山东省基于财政补贴的农业阶梯水价改革探讨

曹金萍 ，宫永波 ，黄 乾

（山东农业大学，271018，泰安；山东省水利厅，250013，济南；山东省水利科学研究院，250013，济南）

2011年中央1号文件指出，农业水价综合改革要按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则进行，推进农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。比较国内外农业灌溉水价水费计收现状，在调研山东省大型灌区农业水价制定和水费计收情况的基础上，本文按照国家制定的农业水价改革目标，提出了最严格水资源管理制度下，以国家财政贴补为基础的农业阶梯水费计收制度改革新思路。

一、我国现阶段农业水价改革情况

农业水价改革一直是水利部门改革的重点和难点。水利部2014年印发的《水利部关于深化水利改革的指导意见》中要求“积极推进农业水价综合改革，加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策，合理确定农业用水价格，实行定额内用水优惠水价、超定额用水累进加价，制定农业水价综合改革意见”。目前，以一价到户、终端水价为目标的农业水价改革进展较为缓慢。其表征原因一是农田末级渠系计量设施不完善，二是农民自治管理组织不完善，其内在原因为农业种粮收入低，种植业的比较收益下降，水费改革导致农业水费在农业生产成本中的比例上升，农民没有积极性甚至产生抵触。水利部2002年调研全国百家水管单位后认为 “水管单位普遍认为农业水费可供调价的空间较小，一些经济落后地区当地农民承受现有水价都存在困难”，而“水管单位大多数亏损，有的连工资都保证不了。”

尽管我国农业水价一直偏低，农业水费在农业生产成本中的比例不高，但随着我国农业税费改革的推进，特别农业税被取消后，社会上取消农业水费的呼声越来越高。农业在我国是弱势产业，农民依靠农业经营收入普遍较低且易受农作物价格影响，在我国目前城乡收入差距拉大、二元经济结构的现状下，对农民进行补贴是社会各界的共识。我国近年大幅提升农业补贴，包括种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴、产粮（油）大县奖励等，水费成为现存唯一的农业收费项目。现阶段，农业水利对农民的惠补主要体现在对农田灌排设施工程建设配套投入上，降低灌溉供水成本上。对于免计农业水费的做法反对声音更强：一是忽视了水的商品属性，不符合市场经济规律；二是忽视了水价对刺激农民节水所起的杠杆作用。

把农业用水按照商品对待，国有水利工程水费作为经营性收费管理，在目前计量设施不完善、终端水价存在地方加价的现实情况下，会出现农业水费的“三高一低”的情况（水价整体水平偏低，远低于成本水价，水费实收率低，农民实际支付的水费比较高）。靠现行农业水价水费计收制度，难以解决水管单位人员工资福利和灌区工程的维修养护。因此，有学者提出农业供水具有社会属性，农业水价的制定难以完全商品化、市场化，应将水的社会公益部分剥离出来，由政府承担。已有部分省市不再计收农业水费，直接实施财政补贴，由财政转移支付给水管单位。如四川省成都市温江区，浙江省温岭市、永康市，江西省南昌县，四川省乐山市、都江堰市，广东省东莞、佛山、韶关、梅州、汕尾市所有县、区已停止收取农业水费。山东省地方财政较好的东营市部分引黄灌区、济南章丘市的胡家岸灌区也已免计农业水费。

财政支付农业水费优点是解决了水管单位人员经费需要和保证灌区正常运行和管护经费的来源，水管部门的角色从经营型向服务管理型转变，从而有了更多精力和财力作好渠系的维护和管理，缺点是失去了水价对资源优化配置的调节作用，对缺水的北方地区和财政情况一般的省份地区具有一定的负面作用。

二、国外农业水价水费政策

由于农田水利工程具有很强的公益性，其投资大、收益低、投资回收期长，同时农业属于弱势产业，现阶段无论是发展中国家还是发达国家对农业用水均实行不同程度的补贴。如美国西部地区，1902年就颁布了《垦务法》，规定农户的农业水价分担主要用于水利设施投资的部分成本回收、运营维修费用、灌区管理费用，但实际上政府依据农民的偿还能力，对农业水费财政补贴力度和农民的减免力度相当大。根据水利部赴美调研报告，修建于上世纪50年代初期的美国中央河谷工程，到1999年灌溉部分只偿还其应分摊投资的5%。以色列对供水工程投资全部由国家承担，对供水系统运行维护费用，政府负担30%。根据世界银行提供的资料，发展中国家对农业灌溉水费都进行了较高的补贴。与许多发达国家和发展中国家相比，我国政府过去对农业补贴水平明显不足。

我国农业属于小规模的土地经营，单位面积农业产值效益低，农民承受水价能力有限。对农业水价进行合理分担、补贴，不仅有效地降低农民的支出，而且有利于提升我国农产品国际竞争力。

三、山东省农业水价水费计收情况

山东省位于我国东部沿海、黄河下游，现有耕地 1.06亿亩（15亩=1 hm2，下同），人口 9 685 万人，其中农业人口5 559万人，水资源总量为303.1亿m3，地少、人多、水缺是山东省的省情。灌区类型主要为引黄灌区、水库灌区、引河（湖）灌区、井灌区和山丘区分散水源灌区。

1.大型灌区水费管理和计收方式

山东省现有灌溉面积8 320万亩，其中设计灌溉面积30万亩以上的大型灌区50处，灌溉面积4 326万亩，是山东省粮棉主产区。大型灌区分为引黄灌区、水库灌区和引河（湖）灌区三种类型，水权和财权管理体制分为二种类型：成立专业机构管理（灌区管理局、管理处、管理所、灌溉公司）管理或由县（市、区）水利局管理。国有利工程水费计收体系分为灌区、地市、县（市、区）、镇、村社（委）或用水户协会、用水户（农户）6个层次，农民水费按照亩次终端水价计收，一般计量到县或乡镇，部分地区可以计量到村、农户。以大型引黄灌区为例，农业水费管理和计收方式存在以下三种形式：

一是水费作为灌区水管单位经营性收入，委托政府部门分级计收、自下而上逐级上交的方式。即由村社或用水户协会向用水户收取水费，上交乡（镇）财政部门，再上交县级财政局，县财政留成后上交给市财政局，市财政局按支出需要交由灌区管理单位使用。对于自收自支或差额事业管理单位，地方财政给予部分财政补贴。除了县乡级财政对水费留成外，有的灌区管理机构还会给予县 （市、区）部分代计管理费和奖补费。水管单位收取的农业水费主要用于水源费、灌区工作人员工资及福利费、渠道清淤费、沉沙区移民粮食补助费、干渠工程维修养护费、动力费等。该水费计收方式，水费收取数量与水管单位的运转经营效益息息相关，一般要先保证水资源和人员工资。例如聊城市位山引黄灌区即用该种水费管理和计收方式，具体流程如图1。

二是灌区水管单位人员工资性费用（包括工资、福利、基本工作费等）和水费脱钩，地方财政给灌区直接拨付全额事业经费，水管单位从经营型向服务管理型转变。水费委托政府部门分级计收、自下而上逐级上交的方式，收取过程与第一种方式基本相同，由用水户——村社或用水户协会——乡镇财政——县 （市、区）财政——市财政——水管单位。县级财政对水费留成，市财政留取部分水费进行统筹，剩余经费在支付水源费、渠道清淤费、沉沙区粮食补助费后，由水管单位安排用于灌区干渠工程的维修养护。山东省济南市邢家渡引黄灌区即用该种水费管理和计收方式，其具体流程如图2。

三是免除灌区农民水费，由地方财政全额补贴，地方财政给灌区除直接拨付全额事业经费，还负责灌区日常维修养护费用。山东省章丘市胡家岸引黄灌和东营市的个别灌区即用该种水费管理方式。

2.灌区工程管理情况

山东省大中型灌区大多采用水管单位管理与群众管理相结合、分级管理的方式。灌区管理局（处）负责总干渠及建筑物的维修养护，县（市、区）水务局负责县域内的干支渠的维修养护，支渠以下末级渠系由乡镇、村社或农民用水户协会负责。以济南市邢家渡灌区为例，灌区管理处下设8个管理站负责输水干渠前40 km及其建筑物的养护维修，受益的济阳县和商河县引黄管理所负责县域内干支渠的养护维修，而支渠以下末级沟渠则由乡镇和农民用水户协会负责养护维修。

3.灌区运行存在的问题

据全省16市（不含青岛）大中型国有水利供水工程统计，农业供水支渠进水口平均价格为 0.07元/m3，一般在0.05～0.1元/m3。灌区水管单位大多属于差额或自收自支事业单位，水费是其主要经济来源，由于农业实际水价与成本水价相差较大，水费只能维持灌区管理人员的工资性支出和灌区的基本运行费用。主要存在的问题如下：①农村“税费”改革后，农业水费收取难度加大。②乡镇在收费过程中有层层加码、捆绑收费的现象，加重农民负担。③缺少计量设施和专管人员，大多数灌区实行按亩收费的终端水价模式，用水量和交费额脱钩，不利于节水。④灌区水管单位水费收入偏低，没有基本水费收入保障，难以保障灌区良性发展。

以聊城市位山引黄灌区为例，该灌区1958年建成引水，设计灌溉面积540万亩，是山东省也是黄河下游最大、全国排名第五的特大型灌区。目前在岗人数388人，退休人数87人，近五年年均供水9.6亿m3，实收农业水费6 910万元，现阶段平均水价格0.07元/m3，而根据1998年进行成本核算时，单方供水成本就已达到0.12元。作为二类公益事业单位，位山灌区年财政补贴为20万元，水费作为位山灌区的唯一收入来源，只能维持简单的再生产，主要工程建筑物得不到有效的维修养护，灌区不能达到良性循环的目的。

四、基于财政补贴的农业灌溉阶梯水价模式

根据2011年中央1号文提出的“积极推进水价改革”精神，遵循2012年国务院发布的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中“三条红线”和“四项制度”的要求，在调研山东省大型灌区农业水价制定和水费计收情况的基础上，按照国家制定的农业水价改革目标，提出了山东省在最严格的水资源管理制度下，以国家财政贴补为基础的农业阶梯水费计收制度改革新思路。

1.农业水费计收改革的思路

根据最严格水资源管理制度要求，农业灌溉要实现节约用水，水价作为杠杆刺激不能或缺；提高水价又要考虑农民的实际收益和承受能力。考虑灌区水管单位水费计收的实际困难。我们提出了基于财政补贴的农业灌溉阶梯水价水费计收模式：灌区水管单位人员工资性收入和水费脱钩，由地方财政直接全额拨付，农业用水计量到村或计量到户，按照定额管理的要求，实行定额内水价和超定额水价加价相结合的阶梯水费制度，免除农户定额内水费，超定额水价实行成本水价和累进加价，由农户承担，按实际计量水量收费。

2.农业水价的制定

根据《水利工程供水价格管理办法》和《水利工程供水定价成本监审办法（试行）》，农业水价按照按补偿供水生产成本、费用的原则核定，包括直接工资、直接材料、其他直接支出、制造费用、营业费用、管理费用和财务费用等。通常，水费收入的70%用于灌区管理单位的人员经费，30%用于工程的运行维护。如果由财政解决水管单位人员工资、福利和基本办公费后，财政贴补农业水价的构成主要包括水资源费、直接材料费、工程运行维护费，构成基本运行水价，该水价是地方财政支付给水管单位用于其正常供水运行的费用依据。

超定额农业用水水价按《水利工程供水价格管理办法》规定的国有水利工程供水成本水价收取，由用水户负担。超定额用水少用少交费、多用多交费、不用不交费。当用水量超定额到达一定幅度后，实行成本水价基础上的累进加价。

3.农业灌溉水费的计收与支付

基于财政补贴的农业灌溉阶梯水价制度在财务实行水费收取和支出两条线的办法。

①水费计收。灌区水管单位自上而下委托县（市、区）水务局、乡镇水利站、村委或用水户协会、水管员，以村或户为单位计量灌溉水量，超定额水量水费收取采取自下而上的收取方式，逐级上交财政部门：农户—村社或用水户协会—乡镇财政—县（市区）财政—市财政。在水费收取过程中，县级财政对水费留成。市财政对上交水费进行管理。水费收取量与灌区水管单位收入脱钩。

②水费支出。水费收取后一部分被县财政留成，用于基层水管员的工作费用和末级渠系维修费用，其余部分被市财政统筹安排。市级财政收取的水费用于渠道清淤费、沉沙区移民粮食补助费、灌区工程维修养护费等，直接由市级财政支付给水管单位。当年所收水费不足时，由财政通过其他渠道进行补贴，或由往年结余水费调节使用。

这样，以农业供水为主的灌区水管单位不再承担经营任务，农业水费的收入与水管单位脱钩。该水费计收模式如图3所示。而以工业、城市生活供水为主要任务的水库灌区水管单位，则通过农业实际供水进行水费补贴的方式进行。

4.农业灌溉阶梯水价的优点

基于财政补贴的农业灌溉阶梯水价有利于水管单位从经营型向服务管理型转变，使灌区良性发展，同时在减轻农民水费负担、增加农民受益的同时，鼓励节约用水，保护水资源的可持续利用。相比较现有的水费收取与补贴方法，解决了灌区管理单位多用水多收费与节水灌溉要求之间的矛盾；保证了农业供水减少，水费额度少的灌区水管单位的正常运行；通过超定额阶梯水价解决了农民水费与用水脱钩的关系，刺激了农户节水。相比较现阶段完全免除水费，通过超定额计量收费，减轻地方财政水费补贴的财政负担，增加了灌区工程的维护资金。

5.需要解决的基础条件和有利条件

灌区水管单位工资、福利和办公经费实施全额财政拨款，体现了灌区农业供水的公益性。定额内用水农户免费，由地方财政补贴给水管单位，体现了农业用水的社会性。超定额水费由基村社或用水户协会的管员负责向农户收取，农民多用多交，少用少交，该部分用水完全体现水的商品化和对水资源的最严格管理要求，形成各方兼顾 “定额内财政补贴+超定额阶梯水费”农业水价水费计收新模式。山东省今后进行该模式的试点改革已具备了部分有利条件。同时，还应配备好以下软硬件基础。

①统一认识，灌区水管单位农业供水具有很强的公益性。通过扩大国家财政补贴的范围，将灌区管理单位的其他人员基本支出和其他工程的维修养护经费纳入国家财政支出。这样，灌区管理单位的人员经费有了保障，农田水利基础设施的维修养护也有了稳定的经费来源，有利于基础设施的养护。

②国家财政或地方财政设立水费补贴基金。灌溉水费应仿照良种和农业机械等进行适度补贴，并建立相应的水费补贴基金，直补给财政或水管单位，进行工程的维修养护。我省具备较好的经济条件和财力，满足财政资金调控补贴的可行性。

③农田水利末级渠系工程完备，具备计量到户的能力。山东省经过2009—2013年的小型农田水利重点县建设，现已有107个县、850万亩的耕地实施了高标准的农田水利工程建设和节水改造，部分灌区具备了末级渠系的量水设备设施，具备了计量收费的条件。

④制定合理的灌溉定额和超定额水量梯度。山东省地方标准《山东省主要农作物灌溉定额》（DB 37/T—1640—2010）已将山东省的主要粮经作物根据地域分区、水源类型、灌溉方式确定了节水灌溉定额标准，结合当地灌溉经验，制定合理的免费灌水定额、超定额水量梯度。

⑤水量计量点要明确。干支渠输水过程中的水量损失由国家承担，计量点以下的直接灌溉引水作为农户计量用水，不直接引水的不计水费。在山东省引黄灌区下游地区，由于地势较高，沟深水浅，黄河水作为井灌区的补源用水，“引黄灌溉、以井保丰”为当地的灌溉模式。现阶段引黄灌区井灌区农户也要缴纳引黄终端水费，易引起农民误解。如果实施财政补贴的农业灌溉阶梯水价，则可以免除引黄下游补源的水费。

五、山东省农业水费财政补贴初步测算

以山东省济南市邢家渡引黄灌区和潍坊市峡山水库灌区的水费计收现状和改革后的水费计收方案为样本进行了灌区水费补贴测算。目前，山东省引黄灌区的平均水价为0.05～0.07元/m3，年均引水量70亿m3（非农业用水较少），水库灌区年均农业供水量约为6亿m3，平均水价为0.06～0.10元/m3。根据大型灌区现行水价、农业供水量、水管单位固定职工数量和人员年均工资性收入等数据，按照引黄灌区水管单位全额事业单位财政补贴、水库灌区水管单位按现状进行农业水费补贴考虑，山东省年均最高补贴农业水费为2.88亿元，不会超出各级政府的财政支付能力。

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