灌溉水费政策性亏损补偿机制探讨

楼豫红

（四川省农田水利局，610015，成都）

一、何为灌溉水费政策性亏损

所谓农业灌溉水费的政策性亏损，是指农业灌溉实际成本水价与实际执行水价两者之差，反应的是政府物价部门在审批农业灌溉工程水价时，由于照顾农民利益而进行的政策干预，造成灌区实现良性运行的财务亏损。政府理所当然应成为解决这一政策性亏损问题的主体。

水价倒挂问题在大中型灌区普遍存在。由于水价长期偏低，管理单位无力按规定对水利工程实施养护，导致渠道越来越短，面积越来越小，效益越来越低。这种由于国家政策造成的亏损，应由公共财政予以补偿。

二、农业灌溉水费存在政策性亏损的分析

1.农业灌溉水价制定

财政部、国家计委以财综〔2001〕94号规定，水利工程水费由行政事业性收费转为经营服务性收费。农民使用水利工程提供的农田灌溉水后缴纳的农业水费，与购买种子、化肥、农药等农资产品一样属于生产资料，使用水利工程供应的水，向供水单位交纳水费，是必需的生产性支出。

四川省大型水利工程供水价格由省物价局商水利厅制定；中型水利工程供水价格，授权市州价格主管部门商水行政主管部门制定，报省物价局和水利厅备案；小型水利工程供水价格由授权县（市、区）价格主管部门商水行政主管部门制定，报市州价格主管部门和水行政主管部门备案。

2004年国家发改委和水利部颁布了《水利工程供水价格管理办法》，该办法规定，农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金。2008年开始，我国开展农业水价综合改革，目的是促进农业节水、减轻农民负担。农业水价改革的首要基本原则必须在农民的承受能力范围之内，农业水价不仅仅是一个经济问题，而且是一个非常敏感的政治问题，与农业综合生产能力提高密切相关，和农民及相关水管单位的利益纠缠在一起，非常复杂。

对于农业灌溉用水来说，水费的收取对象是农村经济不发达的从事效益较低的种植业农户，农户的承受能力就成为农业水价如何进行调整的决定性因素。由于农产品效益比较低、竞争力弱，农户的承受能力低下。据调查，对于水资源相对缺乏的地区，农民最大限度只能承受每亩 （15亩=1hm2，下同）60元左右水价标准，水资源条件一般的地区，农民一般能承受每亩40元左右的水价标准。政府考虑社会公平目标，顾及低收入农民的承受能力，因此，2003年以后全省农业水价没有调整，目前仍执行2003年以前制定的农业水价计收标准。

2.水价达不到成本

为了分析研究农业灌溉水费的政策性亏损程度，对全省具有代表性的灌区水价进行了统计分析，见表1。

从表1可知，目前全省大型灌区农业供水价格一般每标亩28～42元，中型灌区农业供水价格一般每标亩15～30元、小型灌区农业供水价格一般每标亩5～10元，全省农业供水平均价格每标亩10元左右，仅占供水成本的45%左右。如绵阳武引灌区现行农业供水价格为每标亩42元，仅占供水成本150元的28%；都江堰龙泉山灌区现行农业供水价格为每标亩40.37元，仅占供水成本105.04元的38.4%；西充县红旗水库（中型）灌区现行农业供水价格为每标亩25元，仅占供水成本99.95元的25%；广元市元坝区小（2）型柳桥水库灌区，目前每年每亩灌溉面积仅收水费5元，占供水成本的10%左右。四川省长葫水库管理局2006年测得工业生活供水成本为27.43分/m3，现行收费标准为13分/m3，仅占供水成本的47.4%；达州市渠县1999年测得工业供水成本为24.75分/m3，现行收费标准为14分/m3，仅占供水成本的56.6%。都江堰管理局2001年测得工业生活供水成本为27.52分/m3，现行收费标准为 21分/m3，仅占供水成本的76.3%，而目前实际供水成本远远高于2001年测算的供水成本。由于水价不到位等政策性问题造成人员工资超支、养老保险以及住房公积金欠缴等问题，使水管单位难以运行。

表1 四川省大型及部分中型灌区农业水价标准和计收情况

3.水费收缴率低

农村税费改革和免征农业税后，水利工程灌区镇乡工作运转经费紧张，用水不交费和截留挪用农业水费的情况不同程度存在，致使农业水费难以按时足额计收到位。近年，全省年农业灌溉应收水费3.2亿元左右，2009—2011年全省农业水费实收率分别为 89.5%、82.6%、88.7%。

三、政策性亏损带来的问题

1.工程运行困难

目前水利工程供水价格低，水费难以足额收取，水利工程正常运行和水管单位正常运转受到影响。如都江堰黑龙滩和东风渠两灌区由于工程整治维护资金不足，工程整治不及时，致使2006年春灌用水中多处干渠出现垮塌，虽抢修恢复通水，但仍对灌区用水带来不利影响。崇州市2000年以前年均投入水利工程整治维护的资金达200多万元，近几年工程整治维护的年均投入资金逐年减少到100万元左右。

2.灌区队伍不稳

长期以来，灌区管理单位本着“保工资、保运转、保稳定”的原则，紧缩各项开支，但职工工资仍无法足额发放。据统计，近5年灌区平均仅给职工发放81.8%的工资，影响了行业和社会的稳定。随着社会整体工资水平的提高和物价的上涨，灌区职工的生存压力增大，一些业务骨干调离，招来的大学生纷纷请求调离或停薪留职，从而造成人才流失、队伍不稳。

四、政策建议

1.科学核定农业水价

应定期开展供水成本测算和审核工作，根据经济社会的发展和环境状况的改变，在准确核定供水成本和合理利润的基础上，确定不同时期的供水成本，根据用水主体的承受能力，分步、分类、及时调整水价，逐步实现灌区良性运行。

2.科学界定收支差额

按现行的财政政策，政策性亏损应由政府给予补偿。而政策性亏损究竟有多大，必须核定收支后才能算清。对收入的核定，按照稳妥可靠、量入为出的原则，根据工作量确定必要的支出，并核定收入，以支定收，收支差额必须按政策规定客观反映。

3.明确财政补助资金

各级财政应根据具体情况采取按人头补助、亏损额补助、定额补助等方式对亏损实施补贴。同时要多渠道广泛筹措资金，省、市、县级财政要积极落实管辖内灌区运行管理人员经费，按照分级管理的原则，亏损资金由受益区内的各级财政按比例共同分摊。

4.健全补贴监管机制

确定政策性亏损补贴政策，同时还应同步建立政府监控、社会监督体系。各级财政部门要加强对政策性亏损补贴的检查和监督，及时解决补贴过程中出现的问题，防止政策性亏损掩盖经营性亏损。对未按规定使用政策性亏损补贴的，要给予处罚。