公益事业单位绩效考评的价值取向

徐益民

近年来，绩效考评制度在我国政府部门得到了初步的实践并取得了一定进展。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）（以下简称《指导意见》）指出：建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。这是首次将绩效考评工具应用于事业单位。在把这一管理工具应用于极富中国特色的事业单位时，首先要确立正确的价值取向，因为，价值取向从深层次决定了绩效考评的目的、过程和合理性。只有准确把握从事公益服务事业单位绩效考评合理的价值取向，才能科学规范绩效考评的主体构建、指标体系、评估方法和评估行为等各个方面。根据《指导意见》的总体部署，事业单位改革后，原则上只有从事公益服务的事业单位还会继续保留在事业单位序列。故本文以从事公益服务的事业单位为论述对象，探讨绩效考评价值取向问题。

一、绩效考评的主体层面，坚持广泛和多元的价值取向

考评主体是指对绩效进行价值判断的个体或组织。评估主体一般分为内部主体与外部主体两类。传统意义上，从事公益服务事业单位绩效考评主体以内部为主，主要表现为政府主管部门对所属事业单位的绩效进行考评，各级政府对其下级政府所属事业单位的绩效进行考评。这种考评模式，容易产生事业单位既是裁判员又是运动员的困境，导致公正性的缺失。《指导意见》其配套文件《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》指出：“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构”，“要吸收事业单位外部人员参加决策层，扩大参与事业单位决策和监督的人员范围，进一步规范事业单位的行为，确保公益目标的实现”。从政策层面确立了外部主体参与绩效考评的必要性和合理性。依据管理学的一般原理，外部主体一般分为两类，一类是直接利益相关者，主要指接受公共服务的社会公众。从事业单位的性质和服务宗旨来分析，直接接受公共服务的公众应当成为一个最为重要的评估主体。《指导意见》也指出，强化事业单位公益属性、切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务是此次改革的核心所在。因此，积极回应社会公众的意愿和诉求，以公民满意度作为事业单位绩效考评的重要标准，从而迫使事业单位提高服务质量和效率，是事业单位回归公益性质的重要举措。另一类是相对独立的“第三方”。在目前的行政体制环境下，主要指中立的第三方评估组织、大众媒体、人大、政协、司法机关等。由于其具有一定的专业性和较为广泛的民间基础，考评结果也更具科学性和公信力。当然，如何使公众真正参与绩效考评，现实中还有很多观念、制度和技术等多方面的障碍。但是，只有从价值取向上理清思路、明确方向，才能制定出科学的路线图和时间表。

二、绩效考评的内容层面，坚持效率与公平的价值取向

社会建立制度的主要作用是促进公平和提高效率，这也是进行制度评价的根本标准。由于公平与效率有时是矛盾的，实践中一般把二者综合起来进行评判，力求实现二者之间的均衡。根据W·W·罗斯托的观点，在经济发展的成熟阶段，公共支出将主要集中到教育、医疗和福利服务方面，而且要更多地关注社会的“公平”与“公正”。因此，建立科学的绩效考评制度，合理体现效率与公平的价值取向应成为关注的重点。绩效考评的内容一般可分为经济、社会、政治绩效等三方面。其中，经济绩效是基础，社会绩效是愿景，政治绩效是保障。效率更多地体现在经济绩效方面，而公平则更多地体现在政治和社会绩效方面。就经济绩效而言，主要是考察政府公共投入的直接产出和间接产出。《指导意见》及其配套文件《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》指出，逐步建立健全与事业单位职能、责任目标相适应的经费使用绩效考评制度，提高财政资金使用效益。事业单位绩效考评中效率价值取向的确立实际包含了三方面的内容：一是投入最小化理念，能够以最低可能的成本提供公共服务；二是产出最大化理念，能够保证每一笔资金用在最需要这笔资金的地方；三是公共服务目标实现程度最大化理念，能够达到预定的公共服务目标，赢得社会公众的满意和认可。就政治和社会绩效而言，作为组织的事业单位和作为个体的事业单位人员，公平的内涵则有所不同。作为组织的事业单位之间的公平主要体现在，一是分部化的公平，处于同一组织层级的事业单位之间的公平；二是集团公平，处于同一公共服务领域的事业单位之间的公平；三是手段的机会公平，同等条件的事业单位获得的发展资源是相等的。作为个体的事业单位人员之间的公平主要体现在，一是起点公平，为每位员工的发展提供一个自由竞争的制度环境；二是程序公平，在绩效考评的主体、内容、程序方法等决策方式和执行过程上的公平。三是结果公平，让员工切实感受到考评体现了付出与所得相当的评价标准，成员之间收入分配的差距主要是因为其自身不努力造成的。

三、绩效考评结果的应用层面，坚持公开与问责的价值取向

绩效作为公共服务领域中的责任度量工具，其与传统行政模式责任机制的不同在于将目标管理责任制转变为直接对公众负责的责任机制，即以结果为本。而此种以结果为本的管理模式要想实现，其前提是透明的信息公开制度。就从事公益服务的事业单位本身的性质而言，它属于公益财产并应当为社会提供公共服务，社会公众有权要求财务运行状况及效果向社会公开。且从绩效考评活动的性质和所要达到的目标来看，公开性也应是事业单位绩效考评的重要特征之一。《指导意见》指出：“面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息批露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。”公开性既包括考评内容和标准的公开，也包括考评过程的公开，还包括考评结果的公开。问责机制是指在考察事业单位绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式。要实施有效的问责，需要在以下几个方面加以明确：一是明确绩效问责的主体，包括行政主管部门、单位员工、服务对象及其他利益相关者。二是明确绩效问责的客体，包括决策层面的领导者和执行层面的管理者。三是明确绩效问责的内容，包括公共资源的管理、决策的过程、执行公共政策的过程及结果。四是明确绩效问责的程序。严格按照事业单位章程启动相关问责程序，由以前的事后问责转变为实时问责。五是明确绩效问责的激励手段，将考评结果作为事业单位干部提拔、人员评优、经费拨付等的重要依据。□作者系扬州市编办主任 E：YWJ

关键词：公益事业单位 绩效考评 价值取向