城市与乡村住房建设用地置换问题的现状分析

李旭辉

摘要：以城市与乡村的住房问题为研究对象，针对现阶段实施城乡建设用地置换过程中存在的农村宅基地问题及城市住房问题进行深入地了分析，并对问题产生的原因进行了探讨。

关键词：城乡；住房；建设用地；置换

引言：随着城镇化进程的不断加快，城市和乡村的住房条件也发生了翻天覆地的变化。为了减少农村宅基地占用情况，使土地利用率最大化，各地政府和地区针对地域特征采取了一系列的建设用地置换措施。住房在国家福利事业和经济发展中都是一个重要组成部分，通常在家庭消费、固定资本投资甚至就业机会中占相当大的比重，因此，人们对于住房的拆迁、补偿、回迁等问题相当地关注，由此也衍生出较多的问题。

一、城市住房问题的现状

世界各国城市住房问题的表现形式是多种多样的。归纳起来主要有两个层面，第一个层面是微观城市住房问题，主要表现为：住房紧缺问题、居住质量问题和经济负担问题；第二个层面是宏观城市住房问题，主要是指居住空间的结构问题，主要表现为：城市居住区的阶层分化，甚至隔离等不平等现象的普遍存在，由住房问题而起的其他城市问题。

近几年来， 我国由于房地产的飞速发展，国民经济、收入水平的提高及消费升级状况的凸显，新房和旧房价格上升的速度都超过个人收入增长的速度。因此，住房问题比较集中在如下几个方面。

（一）不同收入阶层对住房的支付能力差异。对于许多年轻人来说，住房问题就是因为房屋价格和首付太高使他们没有能力拥有住房，这是一个年轻、中等收入的人的看法。拥有住房对富人来说不是一个问题，而穷人谈不上拥有住房。对于穷人，住房问题可能是怎样才能用总收入中比较适合的一部分租到一所像样的房子。

（二）不同区域的住房问题差异。（1）价格上的差异。一个城市往往在城市规划布局上就分为不同的功能区域。它们的人口密集程度不同，相应的地价也不同，住房的价格也大相径庭。（2）不同区域的住房环境也有所不同。对于居住在闹市区和快速发展的城市近郊的居民来说，住房问题可能是附近在建的房屋太多，使原本宁静的郊区也像城市一样拥挤和喧闹；对于居住在远郊区的居民来说，有着较为安静的居住环境，但却存在着交通不便、城市配套设施辐射不到的尴尬。

（三）不同时期购买力在住房问题上产生的差异。举个简单的例子，对于一对60岁的老年夫妇而言，居住在他们于1998年只花10万元购买而现在价值60万元的房屋中，根本就不存在什么住房问题，而且可以随时通过房屋获得最大的资本收益。而对于一对30岁左右的工薪阶层的年轻夫妇而言，购买一套60万的住房，有可能要攒足首付还要还贷30年。当然，这只是一个代表某一地区的案例，并不具有一般性，但它却说明了一个现象，在不同时期，房地产与经济的发展水平在一定程度上也制约了一般人们的购买能力。

（四）城市管理部门对住房问题的应对难点。对城市管理者来说，日益明显的不同阶层的居住分化，并因此可能引发其他社会问题，以及住房开发的无序化，并因此而导致的城市基础设施运行效率低下等问题，也是急需考虑解决的。

二、城市住房问题存在的原因

（一）城市住房自有化率对住房产权问题的解释。住房自有化率是一个最能反映存量和增量的区别的指标。不同城市类型、不同地区的住房自有化率差异明显。小城市自有化率偏高，而大城市由于流动人口较多且增长快，租赁市场比较完善，住房自有化率偏低。东部和中部城市自有化率偏高，而西部和东北地区偏低。住房的自有化率受到众多因素的影响，主要反映在以下几个方面：（1）自有化率会随着收入的增加而上升。随着收入的增加，持久收入是影响住房消费的一个最重要的因素；（2）家庭人口规模的增加会提高自有化率；（3）年龄的增加也会提高自有化率；（4）本地城市户口对自有化率也有正面的影响。

（二）区域差异对住房面积问题的解释。不同地区住房面积的区域差异很大。大城市人均住房面积较小，住房压力较大；小城市人均住房面积相对较大，住房压力较小。随着收入的增加，住房面积也逐渐增加。因此，可以认为在正式住房中不存在住房过度拥挤的问题。从住房类型来看，主要分为四大类型。最普通的就是单元房，占所有住房的80%。其次是旧式普通楼房，占

10%。其余为独栋住宅和平房，比重很小，分别占3%和7%。住房的当前市场价值由调查员采用简单的市场比较法，参照周边同地段同档次住房进行评估，可以看作是对住房质量的度量。全国平均住房价值的区域差异很明显，大城市和经济发达地区住房质量较好，东部城市住房价值明显偏高。

三、城乡建设用地置换过程中存在的问题及分析

（一）农民在置换过程中信心不足。（1）置换价格达不到农民满意。宅基地集约使用过程中，土地集约后“剩余”土地产生的增值利益分配不均衡，利益链条扭曲。我国现有的土地管理的相关法律法规，限制了包括农村宅基地在内的农村建设用地的自由流转。国家垄断了土地交易的一级市场，即只有国有土地才能通过招、拍、挂的程序进入土地交易市场。这意味着农村宅基地在没有变集体所有的身份为国家所有之前，不能进入市场，但身份转变的过程却具有很强的不合理性。这意味着地方政府垄断了农村宅基地上市的权利，可以从农村低价“征收”土地，再“高价”出让土地，土地的增值收益中，仅少量通过征地补偿金等方式给予农村集体经济组织和农民个人。因此，在现行体制下，在宅基地集约使用过程中由集约产生的“剩余”土地所带来的巨大收益，由于政府的强势，分配的天平严重地倾向于政府，农村集体和农民的利益被边缘化。同时也出现一种比较极端的现象，就是某些村庄的某些农户，宁愿将宅基地和耕地与一些房地产商进行私下交易，获取眼前利益。（2）补偿措施达不到农民满意农民希望获得的补偿主要有两个方面：（a）补偿

住房。在宅基地置换过程中，农民所希望的补偿是同面积的补偿，虽然失去了院落，但不希望居住面积的缩小。或者，鉴于家中几代人的居住问题，希望能够置换多套进行落实。如果面积相差太大或者不能满足套数要求，就会造成农民置换信心不足。（b）住房货币补偿费。当居住面积不能达到置换对等时，农民希望获得货币补偿费用以达到经济上的弥补或者是近似于市场化的价格部分。

（二）置换过程中的利益看待问题。（1）农户对于置换利益的看待问题。在宅基地置换前，有的农户受利益驱使，在原有的房屋上面，私搭滥建，预计盖房，即导致了宅基地置换费用的增加，又无法兼顾所有农户的公平。在实际赔付过程中，对违规建设的一些房屋也进行了补偿，因此一些没有私搭滥建的居民感到不平衡，于是少数拆迁户相互攀比，为了能够得到更多的拆迁补偿，竞相私搭滥建，建设一些没有使用价值的房子，形成恶性循环。这样，如果实行按照以建筑面积进行补偿的原则，私搭滥建之后的房屋面积大大增加，拆迁部门的赔付数额也大大增加，这就使置换的成本加大。（2）政府及村集體干部对置换利益的看待问题。在宅基地置换过程中，不论政府主导，还是集体主导，都没有有效的措施对主导方自身实施有效的监管，造成资金的挥霍浪费，滋长了贪污腐败现象。在宅基地置换前，一些村干部为了自身利益，将空闲土地以低廉的价格转包给私营业主，私营业主在政府征地时获得大量利润；或者村集体宅基地置换时，村干部将规划的工业园区以便宜的价格卖给私营业主，村干部从中获利;村领导或者政府官员在与开发商合作时，对于工业园区的招投标，农户缺乏有效的监督，造成了贪污腐败事件的发生。

参考文献：

[1] 毕宝德.《土地经济学》(第四版) [M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[2] 赵婷婷，张凤荣等.北京市顺义区城乡建设用地增减联动研究[J].国土资源科技管理.2008.25(6):11-17.