机构编制工作实践中的问题与对策

仝明金

一、存在的问题

机构编制管理是一个整体性的系统工程，影响这个系统运行的因素来自方方面面，有客观的也有主观的，反映到实际工作中，暴露出的问题也是多方面的，各地的情况也不尽相同。就菏泽市的实际情况来看，主要表现在以下几个方面：

（一）供需矛盾突出

一方面，随着经济社会的发展，一些领域特别是公益事业亟待解决的机构编制问题日益增多；另一方面，现有的机构编制资源效用不高，编制紧缺、人员结构不合理等深层次问题逐步凸显。正是基于诸多社会因素如社会分工、事业发展、人员需求的影响，从而导致了机构编制供需矛盾突出，其中还包括本位主义思想的影响。机构建了难撤，规格升了难降，职能定了难调，编制核了难收。职能弱化单位、甚至空壳单位占用了大量编制资源，财政花钱养了大批闲员，这一点在县区尤其明显。在干部任职年龄上，仍然延续着2000年机构改革的政策，到龄提前离岗导致干部队伍“青黄不接”，基层单位“混编混岗”现象较为普遍。由于相当一部分编制被年龄偏大或从领导岗位上退下来并不再上岗的干部占用，只好从下属企事业单位借用年轻干部帮助工作。占编的不做事，做事的没有编。这种现象已经是见怪不怪。目前对机构编制供需矛盾的处理，各级编办普遍缺少办法。主要是编办的权威性不够，控制力不强，有些政策相互扯腿，编办无力协调，疲于应付，工作常常陷入被动。

（二）条条干预严重

按照机构编制管理的有关规定，严禁上级业务部门以批项目、批资金、达标升级、考核评比等形式干预下级机构编制事项。但事实上，这种现象仍然普遍存在，并且这种干预往往是强势的，造成的影响足以使机构编制管理机关改变思路，做出身不由己的决定。一些业务主管部门往往会利用手中掌握的项目、指标、资金对地方施加压力，催逼下级政府设立对口机构或增加人员编制。有的单位利用检查、验收等多种机会迫使地方政府和机构编制部门就范。对下级工作的考核和升级达标，也往往以是否设立对口机构、是否保证人员编制为前提，从而导致一些“项目机构”、“达标机构”、“迎检机构”顺势而生。还有一些单位为达到增设机构、增加编制、增加职数的目的，有意避开机构编制部门直接找有关领导做工作，反过来拿着领导的批示找编办说事。有的领导从分管的工作考虑，乐于当说客，替分管的部门讲情，对机构编制部门施加影响。这些影响使机构编制部门感到无所适从，陷入两难境地，在一定程度上削弱了其职能。

（三）履行职能不到位

主要体现在，编办的牵头作用发挥不明显，管理上受牵制，工作中有漏洞。在一些地方，编办是三管三不管，管庙不管神、管编不管人、管职能不管运行。在机关事业单位进人方面，编制使用审核制度执行不到位，上级有文件、有规定，就是落实不好。人员出口不畅通，对减少人员情况，部门间协调沟通不到位，不能及时通报情况，没有实现部门联动。最直接的后果是无序进人、超编超计划进人和超职数配备干部，再就是减人不报、造成吃空饷。

（四）管理缺乏刚性

某项工作要开展，就要设立一个机构，而且动辄要设为行政机构；如果行政机构不能设置，就要求设为财政拨款的事业机构。机构编制管理上多数是依据上级决定、领导意见，而不是法律的条文。加之一些基层的领导干部，头脑中的机构编制意识淡薄，对机构编制法规不了解，就是了解了也不愿意执行。很多情况下，要求设机构、增编制的理由都很充分，就是不予设立的理由往往苍白无力，最后不得不拿出“机构限额有限，不得突破”的规定，作为最后一道防线。机构设置如此，编制的分配使用也是如此。多几个编制，少几个编制，没有一个明晰的界限，编制的最后确定，往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果。这就是目前普遍存在的机构编制管理的软弱性。机构编制管理缺乏刚性还体现在监督检查力度不够，缺乏对违反机构编制纪律的制约机制，对违规问题的处理处罚不严，最多是党纪、政纪处分，处理不到痛处，这也是一些地方在机构编制方面屡闯红灯、敢闯红灯的原因。

（五）自身建设短腿

这个问题已经成为制约机构编制工作的瓶颈问题。现在机构编制工作任务非常重，特别是下步职能转变、机构改革、行政审批改革、事业单位改革，都是大事、难事。目前，市和县区编办的力量都均严重不足。市编办几个业务科室都是一两个人在支撑着，一旦人员变动或者出现应急事项，就不能保证工作正常运转。各县区队伍建设情况，更是令人堪忧。有的县人手本来就不多，管用的人更少，还有不少新手，根本不能满足工作需要。人手不足是一个方面，人员的业务熟练程度、能力水平也是一个问题。各县区由于新手多，加上能力水平有限，工作中总是出现这样那样的问题。资料遗失、账册不全、数据不准等现象时有发生，谈不上制度创新、管理创新，政策性调研更是无法正常开展，很难积极主动地给领导当好参谋，工作常常陷于被动应付状态。

二、对策与建议

改革、监管、法制化是当前机构编制管理工作的三大任务。完善机构编制管理系统应当按照三位一体协调推进的工作格局，勾画思路，确定目标。事实上，机构编制资源的依法配置和配置方案、配置效益的最大化，就是我们的终极目标。围绕这一目标，需要做到“一强四抓”，即强自身、抓改革、抓管理、抓制度、抓服务。

（一）强自身

1、要明确职能定位。编办是编委的办事机构，担负着推进改革和机构编制日常管理的职责。作为机构编制工作者，首先要对机构编制工作的基本工作职责和工作定位有明确的了解。只有找准工作定位，才能围绕中心搞好服务，开展工作。要从巩固政权建设的高度，研究机构编制部门的职能定位和工作取向。地方机构编制部门工作对象是党政机关和事业单位，不同于一般的社会管理部门，更不同于具体的行政执行机构，。这些管理和服务的职责是配置执政资源、巩固国家政权的基础性工作。编办要认真履职，在职责范围内结合实际大胆地、创造性地开展各项工作。

2、要准确把握政策规定。政策规定是做好工作的前提和基础，不能掌握政策规定，就无法正确开展工作。机构编制工作的政策规定比较多，原则性也很强。目前，主要的政策规定有以下几个方面：党政机构改革政策、事业单位改革政策、行政审批制度改革政策、机构编制管理政策、事业单位登记管理政策等。还有机构编制工作的基本程序规定，如集中统一领导、分级管理规定、机构编制审批程序、编制使用核准程序等。此外，各级各部门的“三定”规定及机构改革方案，无论是党委、政府发文还是机构编制部门发文，都是规范性文件，具有法律效力，一定要坚决贯彻执行，不能作为一般的文件来对待。对机构编制工作的政策规定，不仅要掌握其现在的具体内容和要求，还要了解其历史沿革，清楚其在不同时期的不同规定，明白其在不同历史时期的差异，从而找到各项工作的内在联系和规律。

3、要全面提升能力素质。下步，要加强对县区的监督指导，把更多的精力放在县区，推动县区工作平衡开展。加强县区编办领导班子建设和人员队伍建设，力争能够尽快补充一批业务骨干。要通过组织开展学习、教育、培训活动，切实加强编办队伍能力建设。

（二）抓改革

改革是完善管理的重要手段，也为改进管理创造了条件。和以往的改革不一样，新一轮的改革难度更大。这次改革涉及的职能转变和行政审批制度改革紧密结合，随着职能调整，清理下放大量行政许可事项，都要在改革方案中予以体现，更加细化、更加具体，更有可操作性。关于大部制的改革，中央的文件已经很明确，中等城市政府工作部门个数不超过32个，且不准设立部门管理机构。在整合职能的同时，整合机构的任务也很重。这些都需要机构编制部门早重视、早调研，在吃透上级精神的基础上，结合实际来研究改革方案。只有方案科学了，组织实施起来才能减少麻烦，落实起来才能不出问题。

（三）抓管理

1、强化基础管理。要建立完善机构编制管理的账、卡、簿制度，及时准确反映机构编制各类信息，实现机构编制数、实有人员数等台账与实际配备相一致。围绕打造“数字编制”、“阳光编制”，改进管理手段，加强电子政务建设，完善现有的机构编制网站、内网平台和信息系统的功能，包括可以在网上实现信息交流、业务学习、政策咨询、资料汇集、监督投诉、意见反馈等功能，从手工管理转向利用现代化手段管理，实现机构编制管理业务网上受理、网上审批、网上监管。

2、强化刚性管理。随着机构编制法制化建设的不断推进，国务院、省政府和上级纪检监察、机构编制部门相继出台了一批机构编制管理的法规、规章和政策文件，对机构编制管理以及对各类违纪行为处理作出了明确规定。要加大学习宣传力度，通过网站和其它新闻媒体的广泛宣传，在全社会特别是各级领导干部中营造机构编制就是法规、机构编制必须依法管理的舆论氛围。去年，机构编制政策法规列入党政干部培训内容，反映和效果很好，下步还要坚持住。从去年开始，各级都将机构编制管理列入科学发展综合考核内容，其中机构编制违规率作为重要评分依据，编办要在做好工作考核的同时，会同纪检监察部门组织开展专项督查活动，对督查中发现的问题及时处理，该问责的坚决问责，切实维护机构编制纪律的严肃性。

3、强化科学管理。中央的精神非常明确，今后一个时期内，涉及机构编制事宜，只能在现有规模内进行调剂。围绕只减不增的总要求，需要建立总量控制、有减有增、先减后增、多减少增的动态管理机制，不能只做加法，不做减法。原来机构编制管理是“一次定终身”，定了就动不了。现在来看，显然不合适。随着经济社会的发展变化适时做出调整，有增有减，动态管理，才切合实际，才实事求是。对事业单位编制管理，下步还要从偏重抓数量管理转向抓结构管理，根据事业单位社会功能和属性，对不同类别事业单位按不同的编制结构进行管理，明确规定管理人员编制、专业技术人员编制的具体比例和数量，各单位要按规定的结构比例使用编制和配备人员。单位需要什么样的人员就只能使用哪一类人员的编制，不能相互挤占，这样可以有效地保证事业单位对专业人才的需求。

4、强化创新管理。根据经济社会发展和形势变化，对机构编制管理工作所暴露的问题，从体制机制上、从管理关键环节上入手，不断创新管理办法。探索建立机构编制重大事项事前评估、论证、听证制度和事后公示制度，领导干部离任机构编制审计制度，以及机关后勤服务社会化的制度。将“以钱养人”的管理模式改变为“以钱养事”、政府购买服务的方式。对机构编制，既要批的科学、合理，但也不能“一批了之”，还要加强批后跟踪管理。按原来的做法，对机构运行情况怎么样，职能作用发挥的如何，编制用没用，用了多少，都用到哪里很少再过问。其实机构编制审批只是第一道工序，更重要的是机构是否发挥了应有的作用，职能和编制的确定是否合适。因此应当改变这种“一批了之”的管理方式，将管理延伸，跟踪掌握其运行情况。一方面检验当初的核定审批是否准确合适，另一方面准确地判定其实际需求，进而对其机构、编制进行调整。通过这种动态跟踪管理，使单位机构、编制的确定和调整建立在比较科学、合理的基础之上。

（四）抓制度

长期以来，由于相关法律法规不健全，机构编制管理随意性较大，审批机构编制多数情况是凭经验办事，靠上下对照、左右比较。有些机构或编制的增加，看起来是完全按规定程序办的，完全符合“规定”，但是否真正符合实际需要，机构编制资源的利用能否发挥最大效益，很值得研究。这些审批，有的可能是上级部门干预造成的；有的可能是需要照顾各种关系形成的。无论哪一种情况，都不符合法制化原则和要求。一些地方，还存在擅自或变相增设机构、机构升格、扩大编制、超编进人、超职数配备领导干部问题，导致机构编制管理失控。要解决这些问题，最根本的途径和手段就是建立制度。对原来的制度要根据改革发展的新形势，结合实际，不断更新，不断完善。在制度建设方面，要进行以下几个方面的探索：

1、决策调研制度。减少事务、加强研究、当好参谋是机构编制部门职能定位的一项重要原则。要克服机构编制管理上的随意性，必须健全决策调研制度，坚持调查研究，加强对重大改革、热点难点问题的调研，加强机构编制工作理论研究，探索建立部门、专家、群众相结合的调研决策机制。

2、决策咨询制度。机构编制工作涉及各个行业、部门，领域宽泛，机构编制工作人员不可能样样精通。随着经济社会发展，各个部门的工作性质、工作职能都在不断发展变化，机构编制工作人员也不可能事事知道。编办的主要作用应当从传统的那种亲自制订详细的决策方案，转移到对专家制定的各种方案进行择优选用。可以利用机构编制管理研究会的有效运作，建立“外脑体系”，形成一个由专家组成的科学决策咨询系统。

3、协调配合机制。机构编制管理系统与其它系统之间有工作中的衔接和交叉，需要建立一个和谐有效、运转规范的协调配合机制，这是保证系统正常运行的必要条件。特别是在机关事业单位人员管理上，如何管好进口、畅通出口，需要多个部门的协调配合。

（五）抓服务

1、为改革发展大局服务。编办应当转变思路，从“管账先生”的身份中解放出来，紧跟形势发展，融入大局，搞好服务，真正发挥编办在合理调配执政资源、建立服务型政府、构建高效科学的行政管理体制、促进社会事业发展等方面的职能作用。

2、为领导决策服务。编办不仅要当好编委的办事员、通信员，还要当好行政体制改革和机构编制管理的研究员，当好编委科学决策的参谋。

3、为部门单位服务。要转变工作作风，立足服务推进工作，努力当好理顺部门职责关系的协调员，当好机构改革实施中的战斗员，当好部门单位的服务员。□作者系菏泽市编办副主任 E：WJJ

关键词：机构编制管理 职能履行 自身建设