舟山临港产业政策的影响因素及其作用机制

顾协国 朱燕琴

（浙江海洋学院思想政治理论教研部，浙江舟山316022）

进入21世纪以来，海洋经济日益成为各发达国家经济竞争的主要领域。海洋经济已逐渐成为国民经济新的增长点，而在海洋产业中临港产业是其中最重要的组成部分。临港产业是临近港口的城市，依靠此港口并在港口附近所发展起来的其业务与港口有密切关系的产业,主要包括:港口运输业、港口物流业、船舶修造业、水产品加工业等。但是到目前为止，关于临港产业政策的研究非常有限，大部分的学者侧重于研究产业政策和海洋产业政策。自20世纪90年代以来，随着海洋经济的快速发展，对海洋产业政策的相关研究才引起学术界的关注和重视。高之国[1]对我国海洋发展战略与政策研究成果进行了历史性回顾与总结。有学者结合区域实际情况对海洋产业结构进行了理论方面的研究，容景春、伍长南等[2-3]学者结合各地实际，对海洋产业发展趋势、海洋产业结构的发展进行了研究，积极探索了产业结构优化的发展思路、产业布局原则和产业布局方案，并提出了产业政策的支持和依据。临港产业的发展在很大程度上体现了政府的经济管理职能，通过政府对其宏观统筹规划，并制定科学的临港产业政策，以实现对有关经济活动进行引导、协调、控制和监督。

舟山市是中国建在群岛中的地级市，拥有得天独厚的自然条件。20世纪后期，舟山的产业结构还大致保持在“渔、港、景”的状况，渔业一直在舟山经济发展中处于支柱地位。随着渔业资源的迅速衰退以及国家保护环境的需要，渔业在舟山经济结构中的地位下滑。优越的港口资源使得舟山的产业结构不断朝着“港、景、渔”转变。但是舟山市的经济总量在浙江省排名最后，每年的GDP增长速度虽然居全省前列，但从总体上看，距离2013年《浙江舟山群岛新区发展规划》中提出的“将舟山群岛新区建设成为浙江省海洋经济开放水平最高、增长质量最好、产业结构最优、发展潜力最大的先导区域，为推动浙江省经济社会发展发挥重大的引领带动作用”还有很大的差距。自舟山群岛新区建立以来，新区管委会先后出台了“关于推进浙江舟山群岛新区经济功能区开发建设的意见”、“浙江舟山群岛新区建设三年行动计划”等纲领性文件，从固定资产投资、港航服务体系、海洋科技创新成果转化等方面提出了一系列推进舟山群岛新区临港产业发展政策。本文从产业政策的角度，以临港产业为切入点，提出舟山群岛新区临港产业政策的影响因素及其作用机制，寻找解决的路径，并就影响临港产业政策制定的各种因素以及促使临港产业政策发挥作用的内在规律进行探讨。

一、产业政策的理论基础——后发优势理论

产业政策在经济学及管理学中使用频繁，但没有一个明确的概念。众多的学者对产业政策进行了定义，较规范的有如下几种。

1.产业政策是政府在应对市场失灵时所采取的对策及其干预措施。日本的经济学家小宫隆太郎认为，产业政策就是针对资源分配方面出现的市场失灵采取的对策。[4]

2.在日本的经济学家下河边淳、管家茂在上世纪80年代就认为产业政策是一个国家的政府为了某个经济和社会目标的实现，以整个产业为目标对象，通过保护、扶持、调整和完善的途径，积极地（或消极地）就某个产业的企业的生产和经营活动，通过采取直接或间接的手段对有关商品、服务和金融等市场的形成和整个运行机制的政策的汇总。[5]

3.产业政策是产业内为保护市场竞争的公平性而进行的行业内的重组。

由此可知，产业政策是政府为了应对市场失灵，促使产业结构转换和升级，实现市场竞争公平环境及增强本国产业的竞争力所制定实施与产业密切相关的政策和规则的总和。

19世纪上半叶，德国经济学家李斯特提出了一个保护贸易理论——动态比较成本（利益）说。[6]他指出，德国的幼稚工业经过国家的扶持可以转而强大，并具备国际竞争力。一般情况下，一国处于比较利益低、比较成本高的产业，经过国家的保护和扶持，可以转化为比较利益高、比较成本低的产业。也就是说，国际间比较利益的格局是可以改变的。当然，其前提是这些工业起步晚的国家，必须实行产业结构政策以保护与扶持国家相关较弱的产业。后发国只有通过扶持发展优势产业来参加国际分工，才可能在国际分工中占据一席之地。在李斯特的理论基础上，一些学者提出了后发优势理论，认为后发国通过直接吸收、引进国外先进技术，因为这样的成本要比最初开发的成本低很多，在一样的成本、资源、技术的条件下，还同时具有人力资本便宜优势，通过国家的保护和扶持某个产业，达到一定规模经济时就有可能成为新的优势产业，与国际先进国家同一产业领域一争高下。

后发优势理论为后发国家实现赶超的产业结构政策提供了理论依据。[6]在经济发展中，后来者能够超过先行者，从而获得后发优势最主要的原因在于后来者能够在经济发展中具有比先行者更有利的条件和地位。因此，发展中国家作为后发国家，要充分利用保护本国幼稚产业的权利，力求改变自己的比较优势，不断发展高收入的、弹性的、市场广阔的、高资本及技术含量的产业和产品，积极参与国际水平分工。产业政策的理论依据有后发优势理论、规模经济理论、组织理论、竞争理论等，本文限于篇幅并且舟山海岸线资源得天独厚，地理位置又极其重要，陆地区域不大，与周边的上海、宁波、杭州等地经济差距大，所以着重从后发优势理论来阐述产业政策。后发优势理论是舟山现在发展临港产业的理论基础，结合后发优势理论，舟山群岛新区发展临港产业具有如下后发优势:首先，发展海洋经济已成为国家发展的一项宏观战略，舟山群岛新区已经在2011年3月经国务院批准设立首个以发展海洋经济为主题的国家战略层面新区；同时，舟山群岛新区是浙江省建设海洋经济的先导区和海洋综合开发试验区。发展临港产业得到了国家和浙江省宏观层面的大力支持。其次是临港资源优势，舟山群岛有全国数量最多的岛屿资源，水深港阔，地理位置优越，渔业资源和海洋生物资源都具有很强的优势。再次，具有劳动力成本的比较优势，中国是一个人口大国，目前在国际上仍然具有劳动力成本低的优势，在国际分工中，仍然具有低成本的比较优势。最后，舟山群岛多年来立足于临港产业的发展，已具有一定的基础，在现有基础上，大力引进国际临港产业市场的高端技术和产品，并因此可形成后发技术优势。从总体上看，舟山与宁波、上海相比，无论从经济总量上还是质量上的差距都是巨大的。然而国家选择在舟山进行海洋经济新区建设，说明只要政策符合经济发展规律，通过努力产业结构的变化完全可以达到事半功倍的结果。

二、舟山群岛新区临港产业政策的影响因素

舟山群岛新区临港产业政策的制定和实施不可能一蹴而就，临港产业政策制定以及执行是一个系统工程，必然受到系统各种要素的影响和制约。[7]从宏观、中观和微观上来分析，临港产业政策的影响因素主要有以下几个方面。

（一）宏观上——国家经济发展战略。经济发展战略是国家在一个较长的时期内，对全国的经济发展形势进行评估后，依据实际情况而做出的具有长期性、总体性、针对性的目标和决策。舟山群岛新区的成立使舟山迎来海洋经济快速发展的黄金战略期，舟山作为一个千岛之城，临港产业的发展是发展海洋经济的最重要的部分。因此，舟山临港产业政策的制定与实施与国家发展战略紧密相关，并决定了舟山临港产业政策的指导方向、需制定的主要政策等。国家经济发展战略对舟山临港产业政策的影响具有主导性作用。在宏观层面上，国家发布了《浙江舟山群岛新区发展规划》提出了建设舟山群岛新区的战略意义和总体要求，将舟山群岛新区建设成为“海洋产业结构最优”作为战略定位，并提出了“发展壮大港航物流、船舶制造、海洋工程装备、海洋旅游、远洋渔业等优先发展的产业”，从“创新金融投资体制机制”等方面阐述了产业政策的设想。

（二）中观上——产业发展基础与外部环境。产业政策的制定不仅要充分考虑目前产业所拥有的产业基础，而且要结合产业所处的外部环境。外部环境包括经济、国内与国际环境状况、社会人文等。产业基础包括产业发展的起点、发展的时间、拥有的资源、产业内发展的强弱分布等。外部经济环境涉及产业外部的经济发展状况、市场化程度等对产业政策的制定及实施所产生的影响。国内与国际环境将直接影响临港产业发展所生产的产品的供需问题，是临港产业发展的一个外部条件。舟山处于我国海岸线的中端，拥有极其优越的海岸资源，适宜建设深水良港和开辟国际航道。改革开放以来，舟山临港产业迅速发展，已初步建立临港产业体系，建成了全国最大、世界前列的石油中转及储备基地。

（三）微观上——地方政府行为和企业的政策执行。微观方面，涉及了地方政府行为和企业对政策的执行。地方政府行为对一个地方的经济发展有着非常重要的影响，同时对产业政策也一样具有深远的影响力。大家所知道的产业政策的执行方式，基本上是通过税收、补贴、信贷等财政金融手段间接影响企业或消费者。政府可以根据地方经济发展的需要扶持一些重点发展的产业以及优化某些产业的产业结构，提升某些产业竞争力，予以政策和资金支持以促使一些产业得到迅速发展，从而达到政府想要的结果，带动区域经济发展。同时，地方政府的公信力、制定产业政策时是否能充分结合产业的实际状况、地方企业是否能执行这些政策等因素都将影响产业政策的有效性。在企业对政策的执行度方面，政府制定的所有产业政策最终都需企业去执行，企业是产业政策的实施对象，同时也是受益主体。“上有政策，下有对策”在中国目前仍然一定程度上存在。在市场经济体制下，企业享有充分的经济自由，如果企业对政府制定的产业政策不去执行或者执行不力，那么再好的产业政策也只是空文，产业政策的影响及作用与企业对政策的执行度密切相关。舟山群岛新区在临港产业上计划投资1000亿元以上，着力改善舟山临港产业的基础设施条件，以建成舟山大宗商品交易中心等国有独资、合资企业，创新投融资体系。

三、临港产业政策的作用机制

综上所述，我们从国家经济发展战略、产业发展、地方政府行为和企业对政策的执行等几个方面对影响产业政策效果的因素进行了分析，从中可以确定产业政策或临港产业政策都是受这几方面的影响，[8]它们之间的影响关联见图1。

图1 临港产业政策作用机制

由图1可以清晰地看到在国家发展海洋经济战略的背景下，临港产业政策的制定受到诸多因素的影响，涉及了临港产业的发展外部环境、临港产业发展的起始阶段的状况、临港产业结构以及经济体制。临港产业发展可实现资源配置，具体措施和手段包括:土地（包括岸线）、资金、税收、补贴、信贷等。影响临港产业政策的实施最为重要的是企业对政策的执行度，如果没有企业行为的配合，再好的政策也就成为空谈。

只有企业和地方政府配合，临港产业政策才能很好地实施。临港产业的发展能促使临港产业结构大幅度优化，从而提高临港产业竞争力。水产品加工业是舟山市的传统产业，在很长的时期内，水产品加工业一度是舟山本土的支柱产业，并一直是舟山市出口创汇的大户。但是近几年由于品牌知名度不高、产品的技术水平较低、营销渠道基本被国外公司所占据，舟山市水产品加工业的竞争力越来越弱。从产业政策的角度来看这一案例，首先要认识到水产品加工业在舟山群岛新区经济建设中的重要地位，不能放弃和任其削弱。

其次在产业布局上，要建设水产品精深加工区域，集聚有一定实力的企业加入，同时配套建设精深加工区的物流基地、污水处理等配套设施以及设计工作室和产品、技术等交易中心。再次以配套技术改造资金来吸引企业通过技术水平和生产水平的提高做强企业。最后地方政府要积极利用舟山群岛新区的优惠政策，在利用出口退税政策、专利申报、技术开发、标准制定等方面提供帮助，进一步简化行政审批手续，尤其对重点企业在政策许可的范围内给予优先扶持。在临港工业方面，鼓励某些临港产业的快速发展，可通过政府采购和居民消费信贷，扩大某些产业的消费需求。另外还可通过国有资本的运作，国家可对需要快速发展的产业进行资本投入，使临港产业的发展获得足够的资金支持。企业行为是临港产业政策有效实施的重要因素，企业行为主要体现为企业能力，企业能力的大小、优劣是产业政策执行是否有效的关键因素。如果没有良好的企业能力，那么即使有了很好的临港产业政策，也并不能确保产业的成功。因此，临港产业政策应该鼓励企业进行自主研发、能力构建，并且鼓励企业进行竞争，只有这样才有助于企业能力的构建，也才有助与临港产业政策执行的有效性。

近十几年来，舟山的修造业、船业快速崛起，成为舟山临港产业的主力军。政府的财政支持、贷款担保、技术改造投入等产业政策在其中发挥了重要作用。但是世界性经济危机使得很多船企陷入困境，然而有些企业并没有受到很大影响，反而市场份额还有所扩大，究其原因，是这些企业不以盲目扩大规模为目的，不是把政府给予的产业政策支持所带来的资金用于扩张上，而是以技术升级，人员技能提高为主，因而能够很好地抵御经济危机。

临港产业政策的制定和实施是一项复杂的系统工程。舟山群岛新区临港产业政策的科学制定、有效的执行需要理顺各影响因素的内在关系，符合有关内在规律。临港产业政策的有效性如何，关键在于政策是否有助于为企业发展营造良好的空间环境，是否有效促进企业能力的提升，并实现优化产业结构达到产业升级。因此，舟山群岛新区管委会要在《浙江舟山群岛新区发展规划》的指引下，在已制订《关于推进浙江舟山群岛新区经济功能区开发建设的意见》、《舟山群岛新区建设三年行动计划》、《舟山群岛海洋旅游综合改革试验去建设方案》等具体计划的基础上，不断落实相关产业政策，协调推动解决临港产业发展过程中的问题，通过产业政策持续推动新区产业发展，为浙江乃至全国的海洋经济发展做出浙江的贡献。

[1]高之国.中国海洋事业的过去和未来[J].海洋开发与管理,1999(4):4-6.

[2]容景春,容康栋.开发海洋与水产特色资源发展海洋旅游事业[J].中国渔业经济,2002(4):33-35.

[3]伍长南.海峡西岸:临港工业发展研究[J].福建论坛:人文社会科学版,2006(2):111-115.

[4]小宫隆太郎,奥野正宽,铃村兴太郎.日本的产业政策[M].北京:国际文化出版公司,1988.

[5]下河边淳,管家茂.现代日本经济事典[M].北京:中国社会科学出版社,1982.

[6]杨公朴,干春晖,王玉,等.产业经济学[M].上海:复旦大学出版社,2005.

[7]张泽一.产业政策的影响因素及其作用机制[J].生产力研究,2009(10):116-118.

[8]张泽一,赵坚.产业政策有效性问题的分析[J].北京交通大学学报:社会科学版,2009(7):28-30.