近代化过程中的甘宁青盐业

田旺杰

在民国以前，甘宁青盐业为地方管理，实行自由贸易，没有健全的管理机构。民国以后，随着国家发展战略的调整，盐税在对外抵押贷款、财政收入方面的作用日益凸显，西北作为大后方逐步得到重视，国民政府以整顿盐务为契机，逐步将国家政权力量向甘宁青渗透，加强了对该地区的控制。在清末兴起的回族军阀，统治西北半个世纪，在西北的近代化过程中打上了深深的军阀烙印。在中央权力渗透的过程中，军阀、地方力量为维护自身势力，百般刁难，呈现出了一个权力博弈的过程。本文以西北近代盐业为问题焦点，试图分析在多种权力博弈的过程中，西北盐业是如何走向近代化的。

民国三四十年代，随着西北战略位置的上升，甘宁青盐业引起时人的关注。在《西北导报》、《西北问题》等民国期刊上有不少关于西北盐业的记载。当代学者关于西北盐业的研究成果较少。黄正林①黄正林.抗战时期陕甘宁边区的盐业[J].抗日战争研究,1999,(4):124-137.对抗战时期陕甘宁边区的盐业进行了系统梳理；房建昌②房建昌.历史上青海省的盐业[J].盐业史研究,1996,(4):46-50.对解放前的青海盐业进行了简单地总结。在一些通史中，《青海通史》、《青海经济史》中都有关于甘宁青盐业的论述。青海民族大学研究生郭婷③郭婷.近代甘宁青地区盐业研究[D].青海民族大学,2012.对甘宁青盐业进行了比较系统的梳理。当前的研究都是基于文献和材料的梳理，没有从中央与地方权力角逐过程的角度去分析西北盐业。

一、民国以前的甘宁青盐业

民国以前，甘宁青的盐场分散、盐产量较少、盐质较差、交通不便。“甘肃盐务既无商纲，亦无引岸，种类繁多，私销充斥，费筹特别办法无以整顿。”④税收月刊[Z]:25.在民国以前，西北盐政没有专门管理机构，由地方政府监管。“清初设引征课，清末征收统捐，悉由县署兼办。”⑤整理后之西北盐务[J].四川经济月刊,(6),6:23.

甘宁青盐池分布极广，可谓遍地为池。甘肃区主要有临夏池、高太池、苏武池、马莲泉池、汤家海池、甘盐池、喇牌池、哈家嘴池、刘家湾池、八盘池、巴敦子池、漳县池、西河池、石门等。宁夏盐池主要分布在花马池周围，以花马池、惠安池为名；同时租借有鄂尔多斯盐池和阿拉善旗盐池。青海境内有我国三大内流盆地之一的柴达木盆地，盐矿分布广，盐质佳，其中以察尔汗和茶卡天然盐池最为有名。

根据制产方法和盐质可分蒙青盐、红白盐和土盐。蒙青盐，包括宁夏区、阿拉善旗、鄂尔多斯旗所属盐池，青海茶卡池等池。产量丰富，盐多为正方形结晶块，用长勺捞出卤水淋去即可运输。

红白盐，因颜色成红白而称为红白盐。包括甘肃区哈家嘴、马莲泉盐池及宁夏区惠安堡等盐池均为红白盐，盐质次于蒙青盐。盐池系为天然池，采用方法为掘地为池，放入清水，经日光暴晒数日即成。

土盐，盐质较差而用锅熬成者。由于盐质较差，需求量极少，只有少数交通极为不便和贫困地区人民勉强食用，有时被用作工业。如白墩子池盐因质劣味苦，含有少量的硝，“可供兰州，临洮制造棉条水盐之用”①李亦人.甘肃盐产概况[J].钱业月刊,1934(民国二十三年),14(9):7.。

青海和宁夏盐池质量较高，甘肃境内盐池质量较差一些。惠安盐池“色白而味美，行销于灵武、金积、豫旺及平凉、凤翔等处”②袁见奇.西北盐产调查实录[M].1946(民国三十五年).。就是因为甘肃产盐质量较差，宁夏盐质量较好，需求量较大，导致对内蒙盐业的需求量加大，内蒙私盐运输渐盛。在私盐输运无力管辖的情况下，采取了既有利于管理，又能满足盐业市场需求的措施——租用内蒙两盐池。

在所有制方面，西北区的盐业私有制和公有制并存，大部分盐池为私人所有。“茶卡、雅布赖和吉兰泰盐池三大盐池，均属蒙番王公管辖，向由西宁护军使辗转租用，其池租由王公收取。”③马遇良.解放前青海盐业概况[G]//青海文史资料选辑:第九辑,1982:76.“花马池盐为公家所有”④马遇良.解放前青海盐业概况[G]//青海文史资料选辑:第九辑,1982:76.，其余盐池均为私人所有，有的以专业产盐为主，有的作为副业。

由于西北地处边陲，交通不便，经济落后，清朝政府对西北盐业没有引起重视，将关注点放在了南方，实行引岸专卖制度，加强管理，提高税收。但是随着对外赔款的增多，清政府财政压力的增大，逐步将西北盐业纳入中央统一管理之中。就其盐税收归中央时间过程看，与中央逐步消除西北军阀影响的关键时间点有相似之处。

二、西北盐务的管理

（一）包税制阶段。民国成立后，北洋政府为筹集借款，始将西北盐业逐步纳入中央统一管理，于民国三年（1914）在兰州设立花定榷运局，此机构成为中央在甘宁青设置的第一个盐务管理机构。榷运局的主要职责是征收盐税。考虑到盐场分散、大小不等、交通不便、人手缺少，税收征集难度较大，遂采取了包税制度，将盐税承包给当地的一些商人。

包税制与北京政府力图提高甘宁青盐税的征收数量是不相符的。包税制主要承包给一些大商人，这些商人在确保上缴的盐税之外，设法提高盐税的数量，中饱私囊，变为己用。后来，他们编造各种借口，尽量减少上缴数量，将更多的部分变为自用。这样以来，甘宁青盐税的征收数量不仅没有提高，反而下降。同时，实行包税制后，榷运局对盐场的管理减少了，由商人不择管理。于是，商人巧立名目，提高税收比例，勒索盐户。有些盐户迫于压力，关闭盐场，从事其它行业。包税制的弊端日益显现。鉴于此，甘肃省政府于民国十五年十一月撤销花定收税局，合并榷运局，成立花定盐运使署，成为管理西北盐务的唯一机构。

（二）自由买卖阶段。北洋军阀时期，英国人丁恩任盐务稽核总所第一任会办，实行就场征税和自由贸易并存制度，逐步废除专卖的封建制度。民国七年，甘宁青取消包税制，实行征税制度，由民自由贸易。民国十五年冬，国民军入甘，省当局将稽核权收回。由于税收不敷军需，在花定区榷运局内附设食户捐局，每担盐加征食户捐一元。民国十六年四月，将榷税两局合并，改为花定区盐运使署，所属分局改设为六场，即花惠、中叶、条白、凉州、漳西、湟源。根据盐质优劣、地区不同，重订税率，每担征税最少七角六分，最高为二元，并有附加税。捐税为每担征收四元三角（民国十九年以后税捐定额）。中央附加三角，地方附加税一元，保运费一元。红白盐销于皋兰、天水、临潭、岷县、陇西、漳县、武威、古浪、永登、永昌、民勤、张掖、山丹等县。捐税为每担三元一角，其中：正税一元二角，中央附加三角，地方附加税一元，保运费六角。蒙青盐、蒙红盐行销于宁夏的宁塑、平罗、中卫；甘肃的平凉、固原、庆阳、泾川、化平、清水等。捐税为每担四元三角，其中：场税为二元，中央附加三角，地方附加税一元，食户捐一元。惠土盐行销于宁夏的金积、灵武；甘肃的静宁、平凉、固原、隆德、华亭、华平。每担捐税为一元六角，无附加。青海青盐行销于本省及甘肃所属之灵潭、岷县、武威和陕西的汉镇一带。每担捐税四元八角，其中：场税三元，中央附加三角，地方附加食户捐一元，池租五角。正税和附加税两种。正税又有场税和岸税。青海盐税很整齐，只有一种。

（三）各自为政阶段。民国十八年一月，甘宁青三省分界，盐区亦随之重新划分。同年二月，取消花定榷运使公署，改设甘肃、青海、宁夏三个榷运局。据盐务所的分类统计，到民国二十年自由制尚有辽、鲁、豫、晋、陕、甘、新疆、苏、浙、湘、鄂、皖、赣；及察哈尔、热河、绥远、宁夏、青海、西康等省。甘肃设立有分局、卡和办事处共30个，其中18个榷运分局，8个榷运分卡，设有省城河北榷运查验所1个，擦汗池榷运秤放处1个，玉门和敦煌场课办事所2个。夏河榷运分局为过境青省青盐；西峰镇榷运局、杨家漥榷运分卡、曲子镇榷运分卡，固原珍榷运分局为过境宁省蒙盐。

三省分制时税收项目包括正税、保运税、磅亏税及印花税。三省盐政收归中央后，于民国二十五年八月实行新税率，为正税、磅亏税和整理费三项。整理费为建设盐仓、修理盐池专款。并给贫苦盐户办理贷款，支持盐户多产盐。

由于各省盐业基础不同，在管理上各自为政，经常为盐运输跨境事宜发生纠纷，征税更加困难。税收项目包括正税、保运税、镑亏税并有印花税，间有加征票费。但各自征税，税率不一，且一税重征多次，盐价高昂，人民购买力薄弱，因而盐的销量大大减少，税收也毫无起色。三省每年所收盐税，甘肃为78万元，宁夏为80万元，青海不及10万元。

（四）官办阶段。税收数量的减少，引起了盐务管理机构和当地政府的高度重视。盐务署和时任甘肃主席朱主席电请中央，派员接收该省盐税。财政部于民国二十三年冬派水崇逊为西北盐务整理专员，前往西北整理盐务。由于水崇逊整理有方，一年后有明显的起色，财政部于民国二十四年七月接收了甘肃榷运局，正式成立西北盐务收税总局。同年十二月又将宁、夏两省盐务先后接管，直隶为中央领导。并将三省食盐产区划分为三陇、中条、凉州、宁夏、青海五区。每区设立盐场公署，就近指挥各产盐场所，办理放销、征税、缉私事宜。取消了保运制，全部改为官运商销。青海各盐卡实行中央官营专卖制，财政部在湟源、西宁、茶卡、上五庄、南大通、鲁沙尔、尕拉麻羊曲、贵德等县设置专卖机构经办批发业务。销盐采取计口定量售卖办法，凡设有专卖机构的县份，由官办机关直接按户计口，给证售盐；未设专卖机构的县份，则委托县政府发交各乡保甲，仍按户计口领购。每人每月定量1市斤，秋冬之交腌菜用盐，按每人每月2市斤计销。抗战时期，沿海盐区相继变成游击区域，西北食盐供应尤为重要。民国二十九年，宁夏盐场公署改为盐务管理分局。

甘宁青盐业在管理上，体现了明显的民族特色。“1724年青海蒙古二十九旗牧地重新调整后，即由蒙古茶卡王、青海王和柯柯王所占有，不经许可，难以自由采盐。”①马遇良.解放前青海盐业概况[G]//青海文史资料选辑:第九辑,1982:76.军阀统治以来，盐业的开采、运输统由军阀独家经营。民国四年，马麒兼任甘边宁海镇守使和蒙番宣慰使，其外甥马佐经办青海茶卡盐的产、运、销业务，同时又向甘肃榷运局承包湟源盐局盐税。在湟源、西宁设立盐店；茶卡盐池设立督运站；共和县尕拉麻羊曲设置盐税查验卡，所有盐的开采、运输、征税等业务统由马佐独家经营，是当时西北最大的盐商。民国十八年建省后，青海盐业纳入省财政系统经营范围，但是马麒家族不愿失去这一极大利益，大量进行食盐私贩。民国二十四年，财政部为统一管理，西北盐务管理局局长水崇逊到西宁接管青海盐业。其中规定，茶卡盐池按照租代方式，由西北盐管局承租，每年给池主加纳租金法币2万元。另外由茶卡按池仓照拨池主池盐200担，此项租金同池主食盐运据，统交青海省政府收转。

三、甘宁青盐业销售与私盐

（一）西北盐业销售情况

1.民国初期，西北盐业没有实行引岸制度。“西北区并无行地之规定，惟以盐斤销地远近不同，需要情形各异，行销区域似有自然之划分。”②西北盐务近况[N].矿业周报,1936(民国二十五年),(408):6-7.

民国四年，实行包税制，由陇东、陇西、陕西三大公司承担运输和缴纳税款。下表为三大公司每年食盐销量和缴纳税款情况。

表一：三家包买公司食盐销售及缴纳税款情况

2.西北盐业实行自由贸易后，曾做出了盐场行销地点的规定（见表二），但是由于盐场分散，道路不固定，受以前未定销岸制度的影响，仍然按照就近原则和市场需求销售。

表二：西北区盐斤指销地点所属自由行销县

3.三省分制后的四年，甘宁青三省各自为政，由于管理机构的不健全和民族、地方势力的干扰，盐运成本较高，盐户对产盐和销售不够重视，产量和销售数量没有大的改变。后来，随着国民政府对西北盐业的重视，鼓励增加产量和销量，随之初见成效。自民国二十四年甘宁青三省盐务管理收归中央后，才有大的变动。

图一：1927—1949年甘宁青产盐和销盐数量

图一两条曲线变化走势基本吻合，体现了甘宁青盐务政策的变化对盐产量和销量的变化。民国十六年至民国二十年，三省建置之前，实行统一税率，产量、销量统一，多年未发生变化。三省建置后，各省加强对盐业的管理和盐税的征收，产量和销量逐步增加。1937年抗战爆发后，西北作为大后方，成为内地盐运输的主要发源地，产量和销量明显增加，从民国二十六年的年产469万担到民国四十年达到2049万担。

抗战以来，陕西、河南对西北食盐依赖性加大，西北食盐运销数量剧增，盐税也随着增加。

图二：西北盐区1932—1942年盐税及盐专卖利益收入

图一和图二曲线，反映了西北盐的产量、销量和收入在自由贸易期、专卖期及抗战胜利后走向萧条的特点。

（二）西北私盐盛行的原因

在商品交易市场上，专卖往往与走私并存。盐税作为近代中国的三大税收之一，实行专卖和引岸制度，把盐的交易限定在特定的场所，违背了自由交易的原则。在西北，私盐泛滥除了具有其它地区私盐泛滥的共同原因外，还有其特殊性。

一是甘肃、青海两省作为西北的产盐区，盐场分散，在历史上一直疏于管理。进入民国以后，中央政府出于财政收入和战略考虑，才将西北盐业逐步纳入中央统一管理。在西北地区，一直没有实行严格的引岸制度，盐商可以自由贩运，但受制于交通道路和运输工具的限制，只能在盐场附近销售。

二是少数民族地区的特殊性。青海省自古少数民族杂居，有蒙古、回族、汉族、土族等。盐场管理权起初掌握在蒙古王公手中，进入民国以后，回族军阀马步芳、马麒及亲戚马佐控制盐业，成为军阀控制经济、增加财政收入，勒索百姓的工具之一。马佐依靠马麒起家，最初作为包商控制青海盐业，包税制废除后，其作为青海盐务的管理者直接管理青海的盐业。马步芳掌握青海政权以后，与中央在青海的盐务机关展开角逐，将青海盐业的管理权逐步掌握在自己手中，以向中央申请支付百姓和政府机关食用盐为名，增加食盐供应，实为增加自身收入。

三是盐的质量和需求量。历史时期，甘肃尽管盐场数量多，但大部分盐质较差，无法食用。内蒙古盐场多、盐质好，陕甘地区经常有蒙盐进入。陕甘总督勒尔谨曾经奏报：甘省产盐地方不多，食盐不足，边地有买食土盐和夷盐者。所谓夷盐就是蒙盐。该地区向来听民买食夷盐，是因为“地处边陲，闾阎贫苦，兼之山路崎岖。若运销官引，脚费既重，盐价倍昂，小民力难买食，是以定例听从民便。积久遵行”①宫中档乾隆朝奏折·乾隆四十三年三月十七日·陕甘总督勒尔谨[B].。嘉庆五年（1800），甘肃按察使江开阳亦奏：“中卫边外有大小盐池，今为阿拉善王所辖，其盐洁白坚好，内地之民皆喜食之。私贩者络绎不绝。大约甘肃全省食花马小池盐者仅十分之三，食各县私池盐者十分之一，食阿拉善王之盐者约有十分之六，陕西一省亦居其三。闻阿拉善王但于两池置官收税。不论蒙古汉人听其转运……故于民甚便。私贩日多，骆驼牛骡十百成群，持挺格斗，吏役不敢呵止。惟得其常例。以此为例，私盐盛行而官盐壅滞，职此故也。久非国法之所能禁。不若明开其禁，令沿边各州县各隘口所从入之处，俱设局收税。”①(清)邵之棠.皇朝经世文统编·卷六十九·理财部十四·盐务[Z].上述史料说明，由于甘肃省的盐质低劣、价格昂贵，内地之民大多喜食洁白质优的蒙盐。因此，在沿边州县隘口设局收税，既对蒙旗无碍，又变私贩为官贩，确是两全之策。

（三）对私盐采取的措施

侵灌甘宁青的私盐严重扰乱了西北的盐业市场。私盐的销售，造成大量官盐积压，政府税收减少。为了打击私盐的入侵，保证财税收入，民国政府采取了一系列措施。

成立缉私队。为了保护盐的运输，民国四年成立包运队，以甘肃省各县长兼充本盐务保运专员。包商时期，缉私队费用由包商认交。故兵士须听其指挥，于是商视兵为雇佣，兵依商为护符，遂至运私放私竟出缉私队之手。民国七年，包商合同期满，榷运局始将缉私队收回，改编为盐运队，成立两营，内分马运一营，步兵一营。民国九年置缉私统部，由局长兼任统领，改编盐巡马步二十队。民国十六年花定盐运使署成立后，复改称为盐务缉私队，计编为六队，分作五十棚。民国十八年三省分制后，缉私队由三省各自管理。青海盐的运输则被回族军阀统治者所掌控，成为军阀政府敛财的重要来源。“为严密缉私，以重摧运起见，特于日前令饬驻青办事处兼湟源收税局局长狄占纲，将该局直属税警区区队，扩充为税警区区部，并增加招募士兵数十名，以资拨调各处，随时缉私。”②一月来之青海[J].新青海,1937(民国四十八年),5(3)-42.

西北税警缉私。民国二十四年以前，沿用旧制，实行缉私马步。民国二十五年春改为盐务税警，并设课专司缉务训练，训练内容比较陈旧，不合时宜。民国二十六年春改编为甘宁青三区预定编税警十九队。各区驻警数量未能按照预设配备，各队干部多由警士长代理。由于人员配备数量不足，缉私案件频发，各地税警不能真正执行任务。同年七月仍按甘宁青三区改编。甘肃为一等区部，宁夏为二等区部，并仍编十九队。即一等队七个，二等队十二个，每队又编设分队三个，共编分队五十七个。抗战全面爆发后，紧缩编为十八个队，共五十二个分队。除个别实行队长负责制外，大部分由各地收税人员兼代队长及分队长。甘肃区由税警科长兼代甘肃区长；宁青两省收税主管员分别兼代两区区长职位，均不另外支付薪金。这种配备人员的方法，虽然节俭了经费支出，但收税人员缺乏军事学识及缉务经验，又是兼职，难以兼顾，影响缉务训练。民国二十七年九月，在不增加税警人员的前提下，遴选具有文化的人员充实到税警队伍中，经考试合格，充任队长、分队长，专职负责训练、教育、防范缉私等工作。整编后，缉私效果明显。“合计二十八年，全年缉获私案之多，实为西北历年缉私成绩最著之年份。”

加强武器装备，巡缉私盐。西北税警所用武器，有杂色步马枪、土枪、单打一铅枪等，数量最多时500余支。在北湾一带，“一般商贩，勾串蒙人，运入山丹、东乐、甘州等处销盐。私盐充斥，妨碍税收。乃在北湾人宗口各地，设置局队，从事查验，并规定税率征收，寓禁于征。”③李亦人.甘肃盐产概况[J].钱业月刊,1934(民国二十三年),14(9):10.在北湾一带专设缉私人员查缉私盐。

结语

西北区的盐业从被疏于管理到逐步加强，最终被国民党财政部收归中央统一管理，说明西北盐业的重要性。西北食盐是近代甘宁青地区商业交换和贸易的主要商品之一，在扩大商品市场，提高政府税收和活跃地方区域经济方面起了一定的作用，在一定程度上促进了甘宁青的近代化。抗日战争时期，甘宁青地区成为输往西安等地的主要食盐产地，有利地支援了抗战。