基于区域产业链治理机制的我国食品安全监管模式研究——以奶制品产业为例*

吴华清， 唐 辉， 周亚芳， 晋盛武

(1. 合肥工业大学 经济学院，安徽 合肥 230009；2. 合肥工业大学 工业信息研究院，安徽 合肥 230009)

近年来国内食品安全事故频发，引起众多专家学者的关注。所给出的典型对策包括：(一)优化政府监管制度设计，加强食品质量安全监管，以促进政府横向监管部门之间的协调以及中央与地方政府二者的利益整合[1][2](二)将食品安全监测从消费环节进一步沿着产业链向上游拓展，构建全产业链的食品质量安全管理体系；[3]-[5](三)借鉴国外经验建立食品安全风险分析体系。[6]在此引导下，政府展开了一系列的食品监管改革，但国内食品仍然非常不安全。不难看出，上述对策与改革主要集中于食品监管环节，这种末端治理的思维难以做到标本兼治。此外，与传统制造加工业不同，食品产业有着自身的特点，其上游的农业种植与养殖环节因较长的自然生产周期，使整个产业面临较大自然风险；而我国人口众多，单一地从食品供给或食品需求角度寻求对策，或者将食品质量安全、食品数量安全与食品产业风险孤立看待，都将有失偏颇。为此，本文基于食品产业特点与国内产业现状，从区域产业链治理角度，以国内食品产业竞争力提升为目标重新进行梳理，试图获取有益的政策启示。

一、价值链分形分析

(一)复杂价值链体系

1. 企业价值链

在波特看来(Porter,1985)，企业本质上是一条价值链，通过研发、采购、生产与销售等价值活动，把原材料转变成最终产品，不断地让渡价值并满足顾客需求，实现价值增值[7][p.31](如图1所示)；不同的企业，尽管具体活动及其组合方式上存在差异，但最终目的都是创造(差额)价值。所以波特指出，企业要塑造竞争优势，就需要经常审察自身价值链的各种活动，找出价值链中关键活动，并分离非关键活动。

图1 企业价值链示意图

2．区域产业链

为实现价值链升级，发达国家(地区)的主导企业首先在周边进行价值活动的分离与整合，如从横向一体化走向纵向一体化，并促成区域产业链(Local Industry Chain)的形成。区域产业链是特定区域内，围绕特定市场需求所联结成的多个企业之间的价值体系(Value System)；该体系内部围绕核心企业有效分工与合作，在研发、采购、生产、营销、回收处理过程中形成了由供应商、制造商、销售商、最终用户等构成的跨企业网络结构。由于产业环境的影响与产业链内部竞争的存在，产业链内部各价值链间逐渐在更广阔的区域内进行分离与整合，比如从价值链的片断化(Fragment)到模块化(Modularity)，[8][p.26][9]以塑造产业竞争优势(如图2所示)。

图2 区域产业链示意图

3．全球价值链

受竞争压力影响与信息技术驱动，区域产业链发展进一步突破地理空间限制进而在全球展开，于是价值链的片断化与模块化也在全球范围内深入，形成全球价值链(Global Value Chain)。全球价值链是指在全球范围内，为实现某种商品或服务的价值而连接供应、生产、销售直至回收处理等全过程的跨企业网络组织，它包括所有参与者和生产销售等活动的组织及其价值、利润的分配[10][11](如图3所示)。

图3 全球价值链示意图

可见，从企业价值链到区域产业链再到全球价值链，价值链体系在实现价值创造与竞争力提升的同时，一方面，日益突破区域资源约束，在更大范围内实现了资源的优化配置；另一方面，日益改变价值链活动主体之间的价值联结方式，使其内部结构变得越来越复杂。那么，面对复杂的价值链体系，我们该如何厘清其间的内部结构关系，而这对于全球化背景下的区域产业发展又能提供怎样的启示？

(二)分形理论

“分形”(Fractal)一词最早由数学家Mandelbort(1975)提出，[12][p.218]原义是指“不规则的、分数的、支离破碎的”物体，至今被广泛认为是一种具有自相似特性的现象、图像或者物理过程的总称。自相似性是指结构或过程的特征以不同时空尺度来看都是相似的，或者某系统或结构的局域性质或局域结构与整体类似；而且对其任一局域进行放大或缩小，其形态、复杂程度、不规则性等特性均不会发生变化。复杂系统内部自相似性的存在，为人们摒弃常规线性近似方法的不足，改为直接从复杂系统本身入手研究其非线性的内在规律性奠定了理论基础。由此产生的分形学，正是运用自相似原理研究复杂乱象中的精细结构，从整体向局部、从宏观向微观不断深化认识，从而为人们提供了观察自然和认识社会的新途径，并成为人们描述复杂系统的不规则性、复杂性或混沌程度的重要方法和数量模型。至今，分形理论已经在天文、地理、化学、生物、医学、材料乃至语言学、计算机图形学、经济学等领域得到十分广泛的应用。

(三)价值链分形特征分析

根据分形理论，可以发现上述复杂价值链体系本身就是一分形体，从企业价值链到区域产业链再到全球价值链，其在内部结构、治理机制与升级发展上表现出自相似性。限于篇幅，这里仅对结构分形进行重点分析。

价值链体系的结构分形主要表现在两个方面。一方面，横向上各层内部结构相似，各分形元在各层次中扮演类似角色。单个企业内部有各个业务部门，如研发、采购、生产与销售等。而区域产业链是由上中下游关联企业构成，如供应商、制造商、销售商等，不过这些企业之间的关系表现更为复杂，如一个供应商可能同时服务于两个甚至更多的关联企业。全球价值链则将分布于世界各地的多个产业集群链接在一起，对应包括原材料与零部件产业集群、制造加工产业集群与销售集散地等。另一方面，纵向上层级分明且层层嵌套。其中，企业价值链处于最低一级的，区域产业链处于中级，全球价值链处于最高一级；与此同时，企业价值链嵌套于区域产业链之中，而区域产业链(集群)又嵌套于全球价值链内部(如图1-3所示)。此外，处于上级的称作父分形元，相应下级则为子分形元；在父分形元中起主导作用的子分形元，称为主分形元，地位相对较弱的子分形元，称为次分形元[13]。处于子级分形元的企业价值链对处于父级分形元的区域产业链的构成与运行将产生重大影响，同理区域产业链也将影响着全球价值链的运行；而全球价值链的主分形元又制约着处于子分形元的区域产业链的发展，并不断传导至最低层级的企业价值链。可见，价值链分形分析不仅清楚地解构了复杂价值链内部体系，而且为各层级价值链的发展分析奠定了方法论基础。

二、区域产业链治理

(一)全球价值链治理

Messner与Meyer-stamer(2000)认为，治理即利用市场手段或非市场手段协调各类活动主体的行为。[14][p.39]而全球价值链治理，是指分散于世界各地的企业围绕特定产品/服务的价值实现，以特定制度安排实现企业间的关系协调。Gereffi(1999)研究发现，世界范围内的许多价值链都是由一个或几个支配者在进行协调，通过控制价值链的关键环节(如销售网络、核心技术等)驱动整条价值链运营。[15]这些支配者通常又被称作为全球价值链的治理者，是它们促成了全球价值链的形成，并按驱动力来源分为两类典型：生产者驱动型与采购者驱动型。[16]

生产者驱动型主要由生产者投资来推动市场需求，形成全球生产供应链的垂直分工体系，通常为资本与技术密集型的耐用品价值链。如发达国家大型跨国制造型企业利用其资金与技术优势，以兼并或合资方式与东道国相应主导公司，甚至是全套供应链企业展开合作，将后者直接纳入其生产体系，以获取东道国低成本优势，更好地满足全球主要市场需求。而采购者驱动型则是由全球采购商以跨国商品流通网络推动市场需求，多为劳动密集型的非耐用品价值链。表现为全球主要市场的采购商以其强大的品牌优势与国内销售渠道，通过全球采购、贴牌加工(OEM)等方式，将奉行出口战略的发展中国家生产商间接纳入其销售网络，以低价质优与便捷购买等方式满足市场需求。

然而，无论是全球垂直分工体系还是跨国销售网络，那些被纳入的东道国或发展中国家被治理公司，都将无条件地服从治理者的全球战略。[17-19]从严格的技术规章到统一的加工指南，从原材料、半成品的标准化到多样化产品/服务组合的品牌塑造，从单纯的产品/服务核心功能标准到多目标市场各种社会、环境以及伦理方面要求的满足，全球价值链治理者对整个价值链的协调与控制，已经沿着价值链从终端产品与服务上溯到初级原材料的供应，日益从有形产品/服务满足拓展至无形的社会规则适应乃至社会压力的响应。[20]这种全方位的规制，尽管在生产者驱动型与采购者驱动型中各有侧重，但总体上均提升了主导公司的品牌形象，[21]降低了价值链运营的社会风险，[22]降低了主导公司与供应商之间的交易成本，[10]从而提升了全球价值链的协调能力。随着全球化趋势的增强与相应治理赤字的扩大，这种基于主导公司全球标准的(Global standards)、无政府(Governance without government)、私人治理(private governance)模式正在对全球价值链产生深刻的影响。[23]

(二)全球价值链下的区域产业分化

受全球价值链治理影响，发展中国家区域性产业链将出现两极分化，一极是纳入全球价值链体系的区域供应商，形成国际主导公司支配下的标准化配套产业；一极是没有被纳入的中小企业。这种分化在两类价值链体系中均有体现，但在采购者驱动型中表现得更突出。

1. 价值链治理者在全球范围内寻找外包机会，以获取足够的低成本优势，那些基础设施完备、基础资源丰富的发展中国家/地区相应产业将首先进入视野。[24]而位于落后边远区域的从业者将不可能有机会与其合作。

由于主导公司具有强大的市场品牌与全球销售网络，连接了世界各地的初级供应商与终端杂货店，其各类商品的巨额销量要求对应供应商必须具备供应量大、供应价格低以及供应产品多样化等能力。[25]

基于质量的竞争(Quality-based competition)策略强化了治理者对整体价值链的纵向整合，这集中体现在严格的质量标准体系上。为迎合日益复杂的消费者偏好以实现差异化发展战略，全球价值链治理者规定了所有价值链环节的行为标准与质量体系，以协调多方行为。以全球农产品供应链为例，大型零售商会以严格的食品质量安全标准与食品追溯制度，吸引极少数具有较大供应能力的供应商，而中小农户则被边缘化。[25]

由此可见，对于区域产业链而言，全球价值链的空间拓展既是机遇也是挑战。一方面，那些被边缘化的中小企业，将被定格为本地市场供应，由于品牌、工艺与质量长期得不到提升，终将淡出市场；另一方面，那些被纳入的配套产业，可能因为主导公司的知识与技术外溢而实现产业升级，但也可能长期停留在初级产品供应级别，而被锁定在价值链低端，甚至付出巨大的环境成本。而究竟是机遇还是挑战，关键在于当地政府的产业政策。

(三)区域产业链的双重治理机制

实际上Gereffi等人(2005)在分析全球价值链5种治理机制时，[10]仅关注主导公司对于供应企业的协调(即企业间的私人治理)，完全不考虑企业所在地政府这一重要角色。原因在于全球化过程中许多发展中国家产业规制能力明显缺少配套发展，公共治理赤字(Deficit of public governance)问题严重，使得私人治理盛行成为可能。[26][p.30]然而，Mayer与Gereffi(2010)注意到全球价值链的私人治理能力也非常有限，其有效性受到多种因素的制约，如全球价值链结构、公司或产品品牌对产品需求量的影响程度、公众对生产者集体施压的可能性以及公司商业利益与社会关切之间的一致性等，[23]这反过来又为公共治理提供了机会。正如Whytock(2010)所言，[27]私人治理离不开公共治理而单独运行，意味着两种治理之间存在着明显的相互作用(Interplay)，而区域产业链正是在这种交互作用下生存与发展。

由此可依据两种治理能力的强弱，将区域产业链分为4种治理情境(如图4所示)。其中，私人治理强弱代表产业内主导公司对于配套供应商的协调能力大小，而公共治理能力强弱代表政府依法干预市场能力的大小，表现为政府产业政策出台的合理性与执行力。注意到刘林青等(2010)在分析产业国际竞争力来源时，也是基于产业治理与公共治理的二维治理框架，并进一步分析了5种典型的主导治理模式及其代表性行业。[19]不同的是，本文认为任一产业都可能处于双重治理的4种情境下，并分别代表着不同的发展阶段，而刘林青等(2010)所指的代表性行业只是该行业的特定发展阶段而已，后文的分析将表明，通过不同象限治理情境转换，能为相关行业选择理想模式与升级方向，可见本文的研究将能很好为各产业发展提供新的启示。

图4 区域产业链治理机制4种情境分析(以食品产业为例)

不同的治理情境中产业表现出特定的产业结构，其产业主体间行为特征与市场特征也各不相同：

1．市场治理与公共治理都弱

此情境下的产业链表现为空间上零散且价值连接碎化。由于市场治理不足，市场中多为中小从业者，其间的产业联系较少，从材料供应到最终销售多由自身完成，并主要满足本地市场需求。也由此导致各地均有类似从业者，只是规模各异而已，产品单一且同质化明显。可见，双弱情境下的产业集中度低，无法获得规模经济与范围经济，市场效率低下，竞争不足创新也不足。而公共治理不足意味着面临较大产业安全问题，产业内部同质企业基于价格的竞争策略使得整个产业抗外部风险能力低，无法对产业外部冲击做出系统响应，导致产品供应与价格波动频繁。一旦受到冲击，较大的企业可能会倒闭，而中小企业将被迫选择转行。

2．市场治理强，公共治理弱

这种治理情境是由双弱型发展而来，产业内的部分公司利用公共治理的薄弱环节以及特定的市场机会，迅速扩大企业规模成为产业主导公司。该寡占型主导公司具有超然的协调能力，因而产业价值链被高度整合。但因公共治理不足，主导公司仅注重对价值增值较大环节(如销售)的控制，忽略产业链中的薄弱环节建设与完善(如国内奶制品产业中的奶牛养殖环节)，不仅不利于产业整体健康发展，还可能导致较强外部负经济效应。在市场策略上，主要围绕无差异化的低质产品展开价格竞争，所以通常质量安全事故频发。此外，主导公司可能借助其垄断地位进行强买强卖，在打压初级原材料供应价格的同时，哄抬物价逼迫消费者购买，从中牟取非法利润。因此，整个产业很容易受到来自市场消费者的抵制，或面临外部竞争者的并购威胁，界时主导公司要么“俘获”(Capture)政府产业监管部门[28]，要求出台产业政策压制市场诉求；要么与国外(区外)竞争者合谋，成为后者在当地的代理者。可见，这种治理情境很容易倒退至情境1模式。

3．公共治理强，市场治理弱

这种治理情境同样也由双弱型发展而来，在政府产业政策强力推动下，市场从零散与碎化状态部分得到横向或纵向整合。一方面，政府通过发放许可证提高行业进入门槛，迫使许多中小企业倒闭或转行，由政府投资推动企业间整合与兼并，最终形成几大垄断型公司，共同瓜分市场利润；另一方面，由于市场治理不足，上述整合仅停留在厂商环节，供应商之间仍然非常零碎，使得厂商通常处于绝对占优地位，两者之间市场分工不明显。此外，厂商企业内部运行承袭政府官僚特点，主要靠行政命令运作，整体效率低下。可见，该情境下的市场竞争不足，产品仍然趋向同质化，并依靠价格竞争保证市场份额。与情境2不同的是，该情境下垄断厂商与政府之间关系异常密切，政企不分是典型特点，政府依靠垄断企业确保产业安全，而垄断企业依靠政府获得垄断利润，可以说政府是该产业链的实际控制者。这种情境在转型国家中比较常见，随着市场体制不断成熟，最终可能发展到情境4模式。

4．市场治理与公共治理都强

双强型是区域产业链治理的高级模式。该模式的典型特征是，分工明晰的政府与主导公司共同支配产业发展，产业链被高度整合。一方面，主导公司控制着产业链的关键环节，有能力对为数不多的上游供应商进行链内协调，不仅链内企业分工明确，而且产业创新能力强，确保日益复杂的市场需求得到最好的满足；另一方面，政府产业法规健全以及产业政策有效，保证了市场机制高效运转，使得主导公司难以获得垄断利润，而产业链的薄弱环节也得到培育与保护。在产品市场上，基于质量的竞争策略使得差异化发展成为必然，因此区外企业通常不构成威胁，加上政府对产业动态的密切关注，而主导公司又能做出系统响应，将能共同有效保证产业安全。

三、食品安全监管

(一)食品产业链与食品产业安全监管

依据前述全球价值链理论，食品产业链可理解为各行为主体围绕特定食品需求的满足而展开的一系列价值活动，如农资供应(农药、种子、化肥)、农业生产(种植、养殖)、食品加工、储运、批发与零销等，这些活动互为基础、彼此链接，最终形成一种跨企业网络组织。[4](如图5所示)。

图5 食品产业链示意图

说明：实线框表示价值活动，虚线框表示行为主体

资料来源：作者结合参考文献[4]分析绘制

而食品产业安全则是指既定区域内食品产业链的食品供给在数量上与质量上满足食品需求的程度，包括食品数量安全(Food security)与食品质量安全(Food safety)。长期以来，食品数量安全一直困扰着世界各国，但随着生产力的提高，尤其是农业化学技术的推广与应用，食品质量安全问题日益凸显；而工业化与城镇化水平的提升，导致环境污染恶化、水资源匮乏、人口急剧膨胀、农村劳动力减少以及消费需求增加且多样化，这反过来又影响到食品数量安全。可见，两类食品安全问题通常交织在一起。不过，近年来国内的食品产业安全更多地表现为食品质量安全与食品产业国际竞争力问题，因此，本文的食品安全监管研究主要针对这两类问题展开。

食品质量安全是指食品达到既定质量标准，被食用后不会对消费者产生伤害的一种保证。[29][p.116]由图5可知，食品产业链涉及的行为主体众多，价值活动之间关系复杂，对所有主体及其活动的协调必须基于整条价值链展开。价值链分形分析与产业治理理论分别表明了价值链内部协调与政府外部协调重要性，那么，如何基于两种力量的交互作用进行食品产业安全监管，对于确保食品安全和公众健康，提高我国食品和农产品的全球竞争力具有重要意义。

(二)国内食品产业结构分化：以奶制品为例

我国人口众多，国内的食品产业主要满足本国需求，导致生产者驱动型食品产业链形成。这与通常全球价值链治理下的购买者驱动型产业不同，正因为此，生产主体以及关键生产环节分化导致了整个产业的分化，而分化正是国内产业政策与全球价值链治理机制共同作用的结果。下面以国内奶制品产业为例，展开分析。

在世界奶制品国际贸易中，出口国多为发达国家，而进口国则主要是发展中国家。长期以来，国内奶制品市场一直处于供不应求状态。直到20世纪90年代，得益于宽松的奶业投资政策，以及国家相关科技投入的增加和奶制品价格管制的取消，国内奶制品产业获得了持续的发展，[30][p.101]一时间规模各异的奶制品加工企业纷纷涌现，大小品牌的奶制品充斥市场，初步形成了从奶牛养殖、到原奶收储、再到奶制品加工与销售的较为完整的奶制品产业链。从1999年至2008年，国内奶业更是进入了黄金发展期，不仅奶制品总产量、奶牛存栏数均取得了突飞猛进，而且在激烈的市场竞争中造就了一批龙头加工企业，促使整个产业最终形成生产者驱动型产业链。

然而，上述发展并没能确保整个产业链得到真正的整合与协调。一是奶制品加工环节与奶源供应环节相分离，而国内传统的奶牛散养模式，致使奶源供应成为最薄弱环节，在与龙头加工企业竞合中总是处于劣势。可见，整条产业链并没有形成真正的利益共同体，[2]无法对任何外部冲击做出系统响应，产业抗风险能力极低。二是国家订立的奶制品质量与安全标准过低，而加工企业又缺少自身的标准。过大的市场潜力诱使太多的加工企业参与市场竞争，增大了市场压力与风险，又由于加工企业仅关注奶制品生产与销售，以广告战与价格战为特征的无序竞争实属必然。一旦出现市场萎缩，大型加工企业可以通过技术创新与产品开发化解市场压力，而中小企业，尤其是最薄弱的奶牛养殖环节则未能幸免。2008年三鹿奶粉事件后，市场对国产奶粉信心下滑，中小企业产品大量滞销，陷入经营困境。加上奶牛饲料价格上涨，奶牛养殖环节遭受双重压力。相反，大型加工企业则在液态奶市场上获得长足进步。

随着国内奶制品生产主体的分化，国外奶制品企业加紧了对国内市场的渗透。早在20世纪90年代，部分国外奶制品企业就开始在国内投资设厂，但由于当时政策限制，少数企业最终又选择了退出。伴随着国内市场不断扩大，尤其是2008年三鹿奶粉事件导致市场对国产奶粉的信心下滑，国外品牌奶制品企业以其较好的品牌形象与较高的质量安全标准，重新调整了其在华战略，加紧实施本土化策略，在奶源、奶制品加工、销售与渠道等方面，与国内大型企业展开全方位、全产品系的竞争，并锁定国内高端市场构建自身的产业链。比如，到2011年上半年，新西兰的恒天然公司已经在华兴建了第三个大型牧场，年产量将达到2800万升，以满足中高档乳品生产所需；亚洲最大乳制品企业日本明治乳业出资30亿日元生产高档盒装牛奶和酸奶，进军中国高端液态奶市场；新西兰天然乳品公司基于“海外奶源+本土市场”模式，计划将在中国24个省市开设3000家专卖店，以构建“新西兰乳品供应基地”；而雅培公司也已宣布将在浙江嘉兴投资2.3亿美元建立婴幼儿奶粉新厂，计划2013年投入运营，成为迄今为止在华最大投资项目。[31]与此同时，国内市场纯进口奶制品销量较之前出现大涨，这直接影响到国内奶制品加工企业的发展。

如此看来，一方面，在国内奶制品产业政策作用下初步形成的生产者驱动型产业链，其奶源环节(奶牛散养模式)长期被忽略，加之过低的产业标准，不仅加剧了国内加工企业间的无序竞争，而且恶化了薄弱环节生存空间，这必然导致国内生产主体间的分化，即大型加工企业与中小加工企业间的分化；另一方面，国内零碎而脆弱的产业体系很容易被全球奶制品产业治理者所攻破，在抢占优质奶源的同时，控制高端市场，直接威胁到本土大型加工企业的生存空间。

(三)双重治理缺失下的食品安全

前述区域产业治理的理论分析表明，国内奶制品产业结构分化，本质上是产业内私人治理与政府公共治理共同作用的结果，集中表现在私人食品安全标准与公共安全标准的交互上。[32]一方面，在价值链分形作用机制下，区域产业治理本应受到来自全球价值链治理者的制约，然而由于国内市场与食品产业特点，国际主导公司并没能真正实现市场渗透，导致国内食品企业本身缺少安全标准或执行标准不力；另一方面，为促进食品产业发展以及更好地满足市场需求，政府的产业政策更多地集中在鼓励产业投资以及市场价格管制环节，同时附以较低的公共食品安全标准。这就使得国内整个食品产业发展仅受到较低的公共食品安全标准制约，进而出现私人治理缺失，而公共治理不足的双弱治理情境(如图4所示)。这种低层次的治理机制必然导致食品安全问题：

1．产业波动频繁。过低的公共食品安全标准，导致参与市场竞争的主体过多；又由于地方政府管制不到位，在接近无限市场潜力的驱动下，企业间的无序竞争实属必然。一旦出现市场畅销预期，加工企业扩大产能，农业种植养殖规模激增，导致市场供大于求，价格暴跌；其后果是加工企业产品滞销，资金周转困难，面临倒闭，而农民被迫贱卖初级农产品(在奶制品产业表现为卖牛杀牛)。到下一个生产周期，又可能出现供不应求，价格上扬，消费者消费不起。如此循环，产品供应与价格波动不止。近年来，“蒜”你狠、“豆”你玩、“姜”你军以及“菜贱伤农、菜贵伤民”等农产品市场反常，都与此密切相关。

2．产品质量安全事故频发。同样是由于上述原因，导致近年国内食品安全事故频发。以奶制品为例，大型安全事故从2004年阜阳毒奶粉事件到2008年三鹿奶粉添加三聚氰胺，再到市场重现含三聚氰胺的奶粉以及最近的洋品牌问题奶粉频现等。

3．食品数量安全隐患。注重加工环节投资，忽略农业种植与养殖环节培育，造成该环节成为整条产业链上最薄弱的环节。一旦出现市场波动，食品加工企业可以通过产品创新缓解压力，而农业种植与养殖因较长的生产周期难以实现灵活应对，最终所有产业压力都将由该环节承担。尤其在国家价格管制作用下，该环节几乎无生存空间，进而影响整个产业链产品供应，可能出现食品数量安全问题。

4．面临较高的产业安全风险。由于国内食品产业集中度低，市场竞争与企业创新均有限，导致产业国际竞争力低下，对外依存提高，整个产业面临较高的产业安全风险。据称，中国2010年奶粉进口(全脂奶粉32.6万吨，脱脂奶粉8.9万吨)占全球贸易量(全脂奶粉206.5万吨，脱脂奶粉146.1万吨)的11.8%；而洋奶粉品牌在我国婴幼儿奶粉市场销售总额的比例已经达到60%-65%，中国的奶粉需求对洋奶粉的依赖度日益增大。[33]

(四)食品安全监管策略与产业竞争力提升路径

不难看出，国内的食品安全问题是食品质量安全、数量安全以及产业安全三者交织作用的结果，而根源就在于国内零碎而脆弱的食品产业体系。要想根治这一顽疾，就需要从食品产业本身入手，从产业治理角度、以食品产业国际竞争力提升为目标寻找政策策略。如果仅从食品供应角度，强化食品质量监管；或者仅从食品需求角度，加强食品价格管制，都难以做到标本兼治。区域产业链的双重治理机制(如图4所示)表明，产业治理应以情境4为终极目标，达到私人治理与公共治理双强效果。其中，有两种可能的政策路径，一是向情境2发展，即首先提升私人治理能力促进市场整合，由主导公司执掌产业发展(对奶制品产业来说，就是由主导公司制定产业标准)；一是向情境3发展，首先提升产业公共治理能力，通过提高产业进入门槛规范市场竞争，以此促进市场发展(对奶制品产业来说，就是由政府制定公共产业标准)。正如卢正刚、李岩[28](2011)的分析，政策一常常会导致主导公司“俘获”(Capture)政府产业标准，产业治理会倒退回情境1，市场再次受损。相比而言，政策二则更可取，即优先构建与健全公共治理机制，在合理适度的政府监管下，努力促进产业自组织发展。相应的治理对策包括：

1．提升公共食品安全管理标准，努力与国际标准接轨。包括特定的食品生产、加工、食用标准，以及通用的食品标识、追溯与召回制度。对于具有产业发展优势的区域来说，提升产业标准，可以主动淘汰部分竞争力低下的中小企业，减少市场参与主体，在促进产业化发展的同时，节约政府监管成本；而对不适合本产业发展的区域而言，可以促使其退出该产业并进行产业转型。这在总体上，可减少地方政府对于产业发展的不当行政干预(比如解决地方政府监管的角色转换问题[2])，便于规范市场竞争行为，充分发挥食品产业内部私人治理机制作用，促进主导公司引领产业升级。

2．促进产业链主体间的竞争与协调，实现食品产业全产业链质量安全管理。一方面，政府应加强与引导产业基础设施与薄弱环节建设(如奶制品产业的奶源环节)，包括交通物流、农业信息服务、农业金融支持与农业风险规避等，确保产业链内各竞争主体能公平地参与市场竞争；另一方面，鼓励主导公司在公共食品标准基础上，致力于产品结构升级，实行产品差异化策略，以构建与提升自身产品质量标准与规范，带动供应商相应质量体系构建，进而实现对于全产业链的竞争协调与质量安全管理。这既有利于国内产业竞争力提升，又能促进产业抱团，共同应对来自国际大品牌食品加工企业的市场渗透。

3．建立国家食品产业安全风险评估与监控管理体系。将粮食与食品安全纳入国家安全体系，置于仅次于军事安全的地位；健全国家-行业协会-企业三方联动的国家食品产业安全风险评估与管理机制，基于食品产业链建立国家食品产业数据库，对国际食品行业与国内食品产业运营进行实时监控与预警，尤其是食品产业的关键环节[5]与薄弱环节；[24]在鼓励国内大型企业积极进行海外(区域)投资的同时，健全外资并购安全和反垄断审查的法律体系。

四、结论与启示

针对国内日益增多的食品质量安全事故，仅仅从末端治理角度质疑政府监管的有效性并提出改进策略，或者基于全产业链构建食品质量管理体系，而忽略食品产业特点与国内产业背景孤立分析，都难以从根本上解决问题。本文选择食品产业治理视角，以国内食品产业链升级与产业竞争力提升为政策目标，基于更广阔的视野对此问题展开分析，试图找到新的解决之道。

价值链分形分析表明，区域产业链既影响到全球价值链的运行，又受到后者的制约。在全球价值链私人治理机制作用下，区域产业链如果缺少有效的公共治理机制相辅，必将陷入产业分化与竞争力低下的两难境地。为此，构建与完善双重治理机制，对区域产业发展至关重要。对人口众多的中国而言，食品产业有着极其重要的地位。从产业治理角度分析，食品数量安全问题解决之后，食品质量安全与产业安全问题的凸现，是长期注重食品产业投资与价格管制，而忽略食品质量安全标准与产业风险管理等共同作用的结果。这就需要政府与企业共同致力于食品安全标准建设，一方面政府应提升食品产业质量标准，规范市场竞争行为，以充分发挥食品产业内部私人治理机制作用；另一方面，企业需要提升食品质量安全标准，实现全产业链质量安全管理，实施差异化发展。在此基础上，建立与健全国家食品产业安全风险评估与监控管理体系，在促进国内食品产业国际竞争力提升的同时，有效规避产业安全风险。

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