失地农民的维权途径与反馈机制——54封失地农民来信的研究报告

詹 琳

(中国农业科学院 农业经济与发展研究所,北京 100081)

失地农民的维权途径与反馈机制
——54封失地农民来信的研究报告

詹 琳

(中国农业科学院 农业经济与发展研究所,北京 100081)

2003年以后，农村土地纠纷取代税费争议成为农民维权抗争的焦点，失地农民群体不仅经济利益遭受损失，社会利益也处于边缘化状态[1]。文章基于54封失地农民的来信，试图通过对基础资料的分析，归类失地农民维权途径与反馈结果，展示失地农民诉求受阻的具体环节，呈现失地农民维权途径与反馈机制的运行机理，以期化解农民的利益表达机制梗阻。

失地农民；维权途径；反馈机制

一、54封失地农民来信特征及内容简述

2010年10月至2011年10月的1年间，半月谈“社情民意调查中心”共收到基层纸质来信986封，其中属于反映问题类的信件总数为309封，占来信总数31.3%。在这类信件中，共有54封失地农民的来信，占此类信件总数的17.5%，共反映了41起征地事件(其中有反复反映同一事件的来信)。为了方便起见，根据来信顺序，将信件进行1～54的编号。

(一)来信的署名特征

这些来信的署名方式有个人、联名与匿名三种。来信事件中，以个人名义的来信占半数以上(56.1%)，有17起事件的来信人采用了联名的方式，占总数近四成(41.5%)；只有一封来信以匿名落款。至于来信人的身份，除了19号与45号来信的执笔人曾经担任过村主任，其余来信均出自普通农民之手。在涉及10起征地事件的联名来信中，来信人将亲笔签名及加盖手印的花名册附于信后，其中，36号是联名人数最多的一封，来自浙江省某市，几乎全村人都签了名，用A4纸签了24页，足有1 100人。另外几起，联名人数自5人至111人不等。

(二)来信反映的失地原因

从54封来信反映的内容可以看出，引起农民失地的原因主要包括：国家征地(7起)、各级政府征地(17起)、当地强势力量占地(7起)、无产权证明失地(1起)、土地承包期满后失地(4起)、村委会非法卖地(3起)以及村组之间历史矛盾引起的失地(2起)。

(三)来信反映的失地问题

来信反映的失地问题主要包括(有一封来信反映多个问题)：土地被非法征收(9起)、征用土地的用途被改变(4起)、土地被暴力占有(2起)、土地被暴力征收(4起)、征地补偿款分配不合理(5起)、征地补偿款过低(13起)、土地承包权纠纷(7起)以及二轮土地承包权被强行收回(3起)。征地补偿款过低是来信反映最多的问题，这一点与现实情况高度吻合。2004年至2009年，国务院发展研究中心农村经济研究部课题组与世界银行的专家，针对中国土地政策改革问题，对北京市朝阳区、江苏省苏州市吴中区、山东省滕州市以及四川省双流县进行了大量的实地考察，在所调查的1 106户农户中，有超过一半以上的农户认为补偿的结果是不公正的或者不予评论[2]。

(四)来信反映的维权历时

权利的丧失与生存的压力，激发了失地农民维权意识的觉醒[3]。来信清晰描述了37起农民失地后的维权全部过程。从维权的时间来看，来信中提到维权发生在权益受损1年之内的事件有15起，所占比例最大(36.6%)；维权时间为1～2年的事件有4起(9.6%)；维权时间为2～3年的事件有3起(7.3%)；维权时间为3～5年的事件有6起(14.6%)；有5起事件，失地农民经过了7～10年不等维权历程(12.1%)；另有4起事件中的失地农民进行了10年以上的维权，最长一起维权时间达到21年(9.6%)，来信所反映的失地农民维权的平均历时达到了3.74年。

二、失地农民维权的途径与反馈结果

54封来信真实反映了失地农民在维权过程中，虽然面临着表达不畅的体制困境，但是却没有放弃通过正式制度，合法解决问题的努力。维权作为失地农民诉求基本权益的最重要途径，已经构成了大部分失地农民生活的主要组成部分[4]。基于来信，下文梳理了不同的失地农民维权主体、维权途径、诉诸对象以及得到的反馈。

在根据来信署名与反映内容，对失地事件关联利益主体进行初步判断的基础上，可将维权主体分为三类，并进一步分析其维权路径及反馈结果。这三类主体为：(1)维权个体，包括农户个人(占比20%)、为村落(村组)利益讨说法的个人(占比15%)；(2)维权中小团体，包括失地农户联盟(占比2%)、村小组(占比37%)；(3)维权大集体，包括村集体(占比24%)、农民护地组织(占比2%)。失地农民维权的主要方式包括：咨询、举报、协商、行政复议、行政(民事)诉讼、上(信)访、求助等；诉诸对象则包括：村委会、各级人民政府及主管部门、各级信访部门、各级国土资源部门、各级纪检委、各级人民法院、媒体及其他(如法律援助机构、征地企业等)。由于代表各自利益的维权主体在维权途径的选择上表现出一定的差异，从而得到了不同的反馈结果，可概括为：积极反馈、无反馈、消极反馈三种[5]。

(一)维权个体

1.农户个体的维权途径及反馈

在54封来信中，有8封来信涉及农户个人失地维权。从相关的8起事件来看，农户个体的维权方式主要是举报与上访；失地农民的维权诉诸对象主要是基层政府、纪委、信访办以及媒体。由表1可以看出，失地农民个体维权历程一般较短，最长的一起维权也没有超过3年时间。由于个体农民无法承担过高的维权费用，维权诉诸对象多集中于基层部门，一般为同级上访，并以举报、求助、咨询为主要方式。只有4号来信，甘肃省某县某村民采用了行政诉讼的维权方式，但因举证不足，他的行政诉讼被该县人民法院驳回。

2.为村落(村组)利益讨说法的个人的维权途径及反馈

在54封来信中，有10封属于举报性来信，多为法律咨询与求助。来信者并非失地群体的公选代表，只是其个人想通过较安全、低成本的方式，使整体情况得到媒体或者更高的上级主管单位的关注，以实现个体损失补偿。

(二)维权中小团体

1.失地农户联盟

有5封来信的落款为某农户联盟。这一部分来信者多因征地而导致利益共同受损，而自发形成维权组织。联盟中的成员，可能来自不同的村组，甚至不同的村落。可以看出，与个体维权相比，失地农户联盟经受的维权时间更长，并且有个别事件得到了积极反馈。

2.村小组

54封来信中，有6封来信落款为村民小组成员或代表，其中30号来信的落款除了52名村民各自的签名以外，还加盖了手印。由表2可见，村小组的维权能力更强于失地农户联盟，也得到了更多的积极反馈。特别是市级以上政府部门在处理问题时大多采取了积极态度，而县一级以下政府的反馈往往比较消极。21号来信，辽宁省某县某村民代表反映，他作为村组失地农民代表，为原属于其村集体的1 000亩山林进行维权已10年有余。他先是到县政府上访，县政府下发不予支持的行政决定，之后他向市政府提起行政复议，市政府的决议维护了其村小组权益，但是县政府久拖不办，并在当地强势势力的胁迫下，由农经站非法转卖了这1 000亩山林；他随后向法院起诉，法院在县政府的干预下，令原告撤诉。这一起事件虽然得到了市政府的积极反馈，但是具体执行过程中，由于地方强势力量的存在，市政府的决议并没有得到落实，维权事实上是失败的。

(三)维权大集体

1.农民护地组织

农民护地组织是来信中不多见的落款署名。27号来信，以山东省某市某县农民联合举报小组为落款，称2009年5月以来，该县某镇的市、县、镇三级政府联合开发商，以建化工园为名，圈高产田1 300亩，至今荒芜。在此之前，当地陆续有失地农民找县市政府、媒体举报，之后均被当地派出所拘留。个人维权的弱势促使了这一护地组织的形成。

表1 失地农民个体维权途径、历时及得到的反馈简表

注：部门序号表示维权行动顺序，下表同。

表2 村小组选择的维权途径、历时及得到的反馈简表

2.村集体

有11起失地事件的维权主体为村集体，从他们的维权途径来看(见表3)，不论是村集体代表还是全体村民，多是越级上访维权，而这种维权方式并没有取得更理想结果。第16号来信称，2007年，某市高级人民法院以及某区国土资源局已经就他们反映的18家企业非法占地问题做出了司法与行政处罚判决，但至今没有执行；26号来信反映，虽然某市政府阻止了一起农村黑社会势力破坏与霸占农村集体土地的恶性事件，但是由于没有对事故责任人进行相应的处理，使得相同的惨剧又一次在村中上演。而另一方面，由于失地农民群体性越级上访给地方政府的政绩考核带来很大压力，截访时有发生，而上访代表在冲突过程中特别容易遭受人身侵害，8号来信中的维权代表因上访被判“涉嫌冲击国家机关罪”，获刑1年零6个月。

表3 村集体的维权途径、历时及得到的反馈简表

三、失地农民的维权途径与反馈机制问题分析

综上所述，由失地农民分化出的不同维权主体，对于维权途径的选择各不相同，并得到了不同的反馈结果。个体受维权成本与维权风险的影响，维权历时较短，诉诸对象多为同级部门，同时也因为力量的弱小，维权得不到较好的反馈；中小团体的维权途径选择较个体有明显区别，特别是以村组为背景的中小维权团体，维权成本与风险有更多人可分担，成员具有更高的集体认同感，其维权行动的一致性与持久性较强，多采用行政复议、行政诉讼与民事诉讼等方式依法维权，逐级上访在这一群体中表现较为明显，也得到了更多的积极反馈，一些问题也得到了实质性的解决(如7号来信)。不论是农民组织还是全体村民的大集体，多选择越级上访，“这种方式动静大，可能带来更快的效果，成本比打官司要小”，是这一维权主体的共同认识，然而这种群体性越级上访给地方政府“维稳工作”施加了较大压力，常常导致地方政府与失地农民之间的正面冲突，实际效果差强人意。

而作为诉诸部门，省级以上的相关部门给予了最多积极反馈。根据45号来信附上的相关资料，某省国土资源厅在上访农民来访当天，便对相关问题进行处理，按照“属地管辖，分级负责”的原则，责令某市国土资源局调查事件；某市国土资源局处理并开具停工通知书则花费近1个月的时间；等到相关文件下发到镇里，距离最初上访已经过去了近3年。可见，失地农民维权机制中的“梗阻”主要在于市级以下，即县乡两级的执行部门(失地农民维权与反馈机制见图1)。

图1 失地农民维权途径与反馈机制图

从来信来看，失地农民一般的维权逻辑为绕过矛盾主体——县级以下政府部门，通过自上而下的途径进行维权。然而，属地处理法则，又使问题的处理重新回到县级以下。在“稳定压倒一切”和“一票否决制”考核体系下，政绩需要赋予了基层政府运用“非问题化”技术，将失地农民的利益诉求化解于无形，而基层党政权力高度集中、利益同体高度结盟为其提供了实现“非问题化”的资源保证[6]，致使失地问题回到基层之后很难得到实质解决，矛盾开始反复堆积，“梗阻”也就由此形成。

四、完善失地农民利益表达机制的政策建议

城镇化进程所涉及农村土地问题的复杂性从54封来信中可见一斑。由于没有及时调整转型时期基层社会的各种关系，构建新的基层社会秩序，致使失地农民的生存和发展权益缺失。党的十八届三中全会再次强调了妥善处理失地农民的土地权益保护问题，对于中国特色新型城镇化建设健康推进的重要意义；提出了农村集体建设用地“同地同权同价”的改革方向；以及从“完善国家土地管理、完善集体土地征收、改革土地一级市场、健全失地农民保障”等一系列制度层面来进一步保障农民土地权益，减少失地农民问题。而基于上文分析，失地农民在基层面临的严重维权制度困境，迫切需要在现有法律框架下重新构建利益表达机制，建立一个“公平、开放、多向度”的制度性平台，在良性互动中引导失地农民利益的合理表达[7]。

(一)改革失地农民信访制度

由于行政诉讼的成本高昂和司法地方化的普遍存在，使“成本低廉”的信访救济仍然是失地农民和政府沟通博弈的最优选择。然而，作为一种准制度安排和应急方案，中国现有的信访体系不论在理论还是实践方面都存在诸多弊端，失地农民很难通过信访途径实现利益维护(见表1～表3)，而相应的改革则是一项长期而艰巨的系统工程。

为了使信访制度成为失地农民利益诉求表达的通畅渠道，在坚持围绕维护信访人的合法权利、化解社会矛盾的前提下，首先，应大力整合国内现有庞大而分散的信访资源，重新组建其为全国人大信访监察局下设机构，赋予信访机构独立处理问题的权限，从根本上解决信访缺乏统一协调、无处理权的问题，充分发挥信访功能；其次，完善信访工作制度建设，继续坚持推行“信访联席会议制度”，建立信访信息定期排查、报送与综合考评制度[8]；第三，加强信访法制观念建设，信访是宪法赋予公民的基本权利，“上访”则是群众行使信访权力的具体手段和方式，建议在取消信访排名通报的基础上，进一步取消地方政府信访考核制度，加大信访法制宣传，促使各级官员正确看待“上访”问题，从而使信访成为失地农民充分表达利益诉求的通畅渠道。

(二)完善基层村民自治制度

虽然中国通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，从法律上赋予了农民对村级事务充分自治权。但是，近年来的村两委选举更多体现的是国家出于加强基层政权而进行的政策调整，而并非源于农村社会“自下而上”的民主诉求，致使“村民自治”成为“自治不足、管理有余”[9]。在农村土地征用过程中，原本代表广大农民利益的村两委，不仅没有成为征收土地行为主体的制衡力量，反而是扮演着地方政府或者强势力量征占农民土地的说客和执行机构，甚至其本身就是造成农民失地的一个重要原因。基层政府处理土地问题不到位或不作为，激化了基层矛盾，给社会的和谐稳定造成了负面影响。从54封失地农民来信所反映的维权过程与结果来看，缺少一个反映农民利益的政治机构，往往是造成权益损失轻易发生的重要原因；而大量越级上访等维权路径的选择，也与村民自治制度本身的不完善密切相关。因此，应该加一步加强基层社会的民主选举，充分保障农民有效参与村级领导人的选举，通过村民会议制度，保障农民参与包括土地征用、土地转让等事务的民主决策，培养农民通过制度化的政治参与进行维权表达的习惯[10]。

(三)依法加强农民自治维权组织的建设

世界发达国家的经验说明，一个能“协调各方利益的”农民组织的存在，不仅没有对经济社会发展产生负面的影响，而且强化了社会的稳定[11]。从来信的统计中可以看到，中小失地农民团体正逐渐成为一个有力的发声器，维权的道路也得到最多的积极反馈，一些问题的解决出现了实质性的进展。但是，由十几个人、一两个村小组构成的中小团体，它们的力量还是过于弱小，需要更广阔层次的农民意识到他们的共同利益，联合起来，提出一致的要求，形成一支有影响的社会力量，为保护农民的利益进行有效的活动，并对基层政府的决策行为产生约束。通过改变“基层社会力量的对比关系”，鼓励农民形成“具有谈判和自我保护的组织，有自己的代表和代理人”，赋予该组织同等的谈判地位，支持农民成立地方共同利益协会，并在法律的框架下使该组织的权力得到保障。

(四)提升新媒体在失地农民利益表达中的作用

媒体是公共信息和社会舆论传播的载体和媒介[12]。从上文的分析中可以看出，失地农民在经历了一系列维权挫折之后，甚至在一开始便希望借助媒体的力量寻求问题的最终解决。媒体在大多数失地农民的眼里，被赋予的执行力往往超过舆论监督给予它的附加权，从而成为失地农民利益表达的重要工具和渠道。值得肯定的是，媒体的加入确实对于事件的解决起着正面的作用。随着信息技术的发展，微博、微信等新媒体以它影响的广泛性、传播的时效性、内容的丰富性和监督的强化性，弥补了报纸、广播、电视等传统媒体存在的不足，孕育了“微信问政”等一系列新型社会管理方式。政务微信通过加强群众与政府之间的双向交流，广泛征求民意，及时回应和解决群众反映的问题，更加密切了党群关系，构建了更加贴近民意的决策体系。2014年，黑龙江省某县市民就曾经给该县县委书记发微信建议，尝试让农民以集体土地入股，与开发商共同分享利润，来解决拆迁难和失地农民的问题。新媒体的舆论监督作为与行政、立法、司法相并列的“第四种权力”，有利于维护社会公众利益，防范权力机关的腐败，维护社会的公正和正义[13]，应充分发挥其独特优势，真正成为失地农民利益有效表达的平台。

〔1〕 郭亮.土地“新产权”的实践逻辑——对湖北S镇土地承包纠纷的学理阐释[J].社会,2012(2):144-170.

〔2〕 国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组.中国土地政策改革:一个整体性行动框架[J].中国发展观察,2006(5):4-9.

〔3〕 王勇.社会冲突论视域中的弱势群体利益表达[J].探索,2011(4):144-146.

〔4〕 刘嘉汉,罗蓉.以发展权为核心的新型城镇化道路研究[J].经济学家,2011(5):82-88.

〔5〕 应星.草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究[J].社会学研究,2007(2):1-23.

〔6〕 王勇.城市化进程中失地农民的利益表达——以川北某开发区失地农民为例[D].武汉：华中师范大学,2007.

〔7〕 张岳顺.农民上访的行动逻辑和政府行为选择——善治语境下的农民上访消解研究[J].中共云南省委党校学报,2009(6):138-141.

〔8〕 中国基层信访问题研究课题组.中国基层信访问题研究报告——以西安市临潼区信访状况为例[J].云南大学学报(法学版),2008(3):134-153.

〔9〕 李德虎,曾艳.协商民主视域下的农村社会管理体制创新探析[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2013(3):33-38.

〔10〕 朱喜群.社会管理视域下农村社区发展的现实困境及其破解路径——基于对江苏省常州市嘉泽镇478位农村居民的实证调查[J].农村经济,2013(7):61-65.

〔11〕 王习明.推进中国农民组织建设——中国农民组织建设国际研讨会综述[J].开放时代,2005(2):148-152.

〔12〕 裴志林,张传香.政府的媒介素养与重大突发事件的处理[J].学习与探索,2012(6):53-55.

〔13〕 王勇.论大众传媒在弱势群体利益表达中的作用[J].理论导刊,2008(4):47-48.

(责任编辑 吴 星)

Land-lost Peasants' Methods to Safeguard the Land Rights and Their Feedback Mechanisms—Based on the Studying of 54 Letters from Land-lost Peasants

ZHAN Lin

(Agricultural Economics and Development Institute, CAAS, Beijing 100081)

Since 2003, the rural land problems replaced tax dispute have become the focus on the activities of peasants' defending their interests. The peasants whose land was forcibly expropriated have been suffering not only economic interest losses, but also social marginalization. This article based on 54 letters from the land-lost peasants, tries to classify the methods of the peasants to safeguard land rights and their feedback mechanisms, and reveals the specific parts blocked the interest expression and the upholding land rights action feedback mechanisms, with a view to resolve the obstructions of the peasants' interests expression mechanism.

land-lost peasants; methods to safeguard the land rights; feedback mechanisms

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.06.022

2014-11-10

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.06.022.html 网络出版时间：2014-12-29 15：30

福特基金会和中国发展研究基金会共同资助项目“基层治理和公民能力建设”。

詹琳(1983—)，女，福建宁德人，博士，中国农业科学院农业经济与发展研究所助理研究员，主要研究方向为现代农业。

D925

A

1007-6875(2014)05-0116-07