依法管理宗教事务研究（下）

冯典江+周风+杜静

二、依法管理宗教事务的具体问题

（一）依法管理宗教事务的内涵

社会主义条件下，政府能不能依法对宗教事务进行管理，如果能、如何管理，所说的宗教事务究竟如何界定，一直都是在实践中不断探索总结的重要问题。从20世纪70年代末到整个80年代，学术界、宗教界和政府宗教事务部门就这个问题进行了有益探索。中发[1991]6号文件首次明确政府依法对宗教事务进行管理，并就依法管理的内容、目标和方式方法提出了指导性意见。经过十年，2001年全国宗教工作会议，按照依法治国方略的要求，对依法管理宗教事务的内涵做出了更加全面、深刻的阐述。

中发[1991]6号文件指出：“依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。”“对宗教事务进行管理，是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”依法管理宗教事务，最初的概念是“依法对宗教事务进行管理”。根据中发[1991]6号文件，可以明确：（1）管理的目的，是“为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围”；（2）行使管理的主体，是政府；（3）管理的对象（客体），是“有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施”，而“不是干预宗教团体的内部事务”；（4）管理的方式，是依法“进行行政管理和监督”。

江泽民强调指出：“《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》是明确写上了‘依法对宗教事务进行管理，并且对这种管理作了明确的界定，这就是‘政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。从四十年的经验看，规定这样一条，根本目的是为了更好地保护正常的宗教活动和宗教界的合法权益，也有利于防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，有利于抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。这是为了更好地全面地正确地贯彻执行宗教信仰自由政策，决不意味着干预宗教团体自身活动，更不是宗教政策收紧了。我们一贯主张在宗教工作中一定要充分发挥宗教团体和宗教界人士的作用，支持你们按照我国的国情和各教的特点，独立自主地办好教务。”江泽民的讲话，对“依法对宗教事务进行管理”的目的、可能的效果进行了明确阐释。依法管理宗教事务从其提出，就一直存在着与宗教信仰自由、宗教团体自治原则理论协调的问题。

2001年全国宗教工作会议明确指出，依法管理宗教事务，是指政府根据宪法和有关法律、法规及规范性文件，对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为的行政管理。依法进行管理，就是要切实保障宗教自由，保证正常宗教活动的有序进行，保护宗教团体的合法权益。依法管理宗教事务的要旨是保护合法，制止非法，抵御渗透，打击犯罪。

从这段表述中可以看出，对宗教事务依法管理的主体是政府；管理的客体是“宗教事务”；管理的依据是“宪法和有关法律、法规及规范性文件”；管理的内容是“对宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为”；管理的方式是“行政管理”；管理的目的是“切实保障宗教信仰自由，保证正常宗教活动的有序进行，保护宗教团体的合法权益”。

这一表述，最重要的是明确了依法管理宗教事务的主要内容和范围，即宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，必须纳入政府依法管理的范围，不能以宗教信仰自由和政教分离为借口，放弃或摆脱政府对宗教事务的管理；同样，社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为，也必须纳入依法管理的范围，重在保障宗教界合法权益。当然，这一表述也还只是一个大界限、大原则，需要在有关法律、法规和规范性文件进一步细化，形成具体规定，以利于实际工作中更易遵循、更易操作。

宗教问题的复杂性体现在，各宗教都以各自的宗教价值观作为行动的依据和导向，而这种价值观往往受非理性因素、保守性、排他性的影响，这种价值观通过影响人的政治立场、道德情操、价值取向、行为规范、心理意识转而对社会产生影响，形成互相交织的复杂现象。依法管理宗教事务，其实质是要强化法制观念和法律规范的权威，明确刚性边界，规定可为、应为、勿为的依据，以及违法的后果，运用法的指引、评价、教育、预测和强制作用来规范宗教活动，克服混乱无序的现象，避免宗教问题复杂化。

依法管理宗教事务主要包括两方面内容：一是规范宗教活动主体从事宗教活动的行为，要求宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员和信教公民，在宗教活动中应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会和谐。二是规范政府的行政行为，要求政府必须依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。

法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律规范国家权力、特别是行政权力。政府宗教事务部门的一切行政行为，都要按照法定的权限、范围、条件、程序进行。不能把“依法管理”仅仅理解为宗教方面的守法，不能过多地强调管理对象履行义务的要求，而忽视了对他们权益的保障；忽视了“依法”的实质中，行政行为本身要依法。

（二）宗教事务的概念问题

深入研究依法管理宗教事务问题，宗教事务的界定是个难点。“事务”是个具有高度不确定的指代性名词，在现代汉语中有两个义项：一是所要做的事情；二是总务，如事务员、事务工作。“宗教事务”应取第一个义项，即宗教方面所要做的事情。“宗教事务”一词，仅从字面理解，可以是“宗教的事务”、“与宗教的有关事务”、“有关宗教的事务”等等，不同语言环境，不同的立足点，所指大不相同。

中发[1991]6号文件解决了必须依法对宗教事务进行管理的问题，对什么是宗教事务，却没有作出明确界定。政府既要依法加强对宗教事务的管理，又不能干预宗教团体的内部事务，在实际中工作如何把握，一直困扰宗教事务部门。根据中发[1991]6号文件，“宗教事务”应该是与“宗教的法律、法规和政策的贯彻实施”有关的东西，同时又应有别于“宗教团体的内部事务”。

上海市人大常委会1996年3月颁布实施的《上海市宗教事务条例》做出了可贵探索，第一次把宗教事务定义为“宗教与国家、社会、群众之间存在的各项社会公共事务”。宗教事务被明确界定为属于国家事务和社会事务的范畴，突出了宗教事务的社会公共性特征。

近年来，地方宗教立法对此主要有两种意见：一是“宗教与国家、社会、群众之间存在的各项社会公共事务”（上海）；二是“宗教与国家、社会、公民之间涉及社会公共利益的关系和行为”（广东）。国务院《宗教事务条例》起草过程中，根据2001年全国宗教工作会议精神提出一种细化意见：“宗教方面涉及国家利益、社会公共利益的关系和行为，以及社会公共活动涉及宗教界权益的关系和行为。”即两方面的“关系和行为”。这些界定，将宗教与其他主体之间产生或者存在的“社会公共事务”或者“涉及社会公共利益的关系、行为或者活动”作为宗教事务的内涵。

国务院《宗教事务条例》第5条规定：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。”该条例没有界定什么是宗教事务，而只规定宗教事务部门“对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理”。这种涉及国家利益、社会公共利益的宗教事务，既包括宗教与社会其他方面发生的各种关系、行为或者活动，也包括社会其他方面涉及宗教的各种关系、行为或者活动，同时也可能涉及宗教的某些内部事务。这样规定，明确了行政管理的“宗教事务”的本质特征。

对“宗教事务”直接定义，从逻辑上包括涉及宗教的一切事务，才能周延。但作为政府行政管理的客体，则应只确认为重要的社会公共事务，即“涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务”。如果大包大揽，什么都管，就有政教不分、以政代教的嫌疑。

宗教事务是一种社会公共事务。它因为具有宗教自身的特征而必然与宗教团体的内部事务相联系；它又因为具有社会公共的性质而必然与宗教团体的内部事务相区别。判定宗教事务的关键在于考察其是否具有社会公共性质，尺度在于衡量其涉及公众利益的程度。所以，宗教事务的定义是：宗教事务是一种社会公共事务，它是指宗教作为社会实体而产生的涉及公众利益的各种关系、行为或活动。这样去下定义，符合中发[1991]6号文件对“宗教事务管理”的规定已经确定的方面，即是从内涵（与“宗教的法律、法规和政策的贯彻实施”有关的东西）和外延（不属于“宗教团体的内部事务”）的结合上去界定。

政府依法管理的宗教事务是执法的客体，在政策和法律界限上要把似是而非的两种事务从“宗教事务”中剔除出去。一种是宗教信仰和纯宗教事务。宗教信仰不属于行政管理之列。纯教务问题，只要不违反法律、法规，应由宗教团体按教义教规和宗教习惯自行办理。第二种是假借宗教名义违法犯罪的问题，应由司法部门依法查处，不在宗教事务部门行政管理之列。

简言之，政府依法管理的宗教事务不以“是否属于内部事务”来划分（但要尽可能避免涉及宗教团体内部事务），而是看它是否涉及国家利益和社会公共利益；涉及国家利益和社会公共利益的程度越深，政府依法管理的力度就要越大。这样去规定，就明确了作为行政管理的“宗教事务”的本质特征，也就为政府在宗教方面管理行为的合法性奠定了基础，为政府“既不能失职不作为，又不能越权乱作为”划出了界限。

（三）依什么法管理宗教事务的问题

依法管理宗教事务就要有法可依。先制定宗教法规，还是先制定宗教法，一直存在不同认识。一些宗教问题研究学者、宗教界人士通过多种渠道，呼吁全国人大制定宗教法。早在政协九届二次会议上，赵朴初就提出党和政府应及早制定一部宗教基本法，用法律来规范社会和宗教行为，规范政府行政行为，希望中央予以重视。

国家宗教局对宗教界的意见是尊重的，进行了认真探索，认为制订一部由全国人大或人大常委会通过的宗教方面的基本法律，从长远看是需要的，但从近年来宗教立法的实践看，条件尚不成熟。而将比较成熟的、在实践中证明行之有效的宗教政策作为行政法规出台，是可行的。

中发[1982]19号文件就已指出：“为了保证宗教活动的进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制定切实可行的宗教法规。”中央[1991]6号文件提出依法管理宗教事务后，对宗教立法工作提出了明确要求：“要加快宗教立法工作。国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可根据国家的有关法律和法规，结合当地实际情况，制定地方性的有关宗教事务的行政法规。”1994年1月31日，《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》颁布施行。国务院《宗教事务条例》于2004年11月30日颁布、2005年3月1日起施行。

2000年3月15日，《中华人民共和国立法法》通过，自2000年7月1日起施行。《立法法》第8条规定了必须由全国人大及其常委会通过法律加以规定的事项，虽然没有明确提到宗教信仰自由，然而和第8条列举的其它事项相比，宗教信仰自由至少是同等重要的，从法理上应属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。乔晓阳主编《立法法讲话》就认为，全国人大及其常委会专属立法权事项涉及公民由宪法直接保护的权利。有关受宪法直接保护的公民权利的宗教信仰自由法、社会保障法、教育法、台湾同胞投资法、归侨侨眷权益保护法等应当属于全国人大及其常委会的专属立法权限。

法律保留指对私人基本权利的限制必须依据法律方得为之，具体而言，就是指在国家法律秩序范围之内，某些重大事项尤其是涉及私人权利的事项必须由正式的法律（包括宪法和正式立法机关制定的法律）来规定，而不能由其他机关特别是行政机关代为规定。公民的宗教自由被普遍认为是一项极为重要的公民基本权利，依据法律保留原则，应当由全国人大及其常委会制定宗教法对宗教问题予以具体规定。国务院《宗教事务条例》在没有全国人大明确授权的情形下，对公民宗教自由的基本权利作出限制性的规定，似违反法律保留的宪法原则。宗教事务依法管理，应当有什么法、应该依什么法，至今不无争论，仍然存在着应然与实然的矛盾。

（四）对管理概念的误解

管理是一种普遍的社会现象，无管理不成其为社会。任何一个时代的任何一个国家，都要对宗教事务进行管理，只是由于国情的差异，管理的方式方法各有不同。

政府能不能管理宗教事务，上个世纪80年代在我国曾有过一番争论。有人认为，政府管理宗教事务，不符合宗教信仰自由政策。这种观点的实质，是把管理和保护完全对立起来，是对“管理”概念的误解。

现代汉语中，“管理”一词有3个义项：一是负责某项工作使顺利进行，如管理财务、管理国家大事；二是保管和料理，如管理图书、公园管理处；三是照管并约束（人或动物），如管理罪犯、管理牲口。依法管理宗教事务中的管理，是取第一个义项，而人们常常理解为第三个义项。

当前对于依法管理，还有认识问题需要解决：一是宗教界的认识问题。宗教界还有为数不少的人对“管理”不理解，甚至反感；少数人认为宗教信仰是公民个人的私事，各宗教都有自己的戒律约束，不需要政府再管理；有的认为“管理”的实质就是“限制”，“管理”限制了“信仰自由”。二是党政干部的认识问题。党政干部普遍认为，宗教事务不但需要管理，而且力度需要加大；少数干部认为，通过管理可以控制住宗教，甚至限制宗教的发展。不真正解决认识上的问题，依法管理就会出现这样或那样的偏差。

三、我国政府工作机构设置的构想

依法对社会事务进行管理是现代社会文明的重要标志之一，而宗教事务管理是社会事务管理的组成部分。从中外宗教事务管理制度的研究中可以看出，宗教事务管理主要有如下三个特点：

一是属世性：宗教事务管理主要是规范和管理宗教方面的社会事务，而宗教方面的属灵事务则是模糊区域。可借鉴日本《宗教法人法》的圣俗分离立法原则，将宗教法人（团体）牵涉到的事务分为宗教教务和宗教庶务，对于前者采取自主自治原则，对于后者则采取公开监督原则。

二是普遍适用性与针对性的统一：宗教事务管理应坚持普遍适用性与针对性的有机统一，在宗教问题不存在例外性的方面，坚持法律和政策的普遍适用性，而在宗教问题作为例外考虑的方面，宗教事务的例外性规范与管理也必须跟上。

三是法律的导向性：按照现代社会的理解，管理是为了国家和社会的共同目的而对团体和个人的行为划定界限，是引导而不是杜绝。宗教事务管理主要应通过法规和政策引导，使宗教能够发挥对国家和社会有益的方面，应尽量避免易造成群众对立、激化人民内部矛盾的强制性行政管理。

近年来，随着“社会结构的深刻变化”，我国宗教出现了信教人数持续快速增长，信教群众结构发生明显变化，国际国内相互影响更加突出，宗教矛盾日益复杂和激化，原有宗教格局面临巨大冲击，意识形态更加多元等一系列新情况、新问题，依法管理宗教事务的任务更趋艰巨与复杂。

宗教事务是一种与意识形态密切相关和涉及大量群众的特殊的社会事务。依法管理宗教事务是依法治国中比较重要、敏感的部分，涉及贯彻政策和依法行政，涉及社会管理和公共服务，涉及群众工作、统战工作和意识形态工作，涉及正确处理人民内部矛盾和有效开展对敌斗争，对维护国家统一和安全，维护民族团结、宗教和睦、社会和谐具有重要意义。加强对宗教事务的管理，除了运用宗教方面的法规以外，还要充分运用其他部门制定的法律法规，将宗教问题非宗教化处理。可以想见，在当前提高社会治理能力和大部门政府体制改革的背景下，总的盘子是精简机构，政府宗教工作机构的配备和建设也只能走改革的路子，按照有利于加强党的领导、有利于依法行政的需要，根据精简、统一、效能的原则进行。从长远来看，我国政府宗教工作机构特别是地方政府宗教工作机构必将作为社会管理综合部门的重要组成部分发挥应有作用。□本文第一作者系山东省宗教事务局党组成员、副局长，第二、三作者分别为山东省宗教事务局调研员、宗教二处副处长。（按照本刊要求，编者省略了全部引用标注和参考资料目录）E：FQJ

关键词：宗教事务 依法管理