简政监放管权措背施景研下究的地价

宁波市国土资源局 楼立明 黄绍华 廖永杰

简政监放管权措背施景研下究的地价

宁波市国土资源局 楼立明 黄绍华 廖永杰

一、引言

习近平总书记指出，我国正处在经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期，经济社会发展呈现出新常态。全面深化改革是推进经济向“新常态”过渡的基本途径，而持续简政放权的制度供给是最关键的变量。具体到土地资源管理制度，从中央到省、市、县四级政府，正处于“责权下放，监管加强”的过程之中。2013年，宁波市政府下发《关于调整下放国上资源有关行政审批和管理权限的通知》（甬政发〔2013〕）83号），规定从2013年8月1日起，率先将包括具体建设项目用地审批在内的31项市级国上资源行政审批和管理权限调整下放到县（市、区）一级，做到能放尽放、最大限度地向县（市）区级放权。

地价管理是国土资源部门运用土地政策参与国民经济宏观调控的重要手段，也是优化配置土地资源、合理分配土地收益、实现土地资产价值、保证国有土地收益不流失、保护土地所有者和使用者的合法权益的重要方面，是国土资源管理的核心内容。新常态下，国土资源管理格局发生变化，如何在简政放权中进一步做好地价监管，充分发挥市场配置资源的决定性作用，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，是当前面临的重大问题。

二、简政放权后地价监管面临的主要问题

简政放权后，宁波市原先由市、县（市）政府负责土地出让的模式，转变为县（市）区政府和国土资源部门负责土地出让，其中区级政府受市政府委托行使土地出让审批职能，市级政府和国土资源部门不再从事具体土地出让事务。市、区两级政府和国土资源部门管理职能发生转变，相应的土地市场管理秩序也会有所变化。简政放权后地价监管可能会面临以下问题。

1.由于财政体制原因，土地出让价格可能会出现不同程度的变化

按照目前的财政体制，除封闭区块外，市本级范围内的土地出让收入统一纳入市级财政，再由市级财政核拨地块的成本。由于责任和权利尚未完全对等，放权后出让收益属于市财政的地块由当地区级政府制定出让方案、进行会审地价并组织出让，可能难以保障市级单位储备地块主体利益，地价水平也会上下浮动较大。

2.由于招商引资等因素，土地出让整体价格水平可能会下降

权限下方前，市本级土地统一由市级国土资源部门制定出让方案报市政府审批后实施出让，对土地出让的结构、时序和价格有内部的平衡机制。放权后，各区自行招商、出让，房地产开发企业也会利用各区信息不对称争取最有利的价格，相邻地块价格水平可能出现较大差异，各地土地出让价格将各成体系，影响整体地价水平。

3.由于工作经验等原因，基层部门地价管理的能力需要尽快提高

权限下放前，市本级地价管理统一由市级国土资源部门负责，区级基层国土资源部门无需承担地价管理职能，也没有相关的工作经验。地价管理工作对于专业性、技术性要求高，下放权限后，基层管理的任务增加，由于区级基层国土资源部门专业性技术人员相对缺乏，人员结构需要调整，业务素质也需要尽快提高。

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4.由于工作要求提高，传统的监管方式已经不相适应

当前，地价的市场化程度越来越高，地价交易样点数量庞大，地价变化频率加快，幅度加大。如何运用信息化手段，加强地价数据信息挖掘和应用，提高地价监管水平已经迫在眉睫。特别是市级国土资源部门职能由行政审批向业务监管转变后，改变传统的地价监管方式，依靠“大数据”手段，实现地价的精确化、动态化和信息化管理是必然的趋势。

三、简政放权后宁波市加强地价监管的实践

1.建立土地出让市场指导价格体系

为规范原先由市国土资源局统一出让的市本级土地市场，宁波市于2013年9月份制定和实施了市本级土地出让市场指导价格体系。土地出让市场指导价，是土地出让时的市场价格合理下限，可以作为土地价格评估和办理土地出让的参考标准；同时指导价还细分了土地用途，将经营性的教育、医疗、养老等产业用地纳入地价体系，比基准地价笼统的三大类用途划分更具针对性、科学性和可操作性，可以更好地为地价管理服务。同时，开发了土地出让市场指导价管理系统，充分利用土地市场交易数据、动态监测数据，对指导价一年更新一次。对出让底价低于出让指导价格的，如重大优质项目、总部经济和优先发展产业等，在符合相关产业政策的前提下，其出让方案须经过区政府常务会议（管委会主任办公会议）集体决策。

目前，在实施市本级土地出让市场指导价的基础上，宁波市拟将土地出让市场指导价覆盖范围从市本级扩大到整个市区（含鄞州、镇海、北仑），同时，鄞州、余姚等县市也已实施或正在制定各自区域内的土地出让市场指导价。

2.实行市区房地产用地月度出让计划报备制度

前几年，各区因城市建设快速推进，在基础设施和拆迁上投入了大量的资金，对财政造成了巨大的压力。为避免市区在供地权限下放后因财政等因素导致的房地产用地无序供应，造成房地产用地价格非理性整体下降，宁波市区实行了市区房地产用地月度出让计划报备制度。市级国土资源部门在综合考虑各区已供住宅用地开发建设进度、商品住房库存等情况，实行差别化分类调控措施，时调整土地供应结构、供应方式、供应节奏，以适应房地产市场变化情况。另外，对市级储备地块，在出让计划报备前必须征得市土地储备中心同意。

3.完善地价集体会审制度

简政放权对地价监管提出了更高的要求，为进一步加强土地估价行业监管，规范土地估价行为，宁波市加强和完善一级市场地价集体会审制度，面对新形势、新问题，在实践中不断修改和完善会审制度，发挥会审作用，保证土地价格的科学合理。市本级建立了地价集体会审制度，对集体会审事项、集体会审机构、会审时间、会审程序及要求、会审违纪行为等作出了明确规定，并要求各区相关部门做好配合工作。

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4.及时做好基准地价更新工作

按照国家和浙江省有关土地市场管理和地价管理规定，基准地价应当每隔2-3年进行一次全面更新。基准地价在土地管理中具有十分重要的作用，是衡量区域平均地价水平的法定依据，也是经济适用房等划拨土地补缴地价、低效用地再开发收益金测算、土地转让交易环节税费征收等的直接依据或重要参考价格。不及时进行基准地价更新，有可能造成国有资产流失，也存在着很大的廉政风险。目前，宁波市区及各县市都在进行基准地价的更新，以适应社会经济的变化趋势。

5.建立地价管理信息系统

面对大量地价信息变化、地价数据资料存储、土地市场交易信息的利用等问题，运动现代科技信息手段进行地价监管已是现实所需。为做好地价监管工作，宁波市国土资源局已在着手开发地价管理信息系统，实现基准地价、地价动态监测价格、土地出让市场指导价和土地市场交易价格的有机结合，通过系统实现地价信息定期发布和社会化服务，提高土地管理的信息化水平。

四、结语

简政放权后，对于地价管理工作，各级国土资源管理部门应当在当前的实际工作中积极探索，积累经验。市级国土资源部门要做到权力放下去，监管抓起来；区级国土资源部门要做到放而不乱、放而不错、放而不腐，效率的提高要与改革放权的幅度保持同步。在工作中，要不断健全和完善地价管理体系，同时充分发挥市场配置土地资源的基础作用，更好地规范土地市场秩序，从而满足经济社会发展的需要。