试论美国地方政府与地方自治

陈佳

（东北师范大学政法学院，吉林长春130117）

地方自治是中央和地方分权制度的基础，在美国政治生活中是占有重要的一席之地，是美国民主制度的重要组成部分。美国确立公民自由原则的根源在一定程度上是依赖于地方自治的实践，它既是权利自由的一种体现，也是实现权利自由的直接保证。广大市民通常可以直接参与地方治理的全过程，直接监督和控制政府的各种政策推行。

一、美国地方自治形成溯源及含义

美国是一个移民所占比例超过了原住居民的国家，殖民对美国的崛起有深刻的影响。从某种程度上说，美国地方自治制度的形成、发展与殖民文化不可分割，它是英国地方自治传统的移植、宗教自治的渗透、以及英国对北美殖民地管理政策共同塑造的结果。简单的说，地方自治实际上就是地方上的人，地方的财办理地方的事。美国的地方自治是指居民自治和法律自治。居民自治就是根据当地居民的意愿来进行和处理事务，政府所做的决定应尊重当地居民并得到他们的认可。法律自治是指以一定地区为基础团体，或多或少的具有独立于国家的人格，可以根据自己的意志管理其公共事务，是在不抵触国家法律的基础上实行的。

二、地方政府与州政府、联邦政府

地方政府与州政府、联邦政府的关系。提到地方自治就不得不提到地方政府，两者之间有着密不可分的关系。“立宪政府政治结构理论的重要组成部分，必定是关于地方政府的设计”[]。在美国传统的法学理论中，地方政府是由各州政府依据州宪法和法律建立的，地方政府的地位、权利和义务都是据此产生的。由此可见，地方政府在原则上应依赖于州政府，但实际上，在美国包括城市和乡镇在内的地方政府却享有高度的自主权和独立权。

二战后，美国各州相继确立了地方自治制度，相对于州而言,地方取得了较大的自治权。但不是说地方政府与州政府、联邦政府毫无关系，它们之间是相互联系、相互牵制的。地方政府与联邦和州政府在法律上具有平等的地位，联邦和州政府对地方政府没有直接的管辖权只有监督权，州与地方政府之间不存在领导与被领导，下级政府只须服务法律和市民的意志，而不必服务上级政府。条文规定地方政府由州控制，但联邦政府可以通过一系列联邦项目和计划，如公共住房、城市改造和犯罪控制等，强化对自治地方的影响。而地方政府一直在寻求联邦政府的贷款或者授权，作为交换条件，也接受了联邦政府很多附加的条件。

三、美国地方自治制度的价值

地方自治是近代宪政的有机组成部分，是体现民主最好的方式。蒲徕斯曾说：“民主制度最好的学校及其成功的最好保证，就是实行地方自治”[]。而地方自治是美国宪政的重要组成部分，对于美国的民主政治发展、公民权利的保障具有重要价值。

第一、提高了公民的政治思考能力。政治的觉悟和政治思考力只有通过实践才能提高，自治制度培养了公民关心政治形成了一种参与政治的习惯，为美国公民参与政治提供法律基础。

第二、锻炼了公民的参与性和团体协作。既然是自己管理事务，只有参与事务才能更好的了解事务服务的群体，政策的走向。而一项政策顺利的实施也锻炼了团体协作能力，只有善于合作，地方才能更加繁荣发展。

第三、为未来宪政的发展打下了良好的政治参与基础。地方自治使得政治不再是一个神秘的话题，人民不再依赖国家和政府。民众积极参与政治过程，不仅能够得到了相应的社会地位，而且还能提升政治责任感和自治的主动意识。地方自治能聚集更多的人民智慧，人民的创造力和改革意识增强的同时，也形成了社会化、民众化的政治，为宪政打下了稳定而坚固的基础。

第四、地方自治能为人权的实现提供制度保障。自治制度能培养人民的团结观念，增强民族凝聚力，有利于政治民主的改革和发展。这样，就为人权保障提供了有利条件和基础。

四、从美国地方自治引发的思考

美国的地方自治作为美国中央和地方分权制度的基础，成为扞卫美国公民自由原则的重要基石，时刻保障着公民权利。美国的地方自治是以天赋人权、人民主权等启蒙思想为基础理论，地方自治就是将每一个人都视为自治的主体主动管理公共事务。美国良好的地方治理的现状与美国这种享有高度自治权的地方制度有很大关系。

美国地方自治经验对完善我国基层自治制度具有深刻地借鉴意义。中国的自治主要是在村委会和居委会，属于基层自治组织，是政府系统中的最底层，直接管理成本、难度都将很大，“天高皇帝远”、大部分自治的地区存在着诸多问题，例如贿选、干部素质偏低、村委会和党支部职能混淆、监督系统不完善等等，这些问题一直存在并有扩大的趋势。

如果要想在基层地方实现自治，首先，有必要将基层自治的法律地位提高，增强公民的民主意识。当今，许多农村地区村民并不珍惜手中的权利，因为这些权利并没有给他们带来任何好处，生活并没有富裕起来，依然在外流浪。其次，必须解决自治组织中存在的问题。问题只有得到妥善解决才能让制度的实施顺利进行。第三，要对其进行监督。自治并不是只有政策就行，还要将其落实到现实中，将权力落实到公民手中，同时要对行政系统进行严密的监督，要有完善的监督系统。

一个国家中央和地方的关系都是社会和谐的重要因素，对于中国来说，同样如此，中国是个农业大国，农民占国家的总人口数超过一半，从这角度来看，基层自治实现的一定程度上就决定了中国和谐社会的进展。完善基层自治制度是顺应历史趋势、符合民众意愿的。

[1]姚建宗.美国法律与发展研究运动评述[M].北京：法律出版社，2006.

[2]任进.比较地方政府与制度[M].北京：北京大学出版社，2008.