伊春市国有林权改革研究

颜培瑾

摘 要：作为中国计划经济的最后一个堡垒，以及中国国有体制改革剩下的最后一块阵地，国有林区的发展问题已经成为了中国经济与社会发展而亟需解决的问题。基于以上背景，国有林区林权制度改革应运而生，其中以具有典型特点的伊春为例。伊春市林改已经取得了诸多成效，诸如增加了林区职工收入、有效解决林区就业难问题、造林投入增加与加强森林管护等。但是还是不可避免地存在一些问题。从林业资源的所有权、经营权、收益权、处置权四个方面提出相关改进措施，为伊春市林改提供借鉴性意见。

关键词：伊春市；国有林权；改革政策

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）01-0299-02

一、伊春市林权改革内容

2005年5月，国务院把伊春确定为林业资源型城市经济转型试点市，伊春市成为全国4个资源型城市经济转型试点之一，也是唯一的林业资源型城市经济转型试点单位。2006年1月4日，国务院第119次常务会议原则通过伊春国有林权制度改革试点方案。2006年4月29日，伊春市政府在乌马河林业局乌马河经营所敲响了中国林权制度改革的第一槌。并相继在5个试点林业局的15个林场（所）全面启动实施。至此，中国国有林区在完全国有国营模式下经营了五十多年之后，在伊春林区，开始拿出一块林地承包给职工个人经营，获得了林地经营权，林木的所有权、处置权，而且五十年不变[1]。

伊春林权制度改革，最核心的突破就是触及了产权，解决了过去国有林业产权主体、责任主体虚置的问题，其基本目标模式就是“远封近分、林木流转、发展民有林”。“远封”，就是把80%以上的远山封起来，归国家所有，以生态建设为主，同时为国家储备战略木材资源；“近分”，就是在不改变林地用途和重点国有林区国有森林资源主体地位的前提下，对浅山区、林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，由林业职工家庭承包经营，把林地的经营权、林木所有权和林木处置权交给职工，一定五十年不变，可以转让、继承，在获得经济效益的同时，为国家贡献生态效益。截至2006年末，8万公顷试点林地承包给6 623户林业职工，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布、易于分户经营的部分国有商品林，由林业职工家庭承包经营；对大面积、集中连片的公益林和商品林，由伊春林业管理局依法加强经营管理[2]。

二、伊春市林权改革绩效

（一）林业职工逐步脱贫致富

林木蓄积大幅增长，林木增值。8万公顷试点林地，2006年承包时的总蓄积量不足500万立方米，到2012年后林木生长量净增105万立方米，林木蓄积增值5.88亿元，6 623户承包户平均每户增值8.9万元。

林下经济使职工短期生活有了保障。自从伊春市林改实施后，承包职工通过对森林资源的立体经营，抵押贷款经营其他行业，取得了相对稳定的收益[3]。

有效解决了历史欠账的问题。由于林区的发展长期处于危困境地，森工企业留下了大量历史欠账，仅纳入试点范围的5个林业局拖欠职工工资就高达4.86亿元，此次伊春市林改共抵顶拖欠承包职工工资 3 298.9万元。

（二）有效解决林区就业难问题

承包经营林地后，扩大了林区职工的就业渠道，实现了“一人承包，全家就业”，每公顷林地年均投入劳动力由试点前的0.5个增加到现在的14.7个，有效缓解了林区就业和再就业的压力。8万公顷林地承包经营后，共安置职工就业9 934人。

（三）增加了造林投入

林改以来，承包职工由于利益机制的变化从采伐者一定程度上变为了造林者，森林培育速度进一步加快，造林质量明显提高，承包林地每公顷每年资金投入由承包前的472.2元增加到现在的1 627.6元，单位面积资金投入增加了2.45倍。

（四）加强了森林管护

强化管护服务。组建了以林地承包职工为主体，林场（所）、公安森保、资源林政、森林防火等部门和单位参加的“五位一体”的联合管护组织，重点加强了试点场（所）承包经营林地的资源林政管理[4]。

三、伊春市林权改革存在的问题

（一）改革范围狭窄

伊春市林区施业区面积为396万公顷，林改实施规划面积为80万公顷，试点面积为8万公顷。截止到目前林改的实际实施面积还暂时停留在8万公顷。即使林改实施规划面积全部完成也仅仅占伊春林区施业区面积的20.7%，占有林地面积的25.8%。

（二）承包主体单一分散

在实施林地承包经营伊始，伊春市委、市政府就明确规定，改革试点的8万公顷林地的承包经营主体必须是普通林业职工，外部投资者暂不得进入，各级领导干部一律不准参与承包经营，不得与民争利，更不许私留山林[5]。该项规定在一定程度上保证了林业承包主体的利益，体现了以民为本的宗旨。

（三）没有解决政企不分的痼疾

伊春市林权制度改革是按照统分结合的管理体制，对国有商品林资源由林业职工实行家庭承包经营，在森林资源管理体制改革上，其目的在于解决计划经济体制下形成的以木材生产为核心的政企不分、事企不分、社企不分的森林资源管理体制所产生的诸多问题[6]。

（四）与现代林业生产方式相去甚远

在伊春市的林权改革制度中，农村家庭承包经营的改革模式被套用了进来，这是此次林改的一个误区。从现有的改革绩效来看，不可否认的是这种改革模式对于增加林业职工收入、解决林区职工就业、提高造林效率和质量、节约社会监督成本等方面的绩效是明显的，但是从长远来看，家庭经营本质上就是一种非集约化的经营形式和较为低级的制度安排，林区经济的发展不能通过这种非集约化的改革来实现，也并非建立现代林业生产方式的基础[7]。

四、促进伊春市林权改革的改进措施

（一）创新国有林业资源的所有权的实现方式endprint

有将森林资源的管理权与经营权相剥离，建立相对独立的资源管理与经营体系，对国有森林资源的价值进行重新评估，按时进行经济核算，以成本和效益的经济手段来主导企业的经营方向以及经营手段[8]。

林区改革的前提是要改变现阶段政企合一的管理模式。首先，要将政府职能以及应该由政府负责管理的相关事业从企业中分离开来，全部交由地方政府。将企业的社会负担按照社会属性和市场属性移交给地方政府，将提供公共产品的机构及其职能移交给地方政府。将具有市场属性的生活服务机构和业务通过相应方式推向市场[9]。

应确定国有民营的林权基本形式，通过产权转让来置换企业的国有性质，组建民营或股份制实现形式的专业林业企业。建立现代公司制企业，对在企业进行改组的过程中保留国有产权，通过招商引资尤其是民间资本对公司进行改造，尽量改变国有独资的公司形式，确立国有民营的林权基本形式[10]。

（二）优化国有林业资源的经营权

扩大改革的实施范围，重新规划设计改革区划，由近到远，由少到多逐步开放远山区的森林资源经营，利用统分结合的方法对林业企业的经营加以指导，可以利用政府投资或者出资购买生态效益的方式保证远山区国有林生态效益的实现，又可以充分利用远山区的森林资源进行合理开发。

林业企业组织和生产经营方式的改革是林权改革的实现途径。企业组织方式的改革是指在政企分开、事企分开、社企分开后，对以前国有林业企业对资源培育、经营以及木材运输的传统业务通过拍卖、兼并、租赁和改造等手段，以市场为导向在更广阔的范围内进行资产重组。

企业组织进行变革和建立现代的生产经营方式的同时要开放社会多元化经营主体进入林业资本的运作和生产经营环节，通过重塑林业微观主体来实现企业投资主体多元化、经营方式多样化，其方式可以是参股、购买、投资等。

（三）放宽国有林业资源的处置权

行政限伐分割了经济与生态效益。因此用经济限伐替代行政限伐是改革的趋势。经济限伐就是在林业生产经营的过程中输入市场参数，减少采伐的边际收益，增加营林造林的边际收益，使经营主体自主的选择放弃采伐。

逐步放宽处置权，其要求是建立完善的林权交易机制，以市场供求关系和竞争机制自动形成要素价格，建立产权交易市场、活立木交易市场和建立森林生态效益交易市场等。

建立产权交易市场，放宽林地经营权的交易限制，将林地的经营权通过资产评估，以招、拍、挂等方式出让。但同时应注意，除个别浅山区、零星分布的林地外，规模面积的国有林权不宜出让、转让给林业职工或者由林业职工承包经营。

（四）规范国有林业资源的收益权

应改变现阶段国有林业企业对国有林业资源的无偿使用和占有，应按年度收取相关税费，并注意在采伐环节的税费制度，可以将林木的成熟度作为税率和费用收取的标准，从而达到平衡经济效益、生态效益和社会效益的目的。

创新林业投资的回报方式，设计合理的利益机制来鼓励多元化社会投资主体主动进入林业资本运作环节，以活立木交易、林权交易和政府出资购买生态效益为主要经济手段，以林下经济、森林旅游业等辅业发展作为支撑，加快林业投资的回报速度。

参考文献：

[1] 华景伟.伊春市国有林业资源型城市经济转型的探讨[J].林业经济，2012，（6）：12-13.

[2] 周生贤.中国林业的历史性转变[M].北京：中国林业出版社，2002：64-117.

[3] 刘德权.林业利益机制与林业改革发展[M].北京：中国财政经济出版社，2013：35-36.

[4] 何得桂.国有林权变革的逻辑[M].北京：中国林业出版社，2012：87-101.

[5] 刘国成.东北国有林区林权制度改革初探[J].中国林业经济，2011，（1）：12-13.

[6] 许兆君.从现代产权制度着眼深入推进国有林权改革[J].林业经济，2012，（5）：12-13.

[7] 许兆君.国有林权制度改革的探索与前瞻[J].中国林业，2011，（8）：12-13.

[8] 易伟.国有林业企业股份制改造的探索[J]，湖南林业科技，2012，（1）：37-39.

[9] 许兆君.林权改革模式构想[J].中国改革，2011，（2）：23-24.

[10] 东北师范大学资源型城市研究中心.伊春市产业转型与经济发展报告[R].东北师范大学，2010.[责任编辑 陈 鹤]endprint