浅析城镇化进程中的农村征地补偿信访问题

诸暨市国土资源局 赵蒙可

浅析城镇化进程中的农村征地补偿信访问题

诸暨市国土资源局 赵蒙可

近年来，随着城镇化进程的深入推进，城市建设的快速发展，企业改建、旧城改造、小城镇和新农村建设等大规模建设项目日益较多，由此衍生的征地补偿类信访问题也成为社会关注的焦点。虽然征地补偿安置工作已走上规范化的轨道，但因征地涉及群众一系列利益的得失，围绕征地问题引发的不稳定因素明显增多，如何有效化解征地补偿信访矛盾，促进征地工作科学合理平稳开展，对维护农民合法权益、维护社会稳定形势具有重要意义。本文通过调查和分析征地补偿类信访问题，深入剖析此类信访的现状、成因，并结合当前农村工作实际，提出化解问题的几点思路，以期对农村征地补偿实际工作有所助益。

一、当前农村征地补偿信访问题的主要特点

1.信访数量多

农村征地补偿工作涉及被征地村、村民、土地使用者及当地政府等多方利益，在同时存在多个利益期许的情况下，矛盾更加突出，关系不易平衡，利益难以协调。加之经济高速增长，土地的稀缺性凸显，农民维权意识增强，导致信访数量不断增加，并极易形成群体性上访。

2.信访时间跨度长

征地补偿信访绝大部分是重复信访，时间跨度长，处理难度大。在历年来调处的征地信访中，信访时间有的长达十几年，最短的也有2、3年。信访人员往往都有去省甚至赴京上访的经历，并且在长期信访中又会提出新的问题或诉求，而长期的信访经历又在一定程度上影响了他们的心理状态，情绪调试难，沟通协商难。

3.信访诉求多样化

当前征地补偿信访诉求主要可以分成四类：一是要求提高补偿标准；二是对征地补偿款分配方式有异议；三是要求解决就业、养老、住房等社会保障问题；四是以征地问题为由要求查处村两委干部在作风、财务方面的问题。其中也不乏一些群众心理失衡、漫天要价，试图通过一次征地补偿能够一劳永逸。

4.信访化解难度大

征地补偿信访往往情况复杂，涉及面广。有的时间跨度长，资料查找、收集难度较大；有的涉及多个政府部门，协商难度大；有的涉及到土地权属的纠纷，权属认定难；再加上目前我国征地补偿方面的法律法规和政策制度不健全，对许多具体问题没有明确规定，给一些信访人造成“权大于法”的错误认识，加大了信访调处难度。此外，个别地方为了解决信访“花钱消灾”，客观上迎合了部分信访人的不正当利益诉求，造成负面效应，使信访调处工作处于被动。

二、农村征地补偿信访问题的成因分析

1.现行的征地补偿标准与被征地农民预期值差距过大

根据《土地管理法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）等文件，新的征地补偿标准是统一年产值和征地区片综合地价，近年来随着经济水平的不断提高，各地也相应提高了征地补偿标准。但是，一些地方政府采取“就低不就高”的方法，虽然达到了最低补偿标准，但是与被征地农民的实际需求相距较大，而土地市场的高收益使群众产生政府“低征高卖”的心理认知，又进一步加剧了征地矛盾。

2.部分村民对征地认识不正确，存在超政策补偿的不合理要求

征地拆迁涉及到被征地村民生产、生活环境的重大变化，随着城市化进程的加快和经济社会发展的快速发展，物价水平上涨幅度较大，土地价值得到很大提升。因此，被征地拆迁的农民往往对补偿有着过高的心理预期，有的远高于政策规定标准，由此引发的违章抢建搭建、抢种补种、漫天要价等现象也时有发生。此外，部分土地征收后闲置不用或利用率不高等历史遗留问题，易造成农民对征地拆迁工作的抵触，影响征地拆迁工作的推进。

3.“政策外补偿”引发的恶性循环

在早期的征地工作中，部分地方政府经常通过“变通”方式对拒不拆迁的农户实施政策外补偿，这种行为一方面打击了支持政府征地拆迁工作的群众的积极性，削弱了政府公信力；另一方面，使群众意识到在征地补偿问题上，爱哭的孩子有奶喝，顺从只会让自己更吃亏，产生了负面的影响。这种行为被宣传后，直接导致了一些群众抓住了政府部门怕出事的心理而提出政策外的诉求，甚至有的该领域比较专业的人士参与其中并借机获利。

4.部分基层组织主动性不足，征地拆迁工作难度加大

农村基层组织作为连接党委和政府与广大农民群众的纽带，一直受到党和国家的高度重视，对农村的经济发展和社会稳定起着至关重要的基石作用。但是，目前村级基层组织的建设仍存在很多问题，有些基层组织的工作人员素质不高，部分村集体经济组织成员图谋私利，侵占集体或集体组织其它成员的利益；部分村集体经济组织成员工作方式简单，不能很好地沟通上下、化解矛盾。同时，由于征地拆迁补偿款的分配方式和监督机制体制不健全，许多信访群众往往将对村集体经济组织内部征地补偿款分配方案的不满、对村干部的矛盾转移到征地拆迁工作上，借机阻碍征地拆迁工作，影响社会稳定。

5.补偿方式较单一，被征地农民的长远生计难以保障

目前，诸暨市乃至全国基本上实行的是货币安置补偿，并且是以“买断式”一次性给付，失地农民安置补偿途径单一。从长远来看，安置费用不能从根本上解决失地农民生活保障，加上农民自身的理财能力和投资能力偏弱，往往容易“坐吃山空”，难以解决被征地农民的长远生计。此外，被征地农民中有相当一部分属于低文化、没资金、没技能的状况，特别是一些中年农民，适应不了现代企业的管理和技术的要求，再就业非常困难。因此，征地后农民的就业问题将是一个不容忽视的社会问题。

6.历史遗留问题难解决

征地拆迁过程中，部分村（居）集体组织和村民经常把现行的政策和政策调整前的征地方式联系起来，将过去存在的问题特别是社会问题与目前的征地拆迁补偿问题捆绑，希望一揽子解决。近年来，因上述原因引发的群众上访案件呈逐年上升趋势，严重影响建设项目的拆迁工作。

三、妥善处理征地补偿信访问题的对策建议

存在以上问题，产生的原因十分复杂，既有机制的原因，也有体制的因素；既有执法力度的问题，也有制度本身存在缺陷的问题。做好征地拆迁工作，既要使征地工作积极服务于各类建设，促进经济社会全面发展，又要切实保护广大农民的根本利益，解决好农民的长远生计，维护社会的长治久安。现结合诸暨市的实际，提出如下解决建议：

1.严格征地拆迁程序，严控征地范围

推进征地制度改革，关键是规范政府征地行为。一要严格征地拆迁程序。根据土地管理法律法规的规定，严格征地听证、勘测定界、集体讨论、现场监督、现场公示和规范协议书条款内容以及征地档案管理等工作程序，贯彻落实“三方在场签名确认”、征地补偿款预存款制度和“两公告一登记”制度，使补偿工作公开、公平、透明，保证被征地农民有充分的知情权、参与权，对征地拆迁补偿工程遇到的特殊问题，实行专责小组集体讨论研究，纪检监察、检察院干部现场全程监督，在充分保障被征地农民合法权益的基础上，统一征地补偿标准，坚决减少工作人员对少数人补偿标准的自由裁量权，确保依法行政。二要严格控制征地范围。要树立科学发展观，严格控制征地范围。经济建设要尊重经济规律，城镇化和工业化是一个循序渐进的过程，征地工作是城镇化、工业化的前期工作，但不能以征地多少衡量城镇化、工业化的程度。征地工作要尊重土地利用规划和城镇建设规划，不能任意扩大工业区建设。一些地理条件、基础设施滞后、不具备工业发展条件的乡镇，应从客观实际出发，不要盲目搞工业项目引进，避免浪费土地资源。

2.适时调整补偿标准，切实维护被征地农民合法权益

2009年之前，诸暨市执行的征收农村集体土地补偿标准是根据《中华人民共和国土地管理法》及《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的有关要求，以当地被征耕地前三年年产值平均数及人均耕地数两个变量为主要参数，按一定的倍数修订而成的。这种以年产值倍数法拟定的征地补偿标准，一段时间以来对诸暨市经济社会发展起到了较好作用。但随着城市化、工业化进程的不断加快，因人均耕地、年产值不同而导致的同一个镇范围内，村与村之间征地补偿标准不同的问题日益显现，从而给征地工作和社会稳定造成了越来越大的压力。

为了维护农村社会的稳定，确保被征地农民的合法权益，诸暨市从2008年起组织专人，就农村集体土地征收补偿标准问题，大胆探索，于2009年4月适时、稳妥地推行了以区片综合价为核心的征地补偿办法，并出台了《诸暨市集体土地征收规定》诸政发〔2009〕29号。征地区片综合价的实施，较好地消除了原征地补偿政策中存在的同镇不同价、同地不同价的弊端，还大幅度地提高了征地补偿标准。

3.丰富补偿方式、完善社会保障和就业培训制度，切实解决农民生活的长远之计

目前普遍实行的以货币补偿方式进行安置，容易产生“分光吃光”的状况，对于农民生活的长期保障和农村稳定十分不利。建议在保证货币安置落实的同时，采取按新征地比例进行留用地安置、社会保障安置、就业安置、入股分红安置以及增加失地社会保险费专项补偿等多种方式安置被征地农民。一是把建立社会保障作为解决失地农民问题的重点，将失地农民纳入社会保障体系。建议按政府、集体、个人共同出资的原则，多渠道筹措失地农民社会保障资金。同时，建立征地安置补助专项基金制度，根据本地实际，从土地出让金中提取资金，建立征地安置补助基金，设立专户，专项用于被征地农民生产生活困难补助。二是要运用就业保障体系，多层次全方位地对失地农民举办送培训、送岗位活动。三是要针对失地农民自主创业制定出台一些优惠政策，积极鼓励失地农民自主创业，多渠道增加失地农民收入。

4.加强监督管理，保障征地补偿款落实到位

现行《土地管理法》第49条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”要保障征地补偿费及时足额落实到农民手中，必须建立有效的监督机制。

其一，制定出台征地补偿款分配和使用的具体办法，加强对征地补偿款使用和分配的监管，确保补偿款合理合法地使用和分配。同时，加强村级财务民主监督，督促村集体经济组织定期向群众公开征地补偿资金的使用和分配情况。

其二，加强行政和司法监督。政府需要建立强有力的行政监督机制，对征地补偿从源头到兑付都要进行跟踪检查，建议建立由监察、国土、财政、审计、农业等部门组成联席制度，对征地补偿款的数额、分配方案、支付情况进行定期检查，克服补偿的腐败现象和堵塞补偿中的漏洞。同时，纪检监察和检察院要全程介入征地拆迁补偿工作，严肃查处征地补偿中的违法违纪行为，对个别拖欠、截留和挪用征地补偿款情节严重的单位和个人，要认真查处并追究有关人员的责任，触犯法律的，应依法移送司法机关处理。

5.落实属地责任，加强部门联合

征地工作难度大、涉及面广，容易引发社会矛盾，影响社会稳定，除依法制定征地拆迁补偿方案，签订拆迁补偿协议外，还要开展大量的群众思想工作。从近几年征地工作的情况来看，凡是项目所在地党委政府积极参与的，相关征地工作推进相对顺利。为充分发挥镇乡工作人员熟悉当地及农村、农民的情况的优势；整合纪检监察、公安、检察、人事、国土、城管行政执法、供水供电等部门合力，建立联合执法机制，明确地方政府为征地工作的责任主体，国土部门负责统筹征地工作，具体为制定征地补偿标准、负责征地业务指导、监管补偿资金、负责补偿争议裁决等工作，充当“裁判员、监督员”，实行征地工作监管与实施分离。各镇乡作为责任主体，具体负责日常的征地、支付补偿资金、安置等工作，充当“运动员”。

征地信访工作是一项综合性社会系统工程，必须在实际工作中不断总结经验，创新方法，正确处理依法管理土地和保障地方经济社会发展的关系、保护被征地农民合法权益和加快推进项目建设的关系，确保保障发展和维护稳定的有机统一，才能从根源上化解信访矛盾，维护稳定形势。