欠发达地区县域经济发展探讨

李泉

［摘要］县域经济是城市经济与农村经济的结合部，是国家经济社会发展的基础。县域经济发展状况如何，直接关系着区域协调发展及城乡一体化进程，关系着社会主义现代化建设的全局和全面建成小康社会目标的实现。欠发达地区县域经济是国民经济的短腿，存在着规模总量偏小、产业结构不尽合理、城镇化发展滞后、企业融资难等问题。解决这些问题，必须认真查找影响发展的制约因素，大力探索欠发达县域经济发展对策，激发经济活力，实现县域经济后发崛起。

［关键词］欠发达地区；县域经济；体制机制；民营经济

［中图分类号］Ｆ２０７［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００６３－０４郡县治则天下安，县域强则国家富。县域经济是工业与农业、城市与农村的结合点，是全局与局部的承接点，是城乡统筹和基层政权巩固的关键点，在国民经济发展中处于基础性地位。欠发达地区县域经济仍是国民经济的短腿，存在着一系列问题。在当前经济发展增速放缓的情况下，如何看待欠发达地区县域经济存在的问题？如何使欠发达地区县域经济在新一轮改革中发挥后发优势，激发经济活力？如何破解其经济发展中存在的难题、实现科学发展？是我们需要认真思考的。

一、欠发达地区县域经济发展存在的问题

县域经济是以县级行政区划为地理空间，以市场为导向，以县级政权为重要推动，优化配置资源，具有地域特色和功能完备的区域经济。它处于承上启下、连接城乡、沟通各业的地位，在国民经济体系中占有非常重要的地位。近年来，国家高度重视区域经济协调发展，加大对县域经济发展支持力度，对老少边穷等欠发达地区给予优惠政策的倾斜，我国县域经济发展取得了很大成绩。但由于我国地大物博，人口众多，县域广阔，发展不平衡的问题比较突出，欠发达地区县域经济仍是国民经济的薄弱环节。存在着规模总量偏小、产业结构不尽合理、市场化水平不高，区域特色不明显，城镇化发展滞后、企业融资难等一系列问题。

１．规模总量偏小，产业结构不尽合理。曹群根据《中国县域经济年鉴（２００８卷）》，整理得出全国东部－东北－中部－西部县域经济数据。统计得知，东部县域人口占全国县域总人口的３１．１％，而县域地区生产总值却占了全国国内生产总值的４９．４％；西部县域占全国县域总人口３０．５％，只生产了全国县域１９．６％的国内生产总值。［１］我国中西部县域的经济发展与东部县域差异十分明显。欠发达县域经济不但总量小，而且在产业结构和发展水平上也有诸多问题。欠发达县域经济大多是典型的传统农业经济，市场化程度不高，区域特色不明显，产业结构不尽合理。作为第一产业的农业仍处于弱势地位，第二产业优势不够明显，第三产业由于起步晚等诸多原因，大多数企业规模仍较小，还不能起到支撑作用。且一、二、三产业之间关联度较小，计划经济时代形成的县域产业结构趋同的现象未得到根本改观。效益农业、绿色农业和生态农业占经济总量的比重很小，有的甚至没有，产业结构层次仍停留在低水平，启动经济增长的难度较大。

２．农业发展缓慢，农民缺乏新的增收增长点。近年来，随着国家惠农政策力度加大，农业基础设施、农民文化生活和各项事业都有了明显变化。但这种变化，并没有从根本上改变欠发达县域经济弱势现状。农业发展速度仍缓慢，农业结构调整仍不到位，农产品加工转化水平较低，龙头企业带动力还不够强，农产品交易市场发育不够完全，农民想从农业生产中获得增收非常困难。不但农业弱势，欠发达县域非农产业也欠发达，农民家庭收入的主要来源仍然只能依靠外出务工获得，增收渠道十分狭窄。农业发展缓慢，农民缺乏增收新的增长点，县域经济发展疲软。

３．工业化进程滞后，中小企业发展难。欠发达县域企业初始发展中“村村点火，处处冒烟”的现状已不复存在，但企业发展难题仍然不容忽视。由于历史和现实的原因，欠发达地区县域工业化仍滞后于发达地区，欠发达县经济和全国百强县特别是东部沿海发达地区的经济强县，根本不在一个层次。就一个县域内部，也存在明显的不平衡问题，中心城市工业化程度较高，偏远乡村程度较低，有些中西部偏远落后地区甚至没有工业，与东部工业高度聚集形成巨大的反差。县域企业发展难题主要表现在：整体实力不强，有相当多的企业还没有实现粗放经营向集约化转变，科技含量较低，市场竞争力弱，产业特色不够明显，效益差，运行质量不高。在当前经济竞争发展日趋激烈的形势面前，有些地区还存在着“为招商而招商”的现象。为确保完成任务，对招商引资你争我夺，饥不择食，许多新引进企业上马仓促，把关不严，效益不高，对经济发展的带动力不强，出现引资不增税的局面。县域经济发展缺乏创新点，税源小。

４．企业财力小，融资难。欠发达县域国企较少，民营企业居多。这样，中小企业客观上就成为县域经济发展的中流砥柱，成为县域经济的重要财税来源。它们作用虽然很大，但在发展中仍面临重重困难，特别是融资难成为制约其发展的最大瓶颈。一些民营中小企业，规模虽小，但它们涉及行业面却较广，存在多头开户现象，使银行难以掌握其实际经营状况，直接影响了商业银行的贷款意愿。由于民营企业属性的原因，有的银行对民营企业存在偏见，有相当多的企业自身缺乏能够提供抵押的有效资产，再加上信用担保体系的不健全，使它们的贷款难度加大。这使得部分民营企业不得不通过民间融资，自然要付出较高利息，以此获得的资金也不稳定，发展基金严重不足，融资难成为制约民营企业发展的一大瓶颈。

５．城镇化水平较低，带动力不强。长期以来，我国实行城乡分治的“二元结构”体制，县域经济发展的自主性和空间较小，导致欠发达地区县域城镇化发展缓慢。据国家统计局数据显示２０１３年中国城镇化率达到了５３．７％，比上年提高了１．１个百分点。总体上看，我国城镇化发展速度非常快，但从城乡协调标准来看，我国城镇化具有明显的地区差异，大多数城镇化率超过５０％的省份主要集中在东部和东北地区；而中西部省份城镇化率明显偏低，其中甘肃、云南、贵州、西藏省区城镇化率不到４０％。近年来，随着国家对县域经济发展的逐步重视，欠发达地区城镇化进程明显加快，面貌大为改观，但基础设施落后，城镇化水平较低，吸引力、凝聚力不强，传统的城镇化道路难以为继，新型城镇化如何科学推进的问题，人们一直在探索。

６．各种条件制约，县域经济发展动力不足。发展县域经济主要还要依靠自身发展内力。但在当前状况下，欠发达地区县域经济内生发展动力严重不足：县域条件还较差，大中专毕业生回乡创业的意愿不够强，高层次人才难留住，高素质劳动者还相对短缺，面临着人才难求、人才外流、人才缺口大的严峻形势，县域要自主发展，还缺乏相应的人才支撑；在现有财政体制下，欠发达县财源缺乏，财政收入较小，财政保障能力较差，在财政政策调控经济发展的能力还极为有限的情况下，依靠其自我发展的能力不强。特别是有相当一部分欠发达县，历史包袱还较重，历史欠账还较多，其运转要靠上级转移支付和补贴来维持，无法进行投资，社会发展投入乏力，难以为县域经济发展提供有效支撑；民间高利贷也有抬头迹象，县域内资金外流现象突出，部分资金没有投入实体经济，支柱性大型企业少，或者没有，企业的自我发展动力严重不足。

二、影响县域经济发展的制约因素

影响欠发达地区县域经济发展的因素是多方面的，有体制上的原因，有观念上的原因，有人才的原因，也有资源、区位等原因。

１．思想观念的制约。调查得知，欠发达县域村民中，小农意识仍占有一定市场，不少人仍喜欢靠在一亩三分地上，不忘传统农业情结，他们以粮食充足、解决温饱为荣，小成既满。有些村民虽然也外出务工，但仍存在着小富即安的思想，知足常乐，不思进取；有些基层干部，习惯于四平八稳跟风跑、随大流，“唯书”，“不唯实”，缺乏创新意识，不能立足基层创造性地开展工作；有些部门，地区利益至上，只看短期局部利益，坐井观天，鼠目寸光，面对经济发展的落后现状，不善于跳出县域看县域，站在全局高度加以解决，“等要靠”思想严重，影响县域经济长远发展。

２．发展体制的制约。我国还处于社会主义初级阶段，有些发展体制机制还不够完善。现有行政体制下，县级行政管理职能还不够完备，责、权、利还存在脱节现象。特别重要的是，为适应社会主义市场经济发展和经济体制进一步改革的需要，１９９４年我国对税收制度和管理体制进行了一次范围较大、程度较深的改革，即税制和分税改革。这次改革虽然促进了中国经济的增长和省域、市域经济的发展，但也是造成我国部分县域财政困难的重要原因之一。目前欠发达县域发展面临的困难主要有：在权力上，有些事务实行县域属地管理。县级和省市垂直管理部门如工商、税务等在协调沟通中还有一定困难；在财税体制上，县级获得利益比例还有待提高，县域经济总体上还较困难，有些欠发达县县乡财政已成为典型的吃饭财政；国有银行普遍实行高度集中的“分级授权”贷款管理模式，上收了县支行的信贷权限，融资渠道受到制约，使企业融资困难，县域经济发展后劲不足，动力不足。

３．发展现状的制约。长期以来，欠发达县域经济和发达地区相比，一直处于劣势地位：交通、通讯、水电等基础设施相对落后，公共服务滞后；农业规模化、集约化、产业化、土地流转等问题的解决还有一些制约因素；中小企业起步较晚，规模较小，抗风险能力弱，管理者整体素质还有待提高，治理结构不够合理，人才短缺、科技投入不足等，都成为欠发达县域经济发展的制约因素。

４．社会职能的制约。县域经济发展是全面的发展，不仅有经济发展职能，社会管理职能也是其重要一环，甚至比城市更甚。长期以来，我国在实现工业化、城镇化和市场化的进程中，农业、农村和农民所受的冲击最大，特别是欠发达落后地区受到的影响更大。县域地区长期发展中积累的社会矛盾，有些短期内难以消化甚至出现叠加效应。这样，有些欠发达县域就成了弱势群体聚居地，矛盾的凸显区，社会危机的高发区。县域既要发展经济，又要对社会进行有效管理，还要及时化解社会矛盾，这在一定程度上考验着领导层和县域领导者执政能力。

三、推进欠发达地区县域经济发展的对策

当前，由于受复杂的国内外形势的影响，对外经济运行中的不稳定、不确定因素在增加，国内经济社会发展下行的压力也在加大。稳增长、调结构、促改革的任务十分繁重。推动国民经济持续快速健康的发展，必须认真贯彻落实好党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定精神，牢牢把握欠发达县域经济发展的切入点，探寻超常规跨越发展之路，发挥其后发优势，把欠发达这块“短板”拉长，实现区域经济的协调发展。

１．创新发展理念，因地制宜地做好产业发展规划。科学发展理念是推动欠发达地区县域经济发展的前提。推进县域经济发展，首要的是摆脱旧思想、旧思维观念的束缚，牢固树立科学发展理念，因地制宜地做好产业发展规划。要搞好资源调查，对县域内所有资源品种、数量、含量、开采现状等进行全面摸底，全面盘点，找出比较优势。把宏观政策和县域自身优势结合起来，因地制宜地做好产业发展规划。规划要坚持以发展农业现代化为基础，以发展现代工业化为主导，以新型城镇化建设为载体，努力实现乡村城市化，农民市民化，加快推进城乡一体化发展。

２．以体制机制改革为突破口，扩大县域自主权。加大改革力度，消除体制障碍是推动欠发达地区县域经济发展的重要保障。欠发达地区县域经济发展战略本质上是一种经济增长方式的转变。经济增长方式能否转变、转变程度如何，关键取决于制度变迁和机制改革。目前，随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，我国发展中因层级过多而导致的问题日益显现。推动县域经济的快速发展，必须加快行政体制改革，尽可能地下放管理权限，尽可能地减少管理层次，尽可能地赋予县级更大的发展自主权、决策权，实现管理重心下移，激发县域发展活力。要进一步推进金融体制改革，在控制好风险的前提下，扩大银行系统基层行的信贷权限，为企业提供更大更灵活的资金支持；改革税收体制，提高县级获得利益比例，为县财政输血，解决欠发达县吃饭财政现状。通过改革，使县级和工商、税务等部门的协调得以畅通，进一步扩大县域自主权，从体制机制方面为县域发展创造条件，提升县域经济发展动力。

３．培育特色产业，找准县域经济发展的突破口。培育特色产业是推动欠发达地区县域经济发展的捷径。特色是潜力，特色是竞争力，特色也是生命力。县域经济发展的优势在特色，潜力也在特色。从成功县市区的实践来看，发展特色产业，培育特色经济，是欠发达地区发挥后发优势、实现超常规跨越发展的捷径。经济落后并不可怕，关键是找准突破点，把握好科学发展的着力点。要站在区域经济一体化的高度，置身于经济全球化的大背景下考虑问题，切实发挥好自身的资源优势、区位优势、比较优势，在资源优势中培育地方特色，在区位优势中探索发展着力点，在地方特色上找准产业突破点，在传统优势产业中筛选特色品牌，选准主导产业，进行重点开发，实现“一县一业”、“一乡一产”、“一村一品”，打造独具特色的战略产业，培育地方名牌产品，把比较优势拉长，把比较优势转化为市场优势和经济优势，走好专业化、规模化、品牌化发展的路子，使一个产品或一个品牌成为县域产业的代名词，逐步形成本地区的核心竞争力。

４．发展龙头企业，推进农业产业化。龙头企业是推动欠发达地区县域经济发展的“火车头”。龙头企业关键在带动，关键在示范。它不但可以促进农产品加工增值，提升农村工业化水平，增加县域税收，而且能够以工促农、以工带农，促进县域经济的全面繁荣。要改变欠发达地区落后面貌，就必须牵住培育龙头企业这个“牛鼻子”，紧紧围绕主导产业，培育和扶持以农副产品深加工为主的实力较强、规模较大、辐射带动力强的龙头企业，延长农业产业链条，在深加工、精加工中增加附加值，充分发挥龙头企业这个“火车头”的带动作用，发挥欠发达地区后发优势，推进县域经济跨越发展。

５．做好招商引资工作，以项目引领带动发展。项目是推动欠发达县域经济发展的重要载体。有项目才有财源，有项目才有就业，有项目才有经济发展的支撑点。县域经济要摈弃单纯围绕本地需求谋发展的老思路，积极借鉴外地经济，参与国际国内两个市场的分工协作，以特色资源吸引项目、以优惠政策引进项目，以优质服务和良好发展环境留住项目，使资金、技术、企业和人才源源不断地向县域流动。

６．推进城乡统筹，积极推进新型城镇化建设。新型城镇化是推动欠发达县域经济发展的“发动机”。新型城镇化是经济增长最强大、最持久的内生动力。据测算，城镇化率每提高１个百分点，直接消费可拉动ＧＤＰ增长１．５个百分点；每增加一个城镇人口，可带动１０万元的建设投资。加快推进县域新型城镇化发展进程，必须按照城乡一体化要求，推动城镇化转型升级，打破城乡界限，突破区域限制，对城乡空间布局、产业发展以及基础设施建设、公共服务等进行统筹，切实搞好交通、通讯、水电、公共服务等基础设施建设，努力提高服务质量，打造优势明显、特色突出、示范带动力强的新型城镇，以新型城镇化带动城乡一体化，以新型城镇化推动农民工市民化，发挥它们在县域经济发展中的辐射、带动作用。

７．实施全民创业计划，大力发展民营经济。发展壮大民营经济是推动欠发达地区县域经济后发崛起的最现实路径，以中小企业为主的民营经济已成为县域地区重要经济发展力量［２］。县域经济的优势很多，特色也很多，但最大特色是民营经济，民营经济是县域经济发展的最大出路。民营经济产权清晰，主体明确，机制灵活，能够最大限度地发挥人的潜能，具有适应市场经济发展的先天优势。在当前经济增速趋缓、政府拉动投资相对乏力的形势下，必须进一步激发民间主体创业热情，激活新的经济增长点，根除对民营经济的偏见，通过优化发展环境促进民营经济发展，使民营经济逐渐成为县域经济发展的主体，成为发展壮大县域经济的生力军。要制定政策进一步放宽准入门槛，为民营经济松绑、放行，让更多的群众加入到民营经济行列中来。要建立和完善金融担保、金融借贷体系，大力发展中介组织，切实解决民营经济“融资难”的问题。

参考文献：

［１］曹群．我国县域经济发展的区域差异及模式选择［Ｊ］．商业研究，２０１２，（８）．

［２］课题组．产业集群化与欠发达县域经济跨越式发展［Ｊ］．党政干部学刊，２０１２，１０．

责任编辑宫秀芬