刘坤一与晚清两淮盐政改革

李博强

刘坤一(1830—1902)，字岘庄，湖南新宁人。他是晚清政府的重要疆臣，一生荣显，半世宦途，以书生起家，却以军旅当道，堪为晚清时期重要的政治人物。在宦海生涯中，刘坤一历任江西巡抚、两广总督、两江总督等职。投笔从戎，仕途起伏，刘坤一在政治斗争中波澜前行，逐步被中央所重用，成为“东南半壁，擎天一柱”①刘坤一,欧阳辅之.刘忠诚公遗集:书后[M].台北:文海出版社,1968:8938.。刘坤一担任两江总督时期，较为注重内政治理，尤其是两淮盐政。有清一代，盐政之事纷繁复杂，而以两淮盐政最为错综，“两淮岁课当天下租庸之半，损益盈虚，动关国计”②(清)单渠.(嘉庆)两淮盐法志:卷五[O].重刊本.扬州书局,1870(同治九年);(明)史起蛰,张榘.(嘉靖)两淮盐法志:卷五十五·杂志四·碑刻下[Z].。曾国藩、沈葆桢等在两江督任时，都进行过盐政改革，虽有成效，但始终未能完全规复两淮引地。刘坤一督江之初，川、粤私盐变相入楚，淮盐私枭横行，派捐加价日益严重，“淮盐衰落，危机日甚”③孙鼎臣.论盐一[G]//皇朝经世文续编:卷五十.光绪思补楼本.。正是基于此，刘坤一针对以上局面进行整顿：力图减川配淮，实现淮盐入楚；疏销裁捐，休养商人，反对盲目增引；缉捕盐枭，剿抚并用，查禁私盐。这一改革，承前启后，是晚清时期湘系总督治理两淮盐政的重要内容，也是爬梳两淮盐政改革脉络的一个重要基点。本文基于相关档案及文献对此问题进行简要分析，错漏之处，敬请指教④关于晚清湘系两江总督与两淮盐政改革的文章，参见：倪玉平.曾国藩与两淮盐政改革[J].安徽史学,2012,(1);倪玉平.李鸿章与晚清两淮盐政改革[J].安徽史学,2009,(1);盛茂产.曾国藩与两淮盐务[J].盐业史研究,2003,(4);朱宗宙.试论曾国藩对两淮盐法的整顿[J].盐业史研究,1992,(2);徐卫岗.咸同时期左宗棠盐政改革思想与实践初探[J].河北师范学院学报(社会科学版),1994,(2);罗桂生.沈葆桢与两淮盐务[G]//沈葆桢生平与思想研究——沈葆桢巡台130周年学术研讨会论文集,2004.。

一、减川配淮，淮盐入楚

明朝中后期，袁世振创立纲盐法，逐步形成纲商垄断盐业市场的局面。“清之盐法，大率因明制而损益之。”①(清)赵尔巽.清史稿:卷一百二十三·食货四·盐法[M].北京:中华书局,1977:3603.清政府对盐业施行“官督商销”的专卖垄断，由官方设立“总商”，“尽以散商分隶其下”，在官方的管理监督下，大小盐商掌控全国盐业运销②洪均.从川盐济楚到川淮争岸——以咸同年间湖北盐政为中心[J].求索,2012,(10):71.。晚清时期，盐政崩坏，两淮盐务亦是如此，“盖库贮垫占全空，欠解京外各饷为数甚巨，历年虚报奏销，总商假公济私，遮饰弥逢，商人纳课不前，日甚一日”③(清)陶澍.陶澍集[M].长沙:岳麓书社,1998:163-164.。陶澍、陆建瀛为改革两淮盐业弊政，推行“改纲为票”，打破纲商垄断，实行自由买卖，遏制私盐泛滥。这一改革在一定程度上发挥了积极作用，但由于受票法本身的缺陷和咸同兵燹的影响，票盐制未能持续施行④吴海波,李曦.清代两淮票盐制及其实态[J].唐都学刊,2006,(1):141.。太平天国运动爆发后，太平军进入江淮地区，两淮盐区因受战乱影响，生产停滞，销路阻塞。鄂、湘地区本为淮盐引地，以销售淮盐为主，“当时盐务引岸制度，界限綦严，川盐入楚，即是越岸侵销，应作私盐论处”⑤政协四川省自贡市委员会文史资料研究委员会.自贡文史资料选辑:第16辑[G],1986:36-37.，但此时面对淮盐骤减、楚岸缺盐的局面，川、粤盐蜂拥入楚，逐步取代淮盐原有地位。咸丰三年（1853）五月，户部议准：“川粤盐斤入楚，无论商民，均许自行贩鬻，不必由官借运，惟择楚省堵私隘口，专驻道府大员，设关抽税。一税之后，给照放行。”⑥清盐法志:卷一百二十二·两淮·运销门[Z].转引自:陈锋.清代的盐政与盐税[M].郑州:中州古籍出版社,1988:95.事实上承认了川、粤盐进入淮盐引地的合法性，形成了“化私为官”的局面⑦林振翰.川盐纪要[M].上海:商务印书馆,1919:28.，并且设关抽税，更进一步刺激食盐的商品流通。川盐以其溯江而下的便利，迅速占领两湖市场，出现了“川盐借销楚岸，曩时连樯下驶，累万盈千，漫无稽考”⑧刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.，楚地“尽被川盐侵占”⑨(清)胡林翼.奏陈楚省盐法乞酌拨引张疏[Z]//皇朝经世文续编:卷四十三.光绪思补楼本:95.的形势。曾国藩就任两江总督后，为筹措军饷，积极推行禁川入楚，规复淮引的措施。这些措施以“疏销、轻本、保价、杜私”为核心，“意在重税邻私、量减淮厘，俾邻本重而淮本轻”⑩宫中档朱批奏折:财政类·盐务项·同治三年正月十二日·两江总督曾国藩折[B].中国第一历史档案馆.。曾国藩认为“淮纲之兴替，全视楚岸之畅滞为转移”⑪宫中档朱批奏折:财政类·盐务项·同治七年十月初五日·大学士调任直隶总督一等侯曾国藩折[B].中国第一历史档案馆.，因此他的淮盐改革重点在于以重税阻止川盐济楚。刘坤一曾经对此作过比较，他说：“查川盐行鄂，……川鄂两省银钱并计，每斤实共摊征（银）二分之一厘零，……淮盐每引六百斤，鄂征正加课银二两一钱一分三厘，厘银五两二钱六分七厘，共征银七两三钱八分，每斤实摊征银一分二厘零……两相比较，川盐每斤实较淮盐多征银八厘八毫零，……川重于淮显而易见。”⑫清盐法志:卷一百三十九·两淮四十·征榷门十四[Z];陈锋.清代的盐政与盐税[M].郑州:中州古籍出版社,1988:106.但即使如此，淮盐也未能行销楚岸，川盐“畅销如故”⑬(清)王守基.光绪刊盐法议略:卷二[Z].粤东,1886(光绪十二年):48-49.，继续维持着主导地位。李鸿章历任两江总督与湖广总督，为平衡川、鄂、淮三方利益，他建议“派员在荆州沙市设局配销，暂定川盐8成，淮盐2成，以期渐减渐复”①宫中档朱批奏折·财政类·盐务项·同治八年七月二十九日·协办大学士湖广总督李鸿章[B].中国第一历史档案馆.。但此方案实施不久，就出现川盐喧宾夺主的情况，“名为淮占二成，实不及一成”②曾国藩.楚岸盐引淮川分界行销折[A]//曾国藩全集:卷三·奏稿[M].北京:中国华侨出版社,2003.。而后，曾国藩与川督吴棠、鄂督李翰章商议，提出“淮川分界，就地行销”的方案：武昌、汉阳等四府划归淮盐行销之地，川盐不得越界，荆州、宜昌等五府一州暂定川盐借销。曾国藩通过不断努力，形成了“淮川分界”的局面，但是并未真正解决“川盐侵楚”的问题。此后，沈葆桢、左宗棠、曾国荃等人先后担任两江总督，处理“规复引地，淮盐入楚”的问题，虽有积极效果，但始终未能彻底解决。

刘坤一先后三次担任两江总督，其中在光绪时期，督任时间最长，政绩颇为卓著。刘坤一赴任之后，也同样面临着两淮盐务弊政从生的局面，尤其以川私、粤私侵占两淮引地最为严重。当时楚岸私盐处处可通，川盐随流下驶，无孔不入，淮盐销路“尽被川盐所占，淮盐虽煞费经营，既不获盈尺之地，焉能图得寸之功？即甘心亏本，亦无路可销，此数年以来所以绝无一商认运也”③刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:633.。当时，川盐如此大规模侵占淮引，也是川、鄂督抚乐见其成的。川盐行销川、鄂、西南地区，为中央及川、鄂地方带来了丰厚的课税收益，“川盐厘课坐拨，川盐行楚，关系匪轻”④朱寿朋.光绪朝东华录[M].北京:中华书局,1958:230.，因此，历任两江总督的淮盐改革也就难见实效。刘坤一此时也认识到一味的追求规复引地，不切实际，现阶段只有实行“减川配淮”，强调“治鹾（鹾：同盐）以疏引为先”⑤刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.。为此，刘坤一将两淮盐政改革的中心置于减川引，设盐局等措施。光绪六年（1880）二月，清政府饬四川总督丁宝桢，要求“川淮行盐，始得各归各岸，复归旧制”⑥清实录:第53册·德宗实录二·卷一百一十[Z].北京:中华书局,1987:610.。十一月，丁宝桢将济楚川盐按月酌定七八百引，并以减运川盐徐图退步。淮商可提取净盐，酌配引数，运赴鄂省现分川销之五府一州试办并销⑦刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.。刘坤一在中央政府的支持下，规复了部分引地，但是川盐并未就此在淮界引地减少，而是变相增重，采取引数不变，斤数增加的伎俩，继续占据着鄂省市场。刘坤一指出：“川盐一引抵淮盐十六引四分有奇，月销川盐即以七百引而论，已抵淮盐一万一千四百九十余引，每年共抵十三万七千余引。川盐一引较之淮盐一引增至十六倍有余，无怪淮商闻风裹足。”⑧刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.川盐暗自增重，以其一引相当于淮盐十六引之多，淮盐自然难以占据市场主导地位，“徒有减川之名，而无销淮之实”⑨刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.。刘坤一强调“今既定以限制，足为复淮张本”，必须采取措施减少川引暗自增重的问题，“川盐能减一分，始淮盐能进一分”⑩刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.。为此，刘坤一咨商川督丁宝桢，要求川盐：月销七八百引，每引照淮南六百斤成引计算，抑川省另有科则⑪刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.，以此希望“川盐斤两与淮盐不相上下，便可提盐配销；即或赢于淮南，但使所赢之数不甚过多，亦尚能逐渐进步”⑫刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.。之后，刘坤一派员赴平善坝设立稽查川盐局，“每月除额销川引外，余均作为私论，以符部议严杜明减暗增之弊”⑬刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.。稽查川盐局的设立，限制了川盐流向楚地的规模，从而为淮盐的行销带来了一定的空间。不过，这并未能使他完全放心下来，随着淮盐的行销，“淮南场产日增，岸盐日积”，供大于求的矛盾显现出来，为了淮盐得有销路，刘坤一责成淮商“无论路途之险，成本之重，……力任其难，酌提净盐前赴鄂省五府一州及湘省澧州试销”①刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:633.，推动盐商主动占据引地市场，减少淮盐积压。减川配淮的措施在一定程度上影响了鄂省的盐课税收，“川引既减，鄂省月收川税未免稍绌”，刘坤一有鉴于此也做出适当让步，规定稽查川盐局“所收前项课厘，不敢稍留存丝毫，拟即全贴鄂饷，尽收尽解”，这样便可“淮盐或可循序渐进，鄂省饷需仍归有著”②刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.。

“鄂、湘引地，久为川、粤侵占，亟思及时规复，每饭不忘。”③刘坤一.刘坤一遗集:第四册·书牍卷九[M].北京:中华书局,1959:2012.这是当时刘坤一治理两淮盐政的真实写照。虽然，“减川配淮”等一系列措施较有成效，但是，川、粤私盐却仍然占据着鄂、湘、赣部分地区，尤其是崎岖偏远之地，淮盐更是难与之抗衡。一些大臣提出“行淮禁粤”之法，陈宝箴鉴于长江航运改善，认为“北盐南运”不失为良策。刘坤一对这些意见都有保留，没有积极采纳施行。针对“行淮禁粤”之策，刘坤一认为湘、赣等地距淮远，离粤近，且“滩河陡险，淮盐挽运维艰；加以山路分歧，缉私匪易，淮商视为废岸”，“一旦行淮禁粤，不唯商人运费、辑费浩繁，将致亏累，即此……失业穷民亦难安插”④刘坤一.刘坤一遗集:第四册·书牍卷九[M].北京:中华书局,1959:2014.。因此，以“行淮禁粤”的方式，寻求恢复湘、赣引地得不偿失，而“北盐南运”亦非良策。虽然北盐南运有助于拓展淮盐销量，打破粤盐对湘赣引地的垄断，“然北盐少而南盐多，课厘所关甚钜，故于销路亦分南北，不是越畔，俾其南北并行，国计民生可收全效，用意至深远也”⑤刘坤一.刘坤一遗集:第四册·书牍卷九[M].北京:中华书局,1959:2012.。北盐、南盐行销事关国帑，就此来看，北盐南运破坏了国家财税，很难被执行。同时，北盐南运之弊在于造成盐区、引地的紊乱。“一旦北盐南运，虽同属一淮，殊紊宪章，而淆界限。商人心存畛域，南以北为私，亦犹淮以川盐为私，未必肯让。且北盐南运，经由江、楚腹地，较之川、粤私由外入尚有藩篱者，为害尤烈。北盐可以随处出售，南盐何能画疆以守？”⑥刘坤一.刘坤一遗集:第四册·书牍卷九[M].北京:中华书局,1959:2012.这样，不仅鄂、湘引地难以复归，甚至导致南盐引地被北盐侵占的局面。“所以定章北盐北运南盐南运者，非自分畛域，不得不为限制，以各保利源，此官收所以难办也。”⑦刘坤一.刘坤一遗集:第四册·书牍卷九[M].北京:中华书局,1959:2032.从上述可以看出，刘坤一对“规复引地”采取较为慎重的策略，力图有所为，有所不为，为淮盐争取最大利益。

二、疏销裁捐，反对增引

“两淮鹾务甲天下，每年数百万饷源”，而鹾务治理，也“以两淮为最”⑧刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:636.，这便道出了两淮盐政改革之难，且两淮盐政改革也并非仅以“规复引地，淮盐入楚”便能奏效。刘坤一认识到除与鄂、川督抚协调，“减川配淮”以外，还必须整顿两淮盐务自身问题，多管齐下，才能真见实效。因此，“谨就岸务商情，悉心参酌”，更要注重“疏销裁捐，反对盲目增引”，切实减轻盐商负担，休养生息，才能促动淮盐兴隆。

刘坤一在治理淮盐行销疲敝的过程中，强调：“治鹾以疏引为先，而疏引以筹销为急”⑨刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:632.。“治鹾无他，专重销之一字，销果畅，商虽少而运转亦灵，销若疲，商愈多而出售弥滞。”⑩刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十七[M].北京:中华书局,1959:636.“减川配淮”虽已使川盐不在鄂地占据优势，但是“川盐久占，鄂、湘引地遍地皆私”仍使淮盐行销困难，阻碍重重。当时，淮盐在引地滞阻情况十分严重，“淮南以现有之商运、已认之引抵岸后，已须守轮一年或年半之久，……（淮北、淮南）两局已存盐各十余万，仪栈且存十七万余引之多，上仓有费，住日有费，辛工官息又有费，成本占搁，乏术疏通”①刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:636.。由此观之，淮盐自生产、积存至销售都存在大量的积压、滞销现象，销售不畅成为整个供应链的最薄弱环节，所以，解决“疏销”问题成为解决淮盐行销疲敝的根本之策。刘坤一指出治盐如同治水、治病，“不问去路之通塞，而专事浚源，终虞决口。治病不问病人之虚实，而漫言峻补，必致伤身”②刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:637.，只有找到滞销之根，才可对症下药，解决难题。刘坤一认为“淮销之畅滞，则视私盐之多少”，“疏销之法，惟在缉私”③刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:637.。他要求鄂、湘、西（江西）三岸之地，设局缉私，“保守腹地各府州不使私盐搀入，而于积惯行私之处，逐渐经营，以冀得尺则尺，得寸则寸”并对“文武督缉之勤惰廉污，分别撤留赏罚，并添拨水陆精锐之勇，以壮声威”④刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:637.。同时，刘坤一也认识到“两淮盐色不如川、粤之佳，盐价不如川、粤之贱”⑤刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:637.，惟有提高淮盐品质，才能推动淮盐在引地的销售。为此，他要求盐场“力行重淋之法，务期盐色干洁，以敌川、粤私盐”⑥刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:637.。

“课厘之盈亏，惟视销数之旺淡”，可见“疏销”之策不仅决定商人之利益，更决定税收之多少。自古以来，盐税便是政府的主要税收来源，而两淮盐税则又占全国盐税的三分之一强。晚清以降，盐厘、盐捐不断加派，“捐款林立，几乎无年不捐，无捐不有”⑦刘坤一.刘坤一遗集:第三册·奏疏卷三十四[M].北京:中华书局,1959:1249.，“一捐未已，一捐又兴，商力几何？微利几何”，两淮盐商苦不堪言，“岸商疲敝，日甚一日”⑧刘坤一.刘坤一遗集:第三册·奏疏卷三十四[M].北京:中华书局,1959:1249.。刘坤一指出，时下“陈盐日积，积困未纾”，“必须休养商人，以期渐复元气”⑨刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:637.。针对繁杂的现捐名目，刘坤一“分札司栈各局，务将一切冗费，分别酌裁”，“其中以局用为大宗，鄂、西等岸，所以不欲多设分局者以此。余则在局候委各员薪水，为款亦钜……通饬各局，以后不得多收委员，即系熟悉鹾务、堪备差遣之员，亦必遇有缺出，方准派委”⑩刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:637.。针对地方善举，刘坤一也要求“必须察酌事宜，量予限制，不得一味见好，滥应滥支”⑪刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:637.。派捐最属病商，两淮盐业萎靡不振与此有着密不可分的关系。刘坤一采取“裁捐”措施希冀减轻盐商负担，这在一定程度上有助于淮盐复兴，但是清末时期，地方政治腐败，对外赔款巨量，裁此捐加彼捐，“裁捐”效果大打折扣。

清承明制，实行纲引制，而引额之多少，则以引地的消费量来决定。清朝中后期，政府为获取盐税收益，不顾实情，随意加引，导致纲引制逐渐被破坏，盐销淤塞，课税锐减。两江总督陶澍在淮北实行票盐法之时，加引至四十六万，最终导致票盐法逐步崩坏，“几于不可收拾”，“前事之失，可为殷鉴”，刘坤一针对两淮盐政改革，强调反对盲目改章加引。“时论总欲多增新引，……即加引一层，亦恐于旧商有碍。”⑫刘坤一.刘坤一遗集:第四册·书牍卷八[M].北京:中华书局,1959:1953.刘坤一指出：“历考曩时盐法，屡蹶屡振，……大率前盐甫畅，后引遞增。以为引增即课充，多多益善；不思增引而不增销，年复一年，积疲成困，百病从此而生。”⑬刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:638.“疏销”不畅，则增引势必导致盐商“罔利营私，扰乱鹾政”⑭刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:638.。而“疏销”与“增引”如要解决，就必须处理引地规复的问题。刘坤一认为：“如以荆、禮等六府州之地归之两淮，或可酌增新引。”⑮刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:639.“然复淮与增引，则事在并行，能复引地，不必如沈葆桢所奏不增新引；欲增新引，则必如沈葆桢所请收回引地”⑯刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷十八[M].北京:中华书局,1959:639.。刘坤一针对增引与规复引地的问题，发展了沈葆桢的主张，强调并行解决，有利于淮盐销售与盐税收入的共同增长。

刘坤一在治理淮盐弊政时，承袭了前督曾国藩、沈葆桢等人的策略，强调疏销、裁捐并举，降低川、粤私盐侵入引地的危害，同时解决淮盐销售不畅的自身问题，保障淮盐销售渠道，减轻盐商负担，增加国家利税。在处理规复引地与增加引额的关系时，刘坤一注重二者兼行，反对盲目扩充引额，造成盐政混乱。这些措施的主要目的在于恢复盐政正常秩序，确保国家税源稳定，这正是刘坤一推动两淮盐政改革的重要原因。

三、缉捕盐枭，查禁私盐

清代私盐问题十分显著，私盐活动“种类之多，规模之大，区域之广，为害之烈，第积历代盐弊渊蔽”①鲁子健.清代食盐专卖制度[J].盐业史研究,1991,(1):25.。私盐问题的产生源于清代实行划地行盐，纲商垄断的盐政制度。各盐区的盐自产自销，不许越界，纲商斥资购买引窝，政府收取盐税课捐，无形中导致了官盐的价格高于实际价值，从而为私盐的贩售提供了巨大的利润空间。两淮盐区是当时最大的盐区，税捐也最为苛重，因此私盐问题十分严重，其中以邻私与枭私为最。天平天国运动时期，两淮盐区受战争影响，官盐滞销，枭私并起，“江南枭匪横行，……据称淮北、淮南透私之地甚多，侵灌皖岸，各关卡不查私盐，以致枭风日炽，劫抢之案，层见叠出”②刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷二十一[M].北京:中华书局,1959:775.。川盐入楚，粤盐入赣，“巫山、大宁一带盐埠口岸，素有奸商私造引张，名为墨引，串通土豪，勾引私贩各船到彼，捏称提载，由水路侵人荆州、宜昌等处”③宫中档朱批奏折:财政类·盐务项·嘉庆二十三年三月十二日·湖广总督庆保·湖北巡抚张映汉呈折[B].中国第一历史档案馆.。枭私与邻私的存在，不仅直接威胁到清政府的财政税收，而且，私匪横行也严重影响到清政府的政治稳定。历代两江总督都采取查禁私盐的措施，到刘坤一执掌督印之后，也同样采取各种手段“缉私盐枭、查禁私盐”，力图恢复两淮盐政的正常秩序。

上任两江总督之后，刘坤一对私盐问题就有了十分清醒的认识：“近年来枭匪日肆，不惟病商，抑且病民，若非严行缉捕，从重究办，则枭匪出没之区，小民几无聊生之日。”④刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷二十一[M].北京:中华书局,1959:775.所以，缉私枭匪，查禁私盐成为处理私盐问题的首要工作。刘坤一依据两淮产区及引地划分，以淮南、淮北、皖岸和场灶为重心，查处枭私。在淮南引地，刘坤一要求各缉私要隘，均要设立巡缉卡座，并“责令各卡员常驻卡，认真梭巡，遇有大伙私枭，或因兵单难捕者，即行就近知照州、县营汛帮同拿获”⑤刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷二十一[M].北京:中华书局,1959:776.。“此外三江、清山、扬州、泰州、瓜洲等营，均有巡缉之责，平时各守各汛，遇事互相接应，合力兜拿”⑥刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷二十一[M].北京:中华书局,1959:776.。对于枭匪严重之区，刘坤一严饬地方官员设置、查办保甲，“如有土棍窝藏奤匪，即行押令回籍……不致藉为逋逃”⑦刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷二十一[M].北京:中华书局,1959:776.。针对淮北引地，刘坤一亦要求“严密布置”，“所有盐船上下游，系水师炮船管带分投巡缉……巡勇营……缉私营……合字营……会哨巡缉”⑧刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷二十一[M].北京:中华书局,1959:777.。皖岸地区，形势复杂，水路兼有，刘坤一要求南北总巡，“北岸专缉陆路之私，南岸兼缉水路之私，并添设十号炮船，在江面游巡，随时堵截”⑨刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷二十一[M].北京:中华书局,1959:777.。在长江下游地区，设中、左、右三营分段巡查，以补各缉私营之不足，同时，命江南水路各营兼缉枭贩。这些措施的施行，对于两淮引地的枭私形成了沉重的打击，有利于遏制私盐的泛滥。

引地枭私问题得以处理，但是产地的私盐问题仍十分严重，私盐出自场灶，若不在生产环节给予解决，私盐仍会不断出现。为此，刘坤一严饬各分司场员，“严督灶头、灶长，并由垣商派掌管人等，认真稽查，不准得规卖放。如有停歇之垣，由分司裁费经本，另招新商，并饬各州县严查窝囤，一经起获，房屋封闭入官，人犯照例治罪”①刘坤一.刘坤一遗集:第二册·奏疏卷二十一[M].北京:中华书局,1959:777.。刘坤一在处理枭私问题时，不仅注重缉私之法，而且剿抚并用，利用高官厚禄，招抚枭匪，以利于枭私的解决。徐宝山曾是两江一带著名的枭匪，20岁加入青帮，聚集党徒，贩运私盐，势力遍布长江中下游②张大华.文化现场[M].镇江:江苏大学出版社,2011:97.。后来，刘坤一积极招抚徐宝山，任命他为新任水师营管带，授五品顶戴，专司水上盐务缉私。徐宝山接受招抚之后，“悔罪自新”，统带“新胜营”竭力在两淮流域缉捕枭匪，查禁私盐，“颇多缉获”③刘坤一.刘坤一遗集:第三册·奏疏卷三十六[M].北京:中华书局,1959:1334.。刘坤一剿抚并用的策略在处理枭私的问题上起到了积极效果，为淮盐的行销提供了较为有利的环境。

枭私问题，异常严重，而邻私问题，更不可小觑。清朝中后期，随着各地产盐技术的提高，产盐量显著增加，官盐进入相邻引地，转为私盐的问题普遍存在。邻私的出现对两淮盐业的影响巨大，尤以淮南为最。“淮南各口岸邻私浸灌，有川私、潞私、豫私、粤私、闽私、浙私之不同”④宫中档朱批奏折:财务类·盐务项·嘉庆二十五年正月二十一日·两淮盐政延丰折[B].中国第一历史档案馆.。当时，川私、粤私对淮盐的冲击最为明显。川盐以其质高价廉、邻近楚地，顺江而下的优势不断侵蚀淮盐引地，“宜昌一郡尽食川私，并灌及下游荆州各属之远安、当阳，湖南之三州、石门等处，大为淮纲之害”⑤陶澍.陶澍集[M].长沙:岳麓书社,1998:291-193.。粤盐邻近湘、赣，水路相通，运价远低于长途跋涉贩运而来的淮盐，湘赣尽为粤私侵占。太平天国运动爆发后，川盐、粤盐“化私为官”，大规模的进入楚、赣引地，淮盐“几无行销之地”。曾国藩及以后的历任两江总督，都积极采取规复引地的措施，重点打击川私、粤私越界行销。刘坤一针对邻私问题，采用行政、经济多种手段予以纠察解决。他在鄂省邻近川盐行销之处设立缉查局，查处川私，发现贩私者，勿论私之多少，皆杖一百，徒三年，拒捕者斩监侯，“凡豪强盐徒，聚众之十人以上，撑驾大船，张挂旗号，擅用兵杖响器，拒敌官兵，若杀人及伤三人以上者，比照强盗已行得财律皆斩，为首者枭首示众”⑥张小也.清代私盐问题研究[M].北京:社会科学文献出版社,2001:165.。湘赣引地与闽、浙、粤省邻近，三地之盐闯卡漏私，侵入淮南引地异常严重，而且通过考船、炮船等协助运私。刘坤一得悉这一情况后，严禁科考士子夹带私盐，“如有考船夹私，一经查出，盐则抛弃河中，船则立时锯毁，船户、水手解县严办，护私考生，详请一面扣考，一面咨革；如敢聚众拒捕，定当会奏，照例治罪”⑦刘坤一.刘坤一遗集:第六册·公牍卷二[M].北京:中华书局,1959:2796-2797.。针对炮船夹带私盐问题，刘坤一饬令营哨各官及弁勇等，“凡有炮船在长江行驶，均不准颗粒夹私；经过各卡，均须落蓬听候查验。如有不服盘查，及查出带私情弊，定行提辕惩办”⑧刘坤一.刘坤一遗集:第六册·公牍卷二[M].北京:中华书局,1959:2796-2797.。

邻私问题，不仅在于川私、粤私等的侵入，更在于淮盐自身盐价过高，商人不愿运盐入楚，百姓不愿购买淮盐，从而促使淮盐难以在引地行销。为此，刘坤一指出：“淮价愈重，则川、粤私势必因之侵销，于课厘已多妨碍”，且“川、淮树敌，加之陆有北私、潞私，水有浙私、岱私，腹地又有应私，四面环攻，淮销几成孤立”⑨刘坤一.刘坤一遗集:第三册·奏疏卷三十一[M].北京:中华书局,1959:1142.。但淮盐加价之势仍然不减，自光绪二十一年以来，淮盐西岸引地已三次加价，而邻私每斤却只有十余文、二十余文不等，“加价之后，私价愈贱，官价愈昂，官不敌私，举步即虞阑入，现已岌岌可危，万难再加”①刘坤一.刘坤一遗集:第三册·奏疏卷三十一[M].北京:中华书局,1959:1142.。尤其，“近年徐、海等属迭被水灾，小民荡析离居，不堪困苦，……而灾祲之后，似宜培养元气，未便言加”②刘坤一.刘坤一遗集:第三册·奏疏卷三十一[M].北京:中华书局,1959:1142.。因此，刘坤一上奏朝廷，请求免于再行加价，以示体恤。同时，为减轻淮盐屡次加价后的滞销问题，刘坤一提出：“淮盐加价，而邻盐不加，则淮太偏重，必为邻盐暗侵，不仅商本有亏，亦与国课有碍”③刘坤一:刘坤一遗集:第三册·电奏卷二[M].北京:中华书局,1959:1464-1465.，要求各产盐省份一律照加，以免偏重，以杜绝邻私。

综观上述，刘坤一是晚清两淮盐政改革的重要人物。针对两江地区长期以来形成的盐政积弊，刘坤一适时、适度的予以改革、调整，取得了一定成效。面对淮盐行销困难，川盐侵楚的局势，他有所为，有所不为，从可行的方案出发，咨商川督、鄂督，实行减川配淮，规复部分引地，减少邻私输入，为淮盐的销售提供了较为有利的空间，同时亦解决淮盐自身问题，实行疏岸销、裁捐费、反对盲目增引、加价等措施，改革弊政，提高淮盐品质及竞争力。对于枭私与邻私问题，刘坤一采取缉私为主，剿抚并用的策略，减轻其对淮盐的冲击。由此可见，刘坤一对待淮盐改革的问题时是采取较为积极的态度，虽然部分措施不能解决根本问题，甚或只是形式上的修补，但是，他的改革方略仍是应该值得肯定的。