新型城镇化的道路选择

魏亚男

［摘要］我国城镇化发展方向由单纯速度趋向向速度与质量并重转变，在这一过程中，也就是新型城镇化的发展中要以推进人的城镇化为中心任务，促进城乡一体化的发展。本文认为新型城镇化道路的方向就是包容性城镇化，建设包容性城镇和包容性制度应该是当前和今后一段时期我国城镇化的发展重点。

［关键词］新型城镇化；包容性城镇；包容性制度

［中图分类号］Ｆ２９９．２［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００５５－０４新中国成立以来，工业化是推动我国经济持续高速增长的第一大动力，城镇化是在工业化的带动下发展起来的，但是未来的一段时期内，我国经济发展的第一大动力将转变为城镇化，也就是说城镇化将成为扩大内需、拉动我国经济发展的主导力量，并成为带动工业化发展的主要动力。当前的城镇化应该走新型城镇化道路，即包容性城镇化。“包容性增长”是指，“在可持续发展中实现经济社会协调发展”，并强调，“应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍”。［１］在这一思想的指导下，发展将更加科学、全面和可持续性。新型城镇化的发展也应借用包容性增长这一理念，实现包容性城镇化。

一、我国城镇化存在的问题

城镇化是指农村人口不断向城镇转移，农村土地向城镇集聚，传统农业向第二、三产业转变并不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。它主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整，其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。［２］从这个定义中我们可以看出，城镇化的过程离不开农村的发展，农村在整个城镇化进程中扮演着重要的角色。所以在今后的城镇化道路中必须将农村纳入到城镇化政策统筹的范围内，促进城乡一体化的发展。

我国城镇化所需要的土地和资金多是来自于对农村和农民的剥夺。很多国家在城镇化过程中都经历过这一时期。也就是说在城镇化的初期或者说起步阶段，农民将自己拥有的土地或者土地使用权与政府或企业进行交换，交换的规则或者补偿标准由政府制定。虽然在各个国家、各个时期的标准都不尽相同，但是总体上看，这些交易规则或补偿标准都是有利于政府和企业而不利于农民。所以，农民成为城镇化起步阶段的被剥夺者。失地农民进城之后如何实现就业这又是一个问题，如果政府对这一群体的培训和就业方面不提供有效的帮助，或帮助不到位，就会使这群人沦落到社会的最底层，并通过无奈的聚集形成大量的贫民窟。根据亚行等国际组织的资料，２０１０年，全球大约８．３亿人居住在城镇的贫民窟，约占城镇人口的２３％，其中５．１亿人在亚太地区。［３］

我国的城镇化过程中由于强政府的存在，一直在避免出现上述问题。总体来说，我国的城镇化中大部分失地农民进城之后的生活就业等问题基本得到了解决，但是情况也不容太乐观。这是因为我国存在一个特殊的群体，也就是“农民工”群体。这一群体的人数大概在２亿左右。他们没有失去土地，但是离开了土地；他们长期在城镇居住和就业，但是没有城镇户口。在统计城镇化率的时候他们被列入城镇常住人口，但是不属于户籍人口，难以享受城镇的教育医疗等公共服务。这种户籍人口与常住人口之间的矛盾，导致城镇化畸形发展。大量的常住人口创造的财富往往更多的是由户籍人口去享受，造成很多问题。一是大量的常住人口居住条件较差，往往居住在房租较低的城乡结合部或者城中村，社会贫富差距更加明显。二是相当数量的农民工由于没有城镇户口，无法享受城镇户籍人口能够享有的子女教育、医疗、社会保障等权利，使得他们没有归属感，造成较大的心理落差。三是城镇化中大量的人口涌入大中城市，使得大中城市负担沉重，大城市的城市病问题日益严重，而小城镇的发展相对落后，由于人口及各种资源的投入不足，使得大中城市与小城镇之间发展不平衡，城镇体系不完善。四是土地的利用效率较差。农民工由于在城市中住房没有保障，使得他们难以放弃农村的土地和住房，这样他们在城市中居住条件较差，而农村的土地和住房又被闲置，造成资源浪费，土地和住房利用效率较低。

世界银行预测，到２０２０年，中国市区人口超过１００万的大城市数量将突破８０个。而据中科院的报告显示，由于户籍制度的制约，我国的城镇化更多的是表现为一种“伪城镇化”。也就是说虽然大量的农业人口流入城市，在统计中被计算为城市人口，但是这些人大多数没有与城镇户籍人口享有同等的公共服务，其收入水平和消费水平均较低，与真正的城市户籍人口不可同日而语。横亘在“伪城镇化”面前的，无疑是真实的壁垒——户籍壁垒，更是依附于此、由此衍生的各种社会福利、公共服务的巨大壁垒。比如，教育公共服务的壁垒——农民工子弟在城市入学往往要交纳高额的“借读费”，因被视为“高考移民”而无法在当地参加高考。再如，住房公共服务的壁垒——城市政府提供的各种保障性住房，如经适房、廉租房等，非本地户籍的外来农民工往往无缘参与分享。最后，还有社保服务的壁垒——各类社会保险通过转续衔接真正融入城市的不易。辽宁省城镇化速度很快，至２０１２年底城镇化率已经达到了６５．６５％，比全国平均水平高出１５个百分点左右。但是我们应该看到，在城镇化率虚高的背后同样存在这些真实的壁垒，因此，我们的城镇化也存在较大比例的“伪城镇化”，这是我们在建设新型城镇化道路上必须要解决的问题。

二、新型城镇化的道路选择

今后一段时期我国在推进新型城镇化方面要做到“积极稳妥推进城镇化，合理调节各类城市人口规模，提高中小城市对人口的吸引能力，始终节约用地，保护生态环境；城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。”［４］可以看出，新型城镇化的核心不再只着眼于城市规模的扩张，而是着眼于农民、农村的发展，不再以牺牲农村和农业利益、生态环境为代价，而是将农村发展纳入城镇化范畴，实现城乡基础设施一体化，公共服务均等化，促进经济社会协调发展，实现共同富裕。

国家行政学院张占斌教授认为，新型城镇化道路的内涵和特征包括四个方面的内容：第一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动；第二是人口、经济、资源和环境相协调；第三是构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态、大、中、小城市与小城镇协调发展；第四是实现人的全面发展。［５］从上面论述，我们可以将新型城镇化的基本特征概括为城乡统筹发展、城乡一体化发展、产城互动发展、集约模式、生态宜居、和谐发展、大中小城市和小城镇协调发展并形成合理的城镇体系，也就是“包容性”城镇化。“包”是指范围的扩大，“容”是指利益的兼顾。包容性发展就是在我国经济社会的发展过程中容纳更多的人，让更多的人参与到发展的进程中，享受到发展的成果。所谓包容性城镇化就是要在城镇化过程中实现包容性发展，促进人口城镇化，去伪存真，让更多的人真正享受到城镇化带来的好处与福利。２０１４年３月发布的《国家新型城镇化规划（２０１４－２０２０年）》，提出了未来我国城镇化发展的基本原则中重要的一条是“以人为本，公平共享”。这条原则的提出就是包容性城镇化发展道路的重要体现。当然，提高城镇化发展速度仍然非常重要。我国的经济发展水平与发达国家相比仍然存在较大的差距，虽然２０１１年我国已经成为世界第二大经济体，但是如果从人均水平来看，我国还存在巨大差距，这就要求我们必须要保持增长速度的稳定。城镇化的加速推进可以在很大程度上促进资本的形成、要素的集聚、知识技术的扩散和溢出，加速经济发展。因此，保持我国城镇化的高速发展仍然具有重要的意义。同样，这种增长应该是包容性增长，与传统的增长方式不同之处在于，包容性增长更加注重其发展的内涵，注重质量和效率的提高。这种新型城镇化的背后不再是大量失地农民的就业和社会保障问题，不再只是城市面积的扩张或者常住（非户籍）人口数量的增加，而是转变为完善的城市基础设施、良好的产业结构、健全的公共服务体系和较高的生活水平。

三、推进新型城镇化的对策建议

显然，“伪城镇化”的现状并不符合“包容性增长”的发展理念。所谓“新型城镇化”最主要的方面就是去除“伪城镇化”，走向真正的城市化。必须真正赋予农民工市民待遇，以保证“城镇化”进程的“去伪存真”，进而最终实现社会发展、增长过程的充分兼容均衡，成果的广泛共享。因此，辽宁乃至我国新型城镇化的发展道路应该是包容性城镇化。笔者认为，推进包容性城镇化应该包括建设包容性城镇和建设包容性制度两个方面。

（一）建设包容性城镇

所谓包容性城镇是区别于之前的那种社会利益、公共服务割裂，社会呈现“碎片化”的城镇，而应该是经济、社会、文化、服务等领域实现统一和均衡的城镇，也就是说要强调在城镇当中的不同主体具有同等的发展权利。［６］辽宁省正处于城镇化加速发展阶段，农民工不能正常市民化是当中的一个特殊时期，所以对于快速发展的城镇，尤其是沈阳、大连这样的大都市，建设包容性城镇非常重要。

１．转变城镇发展模式。建设包容性城镇，要转变城镇发展模式，实现城镇的可持续发展。城镇发展模式即城镇结合自身特点，发掘自身优势资源，以发展自身实力为目的的某种特定的方式。第一，要改变过去就城镇而论的单一城镇发展理念，要坚持城镇与农村统筹发展的方式。美国城市发展经历了以单核城市集中发展为特征的传统城市化和以中心城市与外围地区互动发展为特征的大都市区化两个互相衔接又各具特色的阶段。因此，就当前辽宁的大城市而言，应加快与周边地区的互动，加快大都市区的建设。第二，要加强用地节约，强化空间管理，推进低碳生态城市建设，促进城镇集约紧凑发展。党的十八大报告阐述，生态文明建设包括四项主要工作，即优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度和加强生态文明制度建设。而这些工作都与城市建设密切相关。新型城镇化就要在这些原则的指引下进行。与此同时，要加强对于城镇的综合管理，建立统一、协调、高效、合理的城镇管理体制，提高管理水平。

２．解决“城市病”问题。建设包容性城镇，满足农民工市民化的基本要求，要坚持以人为本，解决“城市病”。当前我国城镇尤其是大城市当中存在很多硬件和基本公共服务缺失，也就是说当前城市发展中提供的就业岗位、住房资源、教育资源、医疗资源和交通基础设施等压力较大，难以适应快速城镇化的需要，大量的农民工即使真正市民化之后，这些资源难以承载，会造成基本公共资源剧烈竞争的情况，难以实现均等化、普惠化。现如今大城市中拥堵的公共交通，已经成为普遍存在的最典型的问题。因此，建设包容性城镇的关键在于建设高水平的公共服务体系，改善当前的交通等基础设施的现状，提高居民生活质量。对于特大城市来说，一般都存在城市病的问题，在城镇化过程中不能再简单地一味用自由流动的口号鼓励人口向城市集中，人口的快速集中将导致更加严重的环境灾害和更多的社会问题。解决城市病的一个重要方向就是发展城市群。从空间的角度进行规划，通过城市群的发展来解决人口过度集聚过度膨胀的问题。将大城市的一部分职能相应分解到城市群区域中的中小城市，让人们可以就近城市化。就近城市化是城市化成本最低的一种选择。这样，在大城市发展的同时，能够带动城市群中的中小城市加速发展，进而带动小城镇的发展，逐步形成大、中、小协调发展的科学的城镇体系。

３．加快建立城镇发展评价体系。要建设新型城镇化就要摆脱路径依赖，确保在新型城镇化过程中不会走到之前只重规模不重质量的老路上去，因此要建立监督评价体系。这需要政府从规划和制度方面加以监督。所以我们要加快制定体现科学发展可持续发展的新型城镇化发展规划及其细则，与此同时，要建立科学的评价新型城镇化综合质量的指标体系。将新型城镇化的发展纳入政府的政绩考核体系中，纳入重大事项督察范围。［７］由此，在主观和客观两个方面加快新型城镇的建设。

（二）建设包容性制度

新型城镇化中建设包容性制度包括以下几个方面：市镇体制改革与创新、户籍制度改革、统一的基本公共服务均等化制度、土地制度的对接与统一。

１．加快市镇体制改革与创新。建设包容性城镇必须把深化体制改革放在首位，而在城镇化这一主题中最重要的就是市镇体制改革与创新。当前辽宁省乃至全国的城市群发展都具有明显的“行政区经济”特征。这种由于行政管理体制造成的板块经济模式使得城市群发展备受束缚。群内部行政区划层次较多、分割很细，没有整体定位，缺乏整体协调和规划，造成城市群内部出现产业同构、项目雷同，争资源、争项目、争中心等问题。在这种情况下，市镇体制不能长期不动，要通过改革与创新，逐步缩减层级，加强管理的扁平化。如在加快省域内的区域中心城市的形成与发展的同时，要逐步扩大省直管县的范围，重点发展县级市等中小城镇。但是发展过程中要注意避免将城镇化等同于小城镇化。

２．加快户籍制度改革。户籍制度改革是一个老生常谈的问题，同时也是我们发展包容性城镇化的重点内容之一。这里需要的不是一般的改革，而是要明确提出取消户籍制度的目标。我国城乡之间的发展不平等、居民权利不平等、享有的公共资源和社会福利不平等，这些问题很大程度上都是由于户籍制度的存在造成的。未来几年的发展方向为建立以身份证为主要识别标志的制度，户口只应该承担人口统计和登记的功能，在其背后不再有任何的附加功能，这将是一种包容性的制度创新。

３．出台统一的基本公共服务均等化政策。辽宁省要着眼于中央提出的２０２０年实现城乡基本公共服务均等化的目标，尽快出台一些统一的基本公共服务均等化政策。让农民工的养老与医疗保险问题、子女教育问题、住房保障问题等能够得到基本的解决。在出台这一政策的时候要注意推动城乡基本公共服务制度的对接，当前这一制度的城乡分离是阻碍农民工真正市民化的主要障碍。因此要加快基本公共服务制度的城乡对接与融合，以人为本，让公共服务跟着人走。可以采用多种方式解决均等化问题。如住房保障问题，我们可以采取政府主导，将符合条件的农民工纳入公租房保障范围；也可以制定政策，鼓励雇佣农民工较多的企业建设宿舍楼等。

４．推进城乡土地制度的对接与统一。当前阻碍城乡土地制度对接的主要障碍是法律尚未赋予农村土地使用权以完整的物权性质。也就是说，我国的农地和宅基地物权性质不完整。农民难以通过耕地和宅基地的流转而获得资本收益，这是人口城镇化滞后的主要原因。当前的制度中，城乡居民财产权利不公，如市民最大的财产是房产，而在农村，房产却称不上农民最大的财产。因此，农村的土地所有权虚置，农地看上去是财产，却又不具有财产的完全属性。因此，要尽快修改相关的法律法规，赋予农民土地使用权以物权性质。要将农民的宅基地看成是农民的住房保障，与城市的住房保障体系对接。当前我们将城市土地看作可变现的资产，而将农村土地看作是要保护的资源，这种差异需要从制度安排上进行调整，在保证耕地红线不变的前提下，改变这一格局，一视同仁。此外，为防范城镇化过程中耕地被占用，农民利益受损，必须要积极开展土地综合整治，加强土地集约利用。在新型城镇化过程中，要制定科学的城镇发展规划与土地利用总体规划，注重城镇的内涵式发展。中小城镇中的企业应适当集中，建立土地集约利用的政策。同时，要重视环境保护，实现土地资源的可持续利用。

参考文献：

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［５］张占斌．新型城镇化的战略意义和改革难题［Ｊ］．国家行政学院学报，２０１３，２．

［６］张占斌．我国新发展阶段的城镇化建设［Ｊ］．经济研究参考，２０１３，１．

［７］张占斌．推进我国城镇化的基本思路和体制机制［Ｎ］．中国经济时报，２０１２－１１－１５．

责任编辑宫秀芬