教育政策执行伦理：问题、成因与改进——基于教师立场的微观审视

于天贞

(华东师范大学公共管理学院 上海 200062)

教育政策执行伦理：问题、成因与改进
——基于教师立场的微观审视

于天贞

(华东师范大学公共管理学院 上海 200062)

教育政策执行具有公正性、效率性、人本性、公益性和育人性等基本伦理诉求，但在执行中却存在颇多违背伦理的现象，如软暴力执行、敷衍执行、偏倚执行、徇私执行等。这些现象的出现原因可从政治、经济、文化、社会四个方面进行全面分析。教育政策执行伦理困境的改进应从提升执行者素质、加强道德教育、创设伦理氛围、增加执行透明度、坚持人本执法等五个方面着手。

教育政策；伦理精神；公平与效率；以人为本；自由裁量权

教育政策作为政府部门分配教育资源的重要工具，其制订与实施的过程必然涉及到“应当如何分配”或“何种分配是好的或公正的”等基本问题。教育政策中所蕴含的道德价值向度和公共伦理精神直接影响着教育政策的效果与效益。显然，它是一种追求伦理价值的活动，伦理精神必然贯穿于教育政策活动的始终[1]。作为教育政策过程的一部分，教育政策执行同样面临着道德制约和伦理拷问。

一、教育政策执行的伦理诉求

教育政策执行是指教育政策执行者通过建立组织机构，运用各种政治资源，采取解释、宣传、实验、协调与控制等各种行动，将政策观念的内容转化为实际效果，从而实现既定的政策目标的活动过程。教育政策执行伦理是指在政策执行中所体现出来的基本伦理规范和道德意义的总和。从教育政策所规制的对象及我国当下特殊的社会转型时期看，教育政策伦理具有公正性、效率性、人本性、公益性、育人性等基本价值诉求。

(一)公正性

“公之为言，公正无私也”(《白虎通·爵》)，“正利而为谓之事，正义而为谓之行”(《荀子·正名》)，公正或正义可谓根本性的、稳定的、一直处于主导地位的价值诉求。社会需要公正，教育更需要公正。如果某项教育政策是不公正的，或者说是有严重缺陷的，那么，政策原本的功能在实践中就可能被扭曲甚至丧失，人们会跨过制度转而追随某种通行的交往习惯或者信奉某种“潜规则”，最终可能引导人们的行为悖善向恶。

(二)效率性

“故事半古之人，功必倍之，惟此时为然”(《孟子·公孙丑上》)，如果一项教育政策在执行中呈现出低效或无效，即既无经济合理性，也无伦理正当性，那么它就是不可接受的。教育政策执行拒绝拖拉、推诿扯皮、相互掣肘、手续繁琐等，因此，政策执行效率也是教育政策伦理的重要价值诉求之一。效率与公平在政策执行中并不是矛盾的，二者是相互促进、不可分割的：政策执行的公正性能够降低执行障碍，提高效率；执行效率的提高，能够提高人们的满意度，促进公平。

(三)人本性

教育是培养人的社会活动，所以教育政策活动就是有助于教育更好地培养人、把更多的人培养成人、培养更好的人、培养更多的好人。这首先就要求教育政策必须面向所有应该接受教育的人，以他们的正当需求为出发点和落脚点，体现教育的人本价值诉求。以人为本是教育活动的行动指南，更是教育活动内在的本质的要求[2]。

(四)公益性

“所谓公益性就是指教育必须符合社会的公共利益，具有社会服务的公共职能。”[3]“教育的核心功能在于培养公民共同的价值及参政议政的能力，改变个人(尤其是弱势群体)的生存状态， 减少社会的不公平，促进整个社会的稳定、和谐与发展。”[4]因此，教育政策具有公益性的特殊使命，它所提供的产品和服务只能由人们共同占有和享用。

(五)育人性

学校是育人场所，有关学校的一切工作都应以育人为中心。教育政策执行是为了实现教育目标而采取的一系列活动的过程，这些活动应具备教育意义，这是由活动的教育性质决定的。如果一项教育政策违反育人原则，那么它一定不利于学生的成长，也一定违背教育伦理。所以，育人性是教育政策执行的伦理诉求之一。

二、教育政策执行的伦理困境

面对伦理道德拷问，诸多教育政策在执行中仍存在着一些问题，如软暴力执行、敷衍执行、偏倚执行、徇私执行，导致校园冷暴力、效率低下、公正失范、教育腐败等的滋生。

(一)软暴力执行：践踏尊严，伤害心灵

一切区别于肢体暴力造成伤害他人的行为，都可以算作“软暴力”，比如冷漠、纵容、嘲讽等，它虽不能够把被管制者打得鼻青脸肿，但足以让他们的心灵受伤。校园“软暴力”执行，常见的有语言伤害(漫骂、讥讽、挖苦、用侮辱性的语言伤害他人)、班会批评、张贴排名、推举“最差”、孤立冷落等。如内蒙古自治区包头市二十四中要求优等生穿红校服、差等生穿绿校服，西安市未央区第一实验小学要求在学习和思想品德上表现稍差的学生佩戴绿领巾……这些教育乱象，无形中践踏了学生的尊严，对学生的心灵造成巨大伤害，“软暴力”执行违背了以人为本、教书育人的伦理诉求。

(二)敷衍执行：事倍功半，效率低下

敷衍执行是指在政策执行过程中，政策执行主体仅仅做表面文章。具体表现为以下四个方面：第一，不制定可操作性的具体措施来贯彻执行该政策，而将政策束之高阁；第二，仅制定象征性的执行计划和措施，仅仅是宣传，并无实际可操作性；第三，执行时虎头蛇尾，前紧后松，敷衍了事；第四，随性执行，在执行中根据自己的脾性、好恶等“尽情发挥”。虽然我国各地制定了多条有关中小学生减负的政策，但是在执行中一些学校变相执行、替代执行，敷衍减负政策，不但没有起到减负的作用，反而加重了学生的负担。还有倡导素质教育的相关政策，在应试教育的指挥棒下，素质教育也是雷声大雨点小。敷衍执行，降低了效率，侵害了学生利益，影响了政策效果。

(三)偏倚执行：自私自利，公正失范

教育担负着文化传承的职能，文化只有在自由宽松的环境下才能迸发出其应有的魅力和繁荣，所以与其他行业相比，教育政策的执行需要更多的自由裁量权。自由裁量权是一柄双刃剑，如果运用不当，将滋生潜规则，成为威胁他人、谋取个人利益的工具。如在国家助学金的评比过程中，大学辅导员往往会利用手中的名额决定权在确保真正的贫困生得到受助的情况下，向“伪贫困生”索取“回扣”，回扣的比例完全由辅导员决定，这其实是“伪贫困生”和辅导员之间形成的一种“潜规则”，“师生合伙”骗取国家财产的一种行为。这种带有私心的偏倚执行，对学生是不公平的，对教育也是不公平的。

(四)徇私执行：教育腐败，因私废公

教育过程中所产生的各种收益必须无条件地反哺到教育活动中去，绝不仅仅限于社会的某个团体、某个利益集团及某个个人。目前，教育公益性的破损主要表现在以下两个方面：第一，教育收费问题，某些资源不应收费或收费过高，致使一部分贫困学生不能享受应该享有的教育资源。第二，以教育“吃请”等为特征的教育腐败，严重损害了教育的公益性。在招生、考试、入学过程中出现的各种违规操作，把入学资格的分配当作商品、私人物品，随意以金钱和其他各种利益相交换的现象时有发生，使得人们对教育公益性产生了怀疑。

三、教育政策执行伦理困境归因

教育政策在执行中出现颇多违背伦理的现象，其原因可从政治、经济、文化、社会四个方面进行全面分析，如图1所示。

图1 教育政策执行伦理困境归因

(一)政治因素

1．争名夺利，忽视伦理。教育政策的执行有很重的政治意味在里面，我国“官本位”思想严重，诸如政治生活中的腐败、贪污、渎职、买官卖官等。教育政策执行在一定程度上也会受到政治意图的影响。为达目的而不择手段的争名夺利，是道德滑坡的一个重要原因。

2.不当干预，淡化道德。在教育政策执行中，政治因素的参与，使得执行人员对自身拥有的权力有着无与伦比的优越感，俗话说“身怀利器而杀心四起”，公权力在身，就想“耍把式”，过度干预、暴力执行等时有发生，也对道德伦理产生一些影响。

(二)经济因素

1.利益冲突与妥协。根据团体模式可知，虽然教育政策就是不同利益团体之间在目标和利益的冲突中达到的一种平衡；但是，这种平衡点是不易寻找且经常变化的，不同利益之间存在着的冲突，尤其是经济利益的冲突，会引发大量的伦理问题。如在评审贫困学生过程中，会出现利益集团的博弈，“请客送礼”“伪困”“以权谋私”等。

2.浓厚的商业文化气息。“上下争利，国将危矣。”这句古训归根到底在一个“利”字。在利益的驱使下，人们可以昧着良心踩在别人的身上追逐名利、践踏道德。尤其是改革开放以来，市场经济的盛行，人们价值观以及评价标准开始慢慢变化，以“钱”为标准的评价观日益盛行。

(三)文化因素

一定时期的文化氛围和价值观对教育政策执行伦理也会产生一定影响。如追求外在而忽视内心修养的世俗文化、功利主义、个人主义、利己主义、享乐主义等价值观无不时时刻刻地影响执行人员的内心和行为。

1.多元价值观影响。个人主义认为个人利益应是决定行为的最主要因素，强调个人的自由和个人的重要性。利己主义是指把利己看作人的天性，把个人利益看作高于一切的生活态度和行为准则，不择手段地追逐名利、地位和享受。享乐主义是指那种把享受快乐当作人生唯一目的，并以此为判断是非、善恶、美丑标准的人生观和价值观。如某些执行人员以自我为中心，在政策执行中假公济私，中饱私囊，追求自身享受，把自身利益作为首要考虑因素，忽视政策管制对象的利益。如在国家助学金和奖学金的发放上，某些辅导员以“用于班级建设”为借口明确向获奖者或获助者索要回扣，而后“与民同乐”。

2.实用主义的异化。实用主义是一种从现实出发，在尊重可行性的基础上，以行动效果作为衡量标准的思维方式。在追求整体利益最大化的过程中，往往会牺牲一小部分人的正当利益，在道德伦理上留下口舌，这是实用主义无法避免的。它在某些时候成为了执行人员敷衍政策管制对象的正当借口。

(四)社会因素

1.不良社会风气。目前，我国处于传统文化向现代社会转型时期，人的价值观发生转变，道德观念模糊，道德判断失去方向。一些人以压力大、竞争激烈等为借口做出一些不负责任之事，它就像“破窗理论”那样，一个房子如果窗户破了，没有人去修补，隔不久，其他的窗户也会莫名其妙地被人打破，并且搞破坏的人丝毫不觉羞愧。只要不良风气的形成破坏了教育政策执行环境，不道德现象就会层出不穷。

2.道德教育滞后。社会不良风气的形成，与学校道德教育有着很大关系。目前，我国在以经济建设为中心理念的指导下，教育在一定程度上也受到影响，追求高入学率、高毕业率、高分数等，在某种程度上淡化了道德教育。这使得日后培养出的执行人员在道德伦理方面存在缺陷，为教育政策执行埋下了“地雷”。

3.个人有限理性。西蒙“有限理性”认为人的认识有限，不可能掌握所有信息，他只能尽力追求在他的能力范围内的有限理性。其实，在教育实践中，很多政策执行者想做到最好，想获得各方面的满意，但是由于能力的限制，不可能在执行中把所有因素都考虑到，所以在一定程度上会出现违背道德伦理的现象。

四、针对教育政策执行伦理困境的对策

由上可知，教育政策执行伦理出现的原因有很多，既有在短期内不可改变的道德环境因素，也有一些可改变的因素，如执行、管理等因素。

(一)树立伦理理念，提升执行者素质

教育政策是在政策主体赋予其特定伦理理念的前提下制定和执行的。执行者应该用公平、民主、客观的伦理目标要求自己，把自身作为公共利益的代表，以为教育事业服务的心态，通过伦理价值合理地判断出社会存在的教育问题[5]。同时，提高政策执行者的道德水平，使之在身兼多种角色的情况下，能够把整体利益置于个人利益之上，顾全大局。

(二)加强道德教育，强化伦理基础

因为道德教育滞后是执行伦理问题频出的一个重要原因，所以对执行者进行定期与不定期的道德教化是很必要的。道德教育是对执行者有目的地施以道德影响的活动，内容包括提高道德觉悟和认识，陶冶道德情感，锻炼道德意志，树立道德信念，培养道德品质，养成道德习惯。执行者道德修养的提升，是执行伦理的基础。

(三)提倡道德宣扬，创设伦理氛围

虽然社会道德滑坡的大环境短时间内无法改变，但是学校范围内的道德小环境还是可以加以引导和改善的。在学校内，提倡道德宣扬，创设伦理氛围，无疑会潜移默化地提升教职工以及学生的道德修养。具体做法包括，“十允许”“十不许”“十倡导”“十禁止”、搭建标语牌、增设道德课堂等。学校可根据自身道德水平建设程度，因地制宜地开展道德活动。

(四)公开执行过程，增加执行透明度

执行过程的公开便于民众监督，便于执行活动的改进，促进执行伦理的提升。公开途径包括网页公告、听证会、民意调查、办公微博和新闻媒体等多种渠道，以保证政策管制对象能够实时了解执行情况。另外，完善信息服务机制，创设公共对话机制，也是一种“阳光执行”的途径；推行信息公开制度，定期将教育信息公布于众，让公众共享信息，从而使他们在参与教育决策的过程中处于平等地位[6]。

(五)坚持以人为本，体现执行责任性

执行活动倡导服务性和人性化，要考虑到管制对象的心理需求和精神状况，让执行活动贯穿于人文关怀之中。执行者要心怀一种高度责任感，坚持“以人为本”，首先要明确的是教育政策是为“人”服务的，是为人的正常工作和学习营造一个良好的制度环境，并且其最终目的也是为了人更好地生存和发展，而不是为了权力、利益等其他目的[7]。

总之，兼具公正性、效率性、人本性、公益性和育人性等基本伦理诉求的教育政策执行，在实践中存在颇多违背伦理的现象。这些现象的出现有特定因素，且这些因素在短期内不会改变，以上五条改进建议只能在局部方面起到缓解作用，不能彻底解决教育政策执行伦理所面临的问题。教育政策执行伦理困境的摆脱，需要每一个人的努力，它不仅涉及到政策制定人员和执行人员的素质和修养，还涉及到政策受众的思想开化程度和责任意识及觉醒程度，更涉及到整个社会的道德底线以及社会风气的纯净度。所以在摆脱教育政策执行伦理困境的道路上，我们还有很长的路要走。坚信人性的善良，坚信党的领导，坚持从自我做起从身边做起，教育政策执行伦理现状总会得到改善。

[1]刘世清.教育政策伦理问题研究[J].教育学术月刊,2009，(6).

[2]孙绵涛.教育政策学[M].北京:中国人民大学出版社,2009.

[3]杨德广.论教育的公益性和产业性[J].江苏教育，2005，(5)：3-7.

[4]赵银生.走出基础教育公平的认识误区[J].学术论坛，2008，(2).

[5]郑秀娟.教育政策伦理存在的问题与调适对策[J].教育科学论坛,2012，(5).

[6]刘世清.我国教育政策伦理的缺位与现实对策[J].教育科学研究,2010，(2).

[7]刘 瑶.现实教育制度的伦理问题审视[D].长春:东北师范大学,2012.

(责任编辑：李文玉)

The Ethics of Educational Policy Implementation:Problems,Causes and Countermeasures—A Microscopic View Based on Teachers' Position

Yu Tian-zhen

(School of Public Administration, East China Normal University, Shanghai, 200062, China)

Education policy implementation has some basic ethical requirements such as justice,efficiency,people-oriented, public welfare and cultured people.But there are some phenomena contrary to the ethics in execution,for example,soft violence execution,careless execution,and partial execution.The reasons for these phenomena can be analyzed from four aspects of politics,economy,culture,and society.Improved implementation of ethical dilemma of education should be to enhance the execution quality,strengthen moral education,create ethical atmosphere,increase the implementation of transparency,and adhere to the people-oriented law enforcement.

education policy;ethical spirit;fairness and efficiency;people-oriented;discretion

2014-05-24

于天贞(1988—)，男，华东师范大学公共管理学院硕士研究生。研究方向：教育经济与管理。

G40-011.8

A

1674-6120(2014)09-0006-04