探讨新型工业化下节约集约用地措施

2014-12-07陈艳红

科学中国人 2014年16期

陈艳红

（北京舜土规划顾问有限公司，北京100070）

引言

近年来，随着经济社会的不断发展，城市逐步推行新型工业化发展地方经济，而工业化的发展没有土地支撑是显然不行，但是并非供应的土地越多，经济发展就越会强劲。正如在工矿、住宅、商服、基础设施等各类建设用地全面扩张的过程中，已经不断出现土地粗放利用、批而不用等现象。人多地少的基本国情、经济建设的客观需求，加上耕地和基本农田保护形势日趋严峻，致使人地矛盾不断突出。为提高现有建设用地节约集约利用，国家于2008年在《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）中将土地节约集约利用定为了国家必须长期坚持的根本方针，严峻的土地国情决定了我国必须走可持续发展道路，并始终把集约高效利用土地资源作为落实科学发展观，促进经济社会又好又快发展的重要举措。如何通过节约集约用地推进新型工业化更好发展，便是本文研究的重点。

一、新型工业化发展

截止目前，我国工业化已经历了依靠低劳动力成本、先进的机械及设备、信息技术三个阶段，前两个阶段在于保持低成本优势，但过度依赖资源，第三个阶段是为实现世界级的卓越制造。

自党的十六大提出新型工业化的概念以来，我国新型工业化发展已跨越10个年头，其主要特征就是科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥。与传统工业化相比，新型工业化摈弃了片面追求经济增长速度和规模、以大量消耗资源、牺牲生态环境为代价的粗放型发展模式（即高投入、高消耗、高排放、多占地、难循环、低效率），开始向集约型的可持续发展方式转变[1]。经过近几年的实施，我国产业结构出现明显转变。自2003年以来，随着工业化的推进，一、二产业比重总体均呈下降趋势，逐渐向第三产业转移。美国经济学家西蒙·库兹涅茨等人研究认为，产业结构的变化趋势，主要是由经济增长过程中科学技术进步引起的[2],在工业化初期和中期阶段，产业结构变化的核心是农业和工业之间"二元转化"。随着工业化的推进，农业比重持续下降，工业和服务业比重相应提高，当第一产业比重下降到20%以下，并且工业的比重高于服务业，这时进入了工业化中期阶段；当农业比重降低到10%左右，工业比重逐渐与服务业趋于平等，工业化进入后期阶段[3]。2012年我国三次产业就业结构为10.1:45.3:44.6，可知，第三产业就业比重已经越过工业化成熟期，正在逼近工业化后期，将要达到经济稳定增长阶段。但同时我们必须清醒地认识到，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，比如新型工业化发展过程中很难快速转变摆脱对有限资源尤其是需求量大而又不可再生的土地资源的利用，而现有的土地资源在一定程度上很难支撑这种用地增长速度快、利用粗放、浪费严重的土地利用方式，土地成为新型工业化过程中面临的主要的问题之一。

二、新型工业化面临的土地利用形势

1.土地供需缺口逐渐变大

近几年，随着经济社会的快速发展，工矿、住宅、商服、基础设施等各类建设用地中除住宅用地外，总体均呈全面快速扩张的态势。建设用地面积不断增多，致使可利用土地面积不断下降。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》中预计到2020年，城镇化率将达到58%，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平，再加上耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，土地供需缺口也将逐渐变大，各项建设用地特别是新型工业化用地供给面临前所未有的压力。

2.土地利用粗放浪费现象较为突出

近几年随着工业化、城镇化的发展，城镇范围内出现许多闲置、空闲和批而未供土地，土地利用率低，浪费严重等现象突出，严重影响了工业化的可持续发展。根据报道调查，2010年5月全国共上报房地产违法违规用地（约12560公顷）中闲置土地面积11300公顷，占上报总面积的90%；2011年2月，国土资源部公布了三省区6宗由于房地产开发企业自身原因造成且尚未处置的房地产闲置土地总面积近10公顷，等等。工业项目用地容积率仅为0.3-0.6①，工业用地产出率逐年下降，如表-1所示，且远低于发达国家水平。

表-1我国2009-2012年工业用地效率分析[4]

说明：

（1）工矿仓储用地和工业增加值统计数据均未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。

（2）工业增加值为全年工业增加值，绝对数按现价计算。

造成工业用地利用效率不断降低的原因有多种，其中一方面就是在中国工业化、城市化进程中，出现了地方为搞恶性竞争，不惜在招商引资中以土地为筹码，低价甚至“零地价”、“负地价”出让工业用地。如西部某省工业园区，入园项目土地价格仅为城市住宅用地价格的九分之一，土地便宜导致一些企业大量圈地、占地；还有东部某县为鼓励投资制订了投资额超过亿元的项目，可以免费用地的优惠政策；西南某市向投资商承诺“凡投资500万元以上的项目，可获赠10亩土地”，等等。低价出让土地或以税收优惠、财政返还等方式变相低价出让工业地价的做法，首先，由于工业用地低成本过度扩张，造成了土地资源的利用效率低、闲置浪费严重和国有资产的流失；其次，破坏了公开公平、竞争有序的市场环境，严重影响了区域的协调可持续发展。另一方面就是现阶段仍存在很大一部分工业项目仍主要依靠低成本、消耗资源为主，工业效率低。如部分县市为大肆宣扬、大规模占用土地搞高新技术开发区，但是连大学生都招不来，仍是以低效加工为主。

三、推进新型工业化下节约集约用地的措施建议

要推进现阶段下新型工业化更好更快发展，必须要以资源节约为根本，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，节约集约用地，防止用地浪费，走可持续发展的工业化道路。本文主要是在前人研究基础上，结合地方经验，提出作者的一些观点和建议，内容仅供参考。由于作者能力有限，不足之处请大家多多谅解。

1.充分做好与两大规划的衔接

土地利用总体规划作为规划的“龙头”，对区域用地布局起主导作用；城市规划作为城市发展的主要依据，统领整个城市用地布局。而新型工业化的发展主要以园区、企业为主体，不仅要安排好在城市规划中的布局，同时要做好与土地利用总体规划的充分衔接，由土地利用总体规划总体统筹各业用地，合理规划用地布局，从而可以在用地布局安排时充分利用存量并控制增量，保障项目不重复用地、不大规模批地，即集约利用土地。

2.挖掘用地潜力，提高用地效率

2.1优化园区用地布局，建设节约型工业园区

园区作为新型工业化发展的主要载体，因此首先要提高园区用地效率。一要整合、提升现有各类开发区。促进老工业区改造，强化新建工业园区的科学布局与统筹规划，构建新型的工业体系.二要严格控制开发区扩容，拓展地上地下空间。增大用地容积率，提高利用率，建立区域性各类用地的最低容积率体系，并针对有关税费方面给予减免等优惠政策。此外，对“大工厂、小社会”的现象也要采取相应的措施，切实加强监管。

2.2严查闲置用地，盘活存量土地

总结学习已开展县市“三旧”（旧城区、旧村庄、旧厂矿）改造及存量用地挖潜经验，充分挖掘城镇内部闲置、低效等用地；通过应用行政手段严格控制增量建设用地，利用经济手段提高市场化配置土地资源的能力，政策鼓励引导企业利用存量土地等举措，充分调动企业走内部挖潜，增产不增地的积极性，提高土地节约集约利用效益，为新型工业化挖潜用地空间。

2.3创新土地供应制度，加快产业升级调整

制定并出台相关工业用地集约利用实施意见，合理调整或降低工业用地出让年限。对于占地面积大、经济效益不好的企业用地制定相应的土地收购或置换管理办法，采取腾笼换鸟的方式，进行土地的整合利用，提高用地效益；还可鼓励企业把土地使用权及后期建筑的地上房屋作为抵押物向银行担保融资，扩大资金融通渠道，促进企业发展；推进“代建厂房用地供应”和“工业用地使用权直接租赁”两种工业用地供应方式，按需分配，提高工业用地集约利用水平[5]。

3.提高项目门槛，加强项目用地监管

强化土地利用强度指标控制，严把建设项目用地预审关，科学筛选和确定入园项目，对于不符合国家行业规划和产业政策，高耗能、高成本、高污染等项目坚决淘汰。积极引进一部分有助于加速行业和产业集聚的战略性项目、对经济内涵式增长有带动作用的高新技术和新兴产业项目，推进工业经济集群式发展。同时还要以土地节约集约利用机制倒逼产业升级，以产业升级促进经济发展方式的根本性转变。

强化对企业用地的监管，建立用地“黑名单”制度。明确和细化企业用地标准，约定投资强度、容积率、工业产值、开发进度等要求，加强已建成项目跟踪管理，建立项目试行年度效益考核机制、定期审查机制或按经济效益核实企业用地规模的办法。对效益好又确需扩大再生产，则按其经济效益批准其扩大再生产的用地范围。对效益达不到设计要求，或者在同行业中处于劣势地位，或者不符合国家产业政策，也不能持续发展的企业列入重点审查监管对象列入“黑名单”，并停止供应新增建设用地，甚至适量收回其用地指标，确保有限的土地资源发挥最大的效益。坚决制止企业大面积占地，甚至转为他用或改变土地用途“以地生财”。