农民可以依靠土地实现比较充分的“就业”。当农民失去自己赖以生存的土地后，其收入主要有两种来源：第一种是临时性收入来源，来自于土地征收的补偿。但是实际土地征收过程中单一货币的补偿形式并不具有可持续性、征地安置补偿标准较低。因我国土地制度的集体所有制性质，农村土地并不能在市场中买卖，且虽然国家现在正在探索建立土地流转市场，但该机制尚不成熟。这样的条件下，农村土地的真实价格便无法通过市场反映出来，条款中提到的“足额”补偿便带有较大的人为操作性。

第二种收入来源是长期性收入来源，来自于失地农民的就业。但是实际反映出来的状况是失地农民不得不面临着就业数量大、渠道少、质量差的困境。根据武汉市10个社区20多个村144个农民的抽样调查，在单位上班的有23人，占16%；打零工的有24人，占16.7%；无工作的有73人，占50.7%，反映出有67.4%的人是无工作或无稳定工作，处于流动性生产工作状态［3］。就业状况的不稳定极易导致失地农民对生存现状的不满和焦虑，缺乏长效机制的政府就业帮扶和支持使大多数失地农民在城市中无法找到自己的位置，从而是“漂”在城市而不是“市民化”在城市。

(二)保障问题

由于我国城乡二元制的社会结构，农村和城镇实行不同的社会保障制度。改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制度，在土地福利均分的原则下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，从而为家庭经济的发展及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排［4］。

然而在城镇化的背景下，农村的土地被大量征用，土地社会保障的功能被“剥夺”，保障功能消失。虽然国家按照《土地管理法》给予失地农民一定的征地补偿，但失地农民实际获得的补偿仅是土地的成本价，而土地的增值部分大多被中间商和地方政府所获取。由于失去了土地作为保障，没有固定职业和稳定收入来源，失地农民陷入生活保障来源未知、底线弱化的困境，需要承担起巨大的医疗、养老和教育压力。目前，具有全国性的失地农民社会保障制度尚未建立，当失地农民正当的社会保障权益受损时也缺乏可以依靠的权益救济制度。

(三)城市融入问题

失地农民真正融入城市生活过程中，由于地方政府的责任缺失和管理缺位和失地农民的自身因素，其很容易陷入无法成功融入城市的困境。失地农民脱离农村生活环境后其必须面对的第一个问题就是消费方式的改变。农民传统的生活方式是“依靠农田、自给自足”，这样可以大大减少其生活成本。而且依靠农田有时还会创收，做到了开源节流。但是进入城市后失地农民不得不面对巨大的消费压力。且由于失地农民对于城市的消费环境还处于一种陌生的状态，消费观念一时难以转变，强烈的不适应感和生活压力会加剧其焦虑感。其次，失地农民也容易陷入社会交往的困境。随着失地农民原有的地缘、亲缘关系的逐渐割裂，而新的业缘关系迟迟没有建立起来，缺乏融入社会生活的社会支持系统——社会交往及其对象。在人际交往方面，目前失地农民的人际交往仍以地缘、亲缘关系为纽带［5］。一方面，失地农民想要从以往的落后的生活中走出來，享受城市便捷的生存环境；另一方面，与城市居民价值观、生活方式、生存能力、心理结构等方面的差异成为失地农民市民化的障碍。迫于现实，失地农民往往不得不采取抱团取暖的方式，如此便进一步加大了失地农民与城市居民之间的社会壁垒，出现失地农民迟迟不能在城市中准确找到自己的社交定位，缺乏对城市的归属感和认同感的现象。

三、失地农民问题的社会风险

随着城镇化的迅速推进，一大群因城镇化失去赖以生存的土地的农民正在因社会的快速转型被推往陌生的城市生活中。他们被迫面临着各种各样的生存问题，也随即引发了一系列社会风险。应当注意的是，失地农民问题是一个结构性社会问题、关系到社会的良性运行和协调发展。和其他社会问题不同的是，失地农民问题所诱发的社会风险在时间上具有不确定性，在空间上具有转移性［6］。因失地导致的矛盾积聚到一定程度，失地农民问题的社会风险会呈蔓延的态势，影响社会和谐稳定和社会秩序的正常运行。具体来讲，失地农民问题引发的社会风险主要有以下两种：

(一)利益主体博弈的风险

土地的征收过程本身就是一个利益博弈的过程。涉及到的利益博弈主体主要有失地农民、地方政府、中央政府、开放商和农村集体经济组织。由近几年来爆发的失地农民公共危机事件来看，矛盾的关键主要是在失地农民和地方政府间，因此本文主要分析失地农民和地方政府间的利益博弈风险。

1、地方政府与失地农民利益博弈产生原因

利益博弈的原因主要在于：其一，土地产权不清晰；我国农村的土地制度是共有私用，农民缺乏较为稳定的收益预期和自我激励。在实行家庭联产承包责任制后，农地所有权归集体所有，但是产权的分割形成了较大范围的“产权共域”，为利益主体利益互侵提供了空间［7］。在土地集体所有制度下，农民缺乏对于自身所拥有的土地产权的认识，在利益受到侵害时也缺乏产权保护意识和能力，处于弱势的一方。其二，土地征收制度缺陷；土地在征收过程中，失地农民的参与权、协商权、监督权没有得到切实保障，地方政府在征收制度的设计上仍然占据主导地位。土地征收范围、征收补偿标准、补偿费用的分配等制度设计上存在不合理的地方，失地农民无法与地方政府展开公平的对话。

2、政府与失地农民利益博弈过程

由于土地征收制度设计的缺陷，地方政府与失地农民的博弈存在信息不对称的情况。地方政府的博弈策略有两种：一种是合法征地，一种是违法征地。策略的选择主要取决于地方政府在博弈中的地位和失地农民的谈判能力。当地方政府选择强制性征地且失地农民选择不维权，此时地方政府的收益达到最大，付出的成本最小，失地农民损失最大。但是如果地方政府选择强制性征地而失地农民选择维权，双方在博弈过程中就不可避免的会发生冲突。而此时各自的收益程度和付出的成本大小更多的取决于失地农民的维权方式。失地农民的维权方式主要有：集体上访、静坐、围堵交通、暴力袭击政府部门等。相比较而言，暴力袭击政府所造成的社会影响最大。此时，地方政府的收益最小，而失地农民的收益取决于其维权的成功情况，如果维权成功，失地农民有可能获得比付出成本高的收益，但如果维权失败，则付出的成本比选择不维权的成本还要大。

由此可以看出，地方政府与失地农民间的博弈有可能有多种结果。做个极端假设，如果地方政府选择合法正地，失地农民选择不维权，则此时博弈的结果将是最符合社会和谐发展的。但是在现实中往往是失地农民选择比较极端的方式来维权，甚至由此引发群体性事件，对社会造成不良影响，增大了社会不稳定风险。

(二)贫富分化加剧的风险

城镇化发展的目的之一就是加强社会阶层的流动，弱化社会分层。失地农民进入城市后，理论上讲能够通过其职业化增加其向社会上层流动的可能性。但是由于外部条件的种种限制和失地农民的内在原因，失地农民实现“城镇化”的过程充满曲折。不仅如此，反而有加大社会贫富分化的风险。

1、贫富分化产生的原因

由于在征地过程中各种制度设置的不合理，失地农民进入城市的过程并不十分顺其自然，带有被迫的成分。进入城市后，失地农民不得不面对无法融入城市生活的各种困境。较以往相比而言，部分失地农民的生活水平有不升反降的迹象。这种现象产生的原因主要有这样几个方面：

(1)农民的土地社会保障权利丧失

在城乡二元分割的制度下，土地作为一种重要的生产资料在农民生活中扮演着生活保障和收入来源载体的作用。失去土地后，农民不得不承担巨大的生活风险。城市中的生活成本要远远高于农村，以前基本生活本可自给自足，现在就连基本的蔬菜和粮食都需要在市场中采购，在收入来源尚未有可靠保障的情况下，生活成本的增大可能使部分本已脱贫的农民再次陷入贫困。其次，失地农民进入城市后却不能够和城市居民享受一样水平的医疗、教育等社会保障，这里面带有一定程度的地方政府本位主义思想，没有给予通过城镇化进入城市生活的失地农民公平的社会保障待遇。并且在当前征地补偿标准低以及增值收益的分配不合理的情况下，部分地方以土地补偿换社会保障的做法更是缺乏科学性。

(2)政府征地补偿安置机制的缺失

失地农民的补偿和安置关系到失地农民今后的生存和发展。但是在以经济发展为核心和地方竞争的行为逻辑下，地方政府具有将社会经济发展的成本转嫁到失地农民之上的激励，土地城镇化的速度快于人的城镇化速度，失地农民未能充分的享有城镇化的发展成果。在征地补偿上，地方政府一刀切式的单一货币补偿方式仅仅只能解决暂时的问题，失地农民无法分享土地增值所带来的收益。在进入城市后，失地农民未能享有和城镇居民同等水平的社会保障。地方政府也并未提供一个长效的安置机制，地方政府在制定和出台某种政策时，出于城市市民本位利益的考虑，在对待失地农民的问题上，排斥和抑制可能会多于鼓励和支持，不能为失地农民的可持续发展提供良好的政策环境，且由于城市购房的成本极高，所以并不排除失地农民进入城市后形成“城中贫民窟”的风险。

(3)失地农民自身素质障碍

由于我国的农民相对与城镇居民而言，缺少受教育和培训的机会，自身素质和知识水平单一且落后，所掌握的技能也未能满足当前竞争激励的劳动力市场的需求，所以在进入城市寻找就业机会时，其往往只能选择从事一些对文化水平要求不高的低工资职业，自身较低的素质进一步限制了其市民化的进程。另一方面，失地農民可能会将希望寄托于自己的子女在接受城市良好的教育后能够改善家庭环境，但是在城里上学对于失地农民而言也是一笔不菲开支，特别是对于低收入家庭而言，将土地补偿金用于子女的教育，这种投资的回报期太长，风险太大。而且对于失地农民子女而言，他们还面临着融入新教育环境的阻碍，可能的结果就是辍学或失学，进一步增加了失地农民的贫困风险。

2、贫富分化带来的社会弊端

失地农民在失去土地后并没有顺利转为城市居民，相反地，却沦为了务农无地、务岗无工、社保无份的“流民”。他们的生活非工非农、生活方式非城非乡，其中多数近无经济来源，远无生存保障，是一种被边缘化的群体［8］。征地改变了农民的传统职业角色，打破的农民和土地之间紧密相连的关系，但是农民在失业失保障的情况下，很难在城市中能够寻找到和其相适应的市民角色，处于身份边缘化的危机中。在面对竞争压力巨大的劳动力市场时，失地农民普遍缺乏市场竞争力，知识技能和素质水平大大限制了其就业选择。他们要不然是找不到工作，即便找到了，该工作的社会经济地位也较低，并不能为失地农民融入城市生活起到较大作用，该群体处于劳动力市场边缘化的状态。政府在制定相关土地征收政策时，农民的选择权、参与权和社会保障权并没有得到很好的保护，地方政府也有一定的政策倾向性和本位主义，失地农民有政策边缘化的风险。当失地农民成为边缘化的群体后，与社会的断层和对立会进一步增强其对社会的排斥情绪。并且当一个群体与社会的发展相脱节意味着该群体的生存技能、思想水平等都会逐渐固化甚至倒退，最终陷入贫困陷阱，进一步加重社会负担。

即便失地农民身处于便捷的城市环境中，但是却不能够享有和本地市民一样的休闲娱乐方式，反而处于巨大的生活压力和精神压力之下。比较产生差距，这种结果上与机会上的不公平感让失地农民对于社会的怨恨和对立情绪越来越严重，一旦这种焦虑感和不安感在该群体中蔓延，很容易使其产生非理性行为，最终演化成社会危机。

(三)“市民化”障碍的风险

1、“市民化”的意义

“市民化”是指作为一种职业的农民和作为一种身份的农民在向市民转变的过程中，发展出相应的能力，学习并获得市民资格，适应城市并具备一个城市市民基本素质的过程。农民“市民化”包含两项内容：一是农民群体实现从农民角色集向市民角色集的全面转型；二是通过外部赋能与自身增能，适应城市，成为合格的新市民。在此过程中，农民将实现自身生活方式、思维方式、生存方式和身份认同等方面的现代性转变［10］。新型城镇化的核心是人的城镇化即实现“市民化”，应当坚持以人为本，公平共享。合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果［9］。由于过去传统的城镇化模式存在较大的缺陷，最主要的就是忽视了人的发展，片面追求土地城镇化，脱离了城镇化发展的本质要求，城镇化建设并没有从质量上得以提高。为此，地方政府在开展新型城镇化建设时，一定要转变城镇化发展的思路，将以人为本的核心理念贯穿到城镇化发展始终，最终实现人的城镇化。

2、失地农民“市民化”的障碍

失地农民市民化符合新型城镇化的发展本质，体现了以人为本的发展要求，如果失地农民在失去土地保障后无法成功融入城市，那么会引发一系列的社会问题，影响社会和谐稳定。失地农民市民化的障碍主要有以下几点：

(1)经济性障碍

在农地非农化之前，土地是农民重要的生活保障。在土地征收后，农民会获得一笔土地征收补偿，可能会在短时期内提高失地农民的家庭收入和生活水平。但是从长期来看，一次性的补偿方式并不利于失地农民在城市中的长远发展。并且当前征地补偿的标准较低，失地农民无法享有土地征收后的增值部分，这部分收益大部分被地方政府和开发商获得，处于弱势地位的失地农民没有得到相应的权益保护。并且当失地农民进入城市后，因缺乏可靠的谋生能力而没有固定职业和稳定的收入来源，最基本的生存都面临着巨大风险，社会保障、子女教育这些长远的需求更是难以满足，在市民化的过程中经济原因成为较大的阻碍。

(2)制度性障碍

城乡二元制，尤其是城乡分割的劳动力市场制度和社会保障制度成为阻碍失地农民市民化的主要障碍，即便失地农民真正进入城市生活，也因为该制度难以享受到和城市居民一样的制度待遇。在土地城市化过程中，土地的征收带有政府强制性，其实质是农村土地产权的强制变更。农村集体经济组织的权力与地方政府的行政权力相比属于弱势的一方，且农村集体组织与农民个体之间因产权的不明晰存在一定的利益纠纷，进一步削弱了农村集体组织的谈判能力。产权制度的不明晰使得政府与失地农民之间的矛盾加大。政府在整个城镇化过程中起着主导作用，因此其应当有责任为失地农民的市民化构建一系列的医疗、教育、就业培训等保障制度。

(3)文化性障碍

失地农民的市民化过程不同于在城市中谋生的农民工，农民工如果市民化受阻，其可以选择回到农村社会，依靠土地生存。而失地农民的市民化则是被动的。政府征地后，没有切实考虑失地农民的年龄、职业、素质和技能、家庭经济情况等因素，迫使他们脱离土地，完成再社会化过程，即习得城市市民的就业生产、生活消费方式和文化价值观念等。许多农民虽然在户籍制度上成为新市民，但是在心理上依然保留着对于土地的依耐性，面对与自己以往迥然不同的生活方式，失地农民往往显得无所适从。适应是一个过程，更是一种实践感，通过生活中持续不断、往往不被人们明显觉识的系列磨合、矛盾、和冲突(不适应问题)的解决而达成的［11］。有些失地农民可能在适应过程中主动放弃了自己的传统农村文化，对于城市文化全盘接受；而有些失地农民，尤其是年长的，在接受城市文化上可能会比较困难。而面对城镇化过程中的城乡差异，最好的发展方式应当是彼此的融合，而不是边缘化。

四、失地农民问题社会风险的治理对策

失地农民问题社会风险的治理是一个复杂的系统工程，需要政府、社会和失地农民三方面的协作和努力。其涉及到复杂的利益关系、一系列制度的建立以及政府治理理念和方法的转变。具体来说主要有以下三个方面：

(一)营造互利共赢的征地环境

征地过程中利益分配的不公和农民自身的弱势地位易使失地农民对采取非理性行为来为自己争取利益，因此营造互利共赢的征地环境是减少失地农民问题风险的可行对策，具体说来有以下几点；

1、改革土地征用制度

改革土地征用制度，是从利益矛盾发生的根源来解决失地农民问题，保障其合法权益。地方政府在征地时的行政依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大《物权法》，所以首先应该在法律层面理清这两部法规的关系，明确征地的行政执法依据和执法准则。禁止各种违法的圈定行为，明确征地范围、征地补偿方式等。此外，也要增强农民对于土地的承包权和土地征收活动的参与权，弱化村干部对集体土地的控制权，增强其对于土地的监督力度，这样可以有效的防止村干部与地方政府或开放商之间形成利益联盟，损害农民的利益。

2、创新收益分配机制

创新利益分配机制，是重新审视土地征收过程和征收后的的利益分配不合理之处，确保失地农民能从土地中获得与其合法权益相适应的收益。目前地方政府对于失地农民的一次性补偿方式存在一个极大的不公，那就是没有考虑土地的潜在收益，土地“涨价归公”制度也是诱发利益冲突的重要因素，它使得土地市场中政府和市场的边界不清，收益分享中产生了权利主体错位问题，最终农民排斥在增值收益分配之外［12］。这就要求地方政府在制定土地收益分配制度时，明确失地农民的土地收益权，以土地市场价格为参考依据，合理的确定土地征收补偿的标准和土地補偿费的分配方式。利益分配过程中，集体收益与个体收益之间也容易引起不同程度的冲突，尤其是在目前村庄治理能力变弱的情况下，农户监督村干部合理使用集体土地收益的成本很高，村干部有将集体收益纳为自利的内在激励。应当加强对村庄治理权力的监督，降低农户参与乡村治理活动的成本，从制度上来规范村干部在征地过程中行为，减少其公利私用的可能性。

(二)构建失地农民的权益保护制度

构建失地农民权益保护机制可降低失地农民问题的社会风险、促进失地农民实现市民化身份转换。保障失地农民的利益，关键是要有长效的、可操作性较强的机制。本文主要分析征地过程中和征地后的权益保障。

1、失地农民征地参与权制度

首先，地方政府在与农民进行征地谈判时，要尊重和保护失地农民对被征土地拥有的收益权和处分权，增强失地农民参与谈判的能力，维护其在征地补偿、安置等政策制定中的参与权，当失地农民拥有正常合法的渠道来表达意见，并且意见的到合理平等的对待时，失地农民便不会选择成本更高的非理性维权方式。此外，在全国人大对《土地管理法》中的征地补偿标准做出原则性的修改后，各市级政府在具体制定本地征地补偿标准时，应当充分听取被征地农民的意见，改变现行农村土地征收以土地原用途和产值为补偿的标准，逐步建立以土地的市场价格和潜在收益为依据的征地补偿原则［13］。

2、失地农民社会保障权制度

失地农民的社会保障是关系到其在城市中的生存和发展，对失地农民尽快融入城市社会起着关键作用。在资金来源方面，因为当前土地征收补偿的标准较低，所以现行的失地农民社会保障基金从征地补偿中获得的方法执行起来效果较差，失地农民的负担大，所以参保的意愿较低。但是如果改变社会保障基金中这出资比例，通过拨付专项资金等方式增加政府在社会保障上的投入，可以避免因出资过高而降低失地农民的生活水平。从保障内容上看，失地农民最为关切的应该是养老和医疗两个方面，这也是失地农民生活的基本保障。由于失地农民自身素质的限制，较一般城镇居民来看，其面临着更高的失业风险。而城镇高昂的医疗费用，也会加剧失地农民的生活负担。所以地方政府可以尝试探索将失地农民纳入城镇居民社会保障体系，保障失地农民的权益，这也是新型城镇化应该要实现的目标之一。

(三)创新社会管理方法

政府社会管理上的缺位，是导致失地农民问题社会风险加大的主要原因之一。因此，降低失地农民社会风险需要创新政府社会管理方法。社会管理创新，是从创新的分析视角出发，强调在现有条件下，运用现有资源和经验，立足于现行社会发展规律，遵行一定的原则，对社会管理的理念、知识、技术、方法、制度、机制和程式等方面的创新，旨在实现善治达到社会良性运行［14］。

1、转变政府社会管理理念

政府作为社会管理者和公共服务提供者，必须转变传统的强政府、弱社会的管理观念，树立服务理念。首先，地方政府在征地过程中一定要充分尊重和保护农民的权利，而不能凭借自身的强势地位侵害他们的合法权利；其次，要做到依法征地，在做到符合法律规范的前提下，根据当地实际情况制定经济社会的发展规划，履行好政府的服务职能。尤其是在失地农民进入城市生活后，更要引起地方政府的重视，做好合理引导失地农民实现“市民化”的保障工作。再者，根据善治理论，提升政府善治程度的关键是要从集中管理到多方协作的管理理念转变。在征地活动中，政府不应该是唯一的主体，要提供适当的机制鼓励和引导村民参与到谈判中，由多方协商达成征地补偿、利益分配等共识，这样可大大降低后期失地农民因不满政府行为而发生群体性事件的风险。

2、提高政府社会管理能力

失地农民问题的风险化解需要提高政府社会管理能力。地方政府应当尊重城乡社区居民自治的主体地位，与基层的群众自治实现良好对接和良性互动，让更多的社会主体参与到社会管理活动中来。以服务居民群众为宗旨，着力加强和改进城乡社区自治组织建设、制度建设和设施建设，把城乡村、居委会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的基层群众自治组织，夯实基层社会管理的组织基础［15］。这样一方面可以减少政府的管理压力；另一方面也可以加强社会监督，防止征地活动中行政权力的滥用。其次，政府还要加强其资源整合能力，土地作为不可再生资源在整个社会发展中起着重要作用。在新型城镇化中，地方政府应合理规划好土地的使用范围和用途，逐渐转变地方经济发展模式和地方政府财政收入途径，减少对于土地财政的依赖。此外，地方政府也应创新失地农民身份转化的社会管理机制，加强城镇社区建设。针对失地农民自身的社会需求，为其提供有助于其身份转化的社区服务，让失地农民尽快的融入城市生活，走出被“边缘化”的困境。

五、结语

新型城镇化的发展核心是实现“人的城镇化”，但是现实中失地农民问题却是背离该发展目标的，城镇化发展的代价部分转嫁到了失地农民身上，失地农民被迫面临着各种生存问题，而这种成本转嫁方式是不公平的，也不符合社会的和谐发展。我国现在正处于社会转型的关键时期，各种社会风险丛生。我们需清楚的认识到失地农民问题社会风险产生的原因既有内在的，也有外在的；既有制度安排的，也有社会结构的，应当通过营造互利共赢的征地环境、构建失地农民的权益保护制度、创新社会管理方法来降低失地农民问题的社会风险，让失地农民真正的实现“市民化”。

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