美国革命制宪时期对行政权认识的思想转变及原因

闫辰，王海荣

摘 要：从美国政治思想史的发展历程来看，美国人民对行政权的认识有着极为深刻的转变。在北美殖民地时期，处于权力对自由威胁的恐惧，北美殖民地人士普遍对行政权采取不信任的态度，《邦联条例》的制定反映了各州政府对中央政府和行政权力的畏惧。革命胜利后，一个弱势的、纯立法的国家政府所产生的问题日益暴露出来。在制宪会议上，美国政治精英们赋予对行政权力以“有限信任”。人性复杂说、“分权与制衡”原则、“共和主义”和“好政府”理论共同构成了制宪时期美国政治精英们对重新理解行政权的理念基础，而这也构成了美国总统权力中心地位形成的理念渊源。

关键词：美国革命制宪时期；行政权；原因

中图分类号：D093 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）15-0017-03

在美国这样一个信奉权力制衡的国家，至二战以来形成了以总统为权力中心的政治格局。美国总统所拥有的高度集中的行政权并没有破坏美国的宪政体制，这种行政权力的集中是被美国宪法所允许的。美国宪政体制为总统设计的特权是以美国国家利益和人民利益的实现为前提的“特权”。从政治思想的角度来看，这表达了美国人民对行政权的相对的“有限信任”。然而这种“有限信任”的思想并非一开始就植根于美国人民的心中。从美国政治思想史的发展历程来看，美国人民对行政权的认识经历了深刻的转变，即从“恐惧”到“有限信任”。本文试图从美国政治思想史研究的角度出发，通过剖析美国建国时期政治发展过程中围绕行政权所展开的讨论，来解读这种思想的转变过程及原因，进而揭示美国总统权力中心地位形成的理念渊源。

一、“恐惧”：美国革命时期对行政权的认识

美国总统的权力并非从它诞生之日起便这样强大和广泛。在作为英国殖民地的漫长岁月里，美国人对政府体制的认识是崇拜英国的混合政府体制的，在他们眼里这种混合政府体制是人类迄今所设计的最好的政府形式。在这种体制下，国家由“一位国王领导，他通过世袭登上王位，终身实施统治。王室的权力受到国会（英国的立法机构）的限制……国会可以通过法律，但国王对这些法律拥有否决权。国会实行两院制，由民选的议员组成的下议院和由享有终身任期的世袭贵族组成的上议院构成”[1]。（2）这样的政府形式使美国人感受到在这样的政府体制下人们的自由权利似乎比历史上任何其他政府体制下都更好地得到了保护。权力的制约与平衡（check and balance）抑制了权力这一自由的天敌的膨胀和扩张，自由便得到了保障。从而对权力的制约与平衡成为美国政治运行过程中需遵循的基本原则。

在殖民时期，美国的各殖民政府和英国的中央政府构建相似。尽管这样的体制有很多优点，但在美国殖民地政治生活中出现的腐败以及权力的滥用，使美国人感受到他们的自由在受到威胁。在他们的思想观念中，英国掌权的大臣为了控制权势，以腐败的方式，力图打破宪政体制内部平衡，使英国人的自由危在旦夕。那些大臣还和殖民地官员联手，要将这种计划贯彻到北美，使北美居民沦为失去自由的奴隶。“阴谋假说”也成为日后美国革命的思想意识渊源[2]。在某种意义上，《独立宣言》所表达的是北美殖民地人士对腐败行为以及滥用权力的愤怒情绪。当时许多美国人持有的思想观念是“自由受到的威胁来自行政权，而立法权则是自由的保证”[1]3。

正是持有这一思想观念（对行政权的恐惧），刚刚独立的13个州纷纷起草了适合本州的宪法，几乎都建立了强议会弱行政的政治体制。这一时期，州长通常是由立法机构选举产生的，任期短且不能连选连任，州长的权力很有限，各州宪法也否认了州长对法律的否决权和对官员的任命权。立法权对行政权的过分限制，使得行政自主权丧失殆尽，行政效率低下。在北美革命时期，北美各殖民地所经历的政府重建运动的基本指导思想就是限制政府权力，使之有效地保护公民权利。鉴于英国君主专制的暴戾，政府的设计者们更倾向于削弱新政府的行政权力，扩展代表人民意愿的立法机构的权力。剔除行政权成为早期州宪法最明显的特征，“这样剥夺了行政权的政治独立性和几乎每个有点类似于王室特权的权力。统治者失去了控制议会会议的能力，更不用说否决或延缓他们的法律了；大部分服从于立法机关的选举或一年的短暂任期；他们仅仅拥有有限的任命的权力；行政权纯粹地演变成为依照立法机关意志而行动的权力”[3]247。

二、权力与自由的张力：美国革命时期对行政权恐惧的思想原因

北美殖民地时期美国人对行政权的理解通常和自由联系在一起。对行政权的恐惧心态其根源就在于美国人对曾失去自由的恐惧。在美国，人们的“行政权的观念由于两种广泛的理论而得到发展，这两种理论被18世纪的评论家用来解释英国‘自夸式的宪法为什么能稳定地维持自由”[3]243。第一种是古代的混合政府理论，第二种是分权理论思想。从西方政治思想史的角度来看，美国的独立战争和制宪活动实际上是将17世纪所流行的分权理论文本化的过程。北美革命者反抗英国宗主国的政治斗争实质上是一个破除行政权主导的王权政治，实践立法、行政、司法分权的共和政府重建运动。而在这一时期殖民地政治家极力批判行政权是因为他们认为行政权过大是君主制的特征，也是导致人民的自由被奴役的根本原因。从美国政府重建进程的指导思想和实践来看，北美政治家的“有限政府”理论是建立在对自由和权力的“二元对立”性及其关系的分析基础上得出的，这一理论也直接作用于在“分权与制衡”思想指导下的具体政治设计及实施，其目的都在于保障人民的自由。

权力与自由的相互关系一直是北美殖民地政治理论的中心议题。“从革命发生前的政治文献中所显露出来的政治理论可以看出，它停留在这种信念之上，即隐藏在每一政治背景之后，对每一政治争论具有最终解释力的是权力的配置”[2]61。北美殖民地人士对权力本质的认识上所采用的词汇是统治权（dominion），而不是权力（power）。伯纳德·贝林的研究指出“‘权力，对于殖民地人士来说，就意味着某些人对其他人的统治权，是人类控制了人类的生活：他们所使用的最终力量就是强制力（compulsion）”，而“强制力”一词给人们的感觉就在于它所拥有的“施虐受虐狂的味道”[2]61-62。于是对权力的探讨就聚焦在其所具有的攻击性特质，即超越合法性的边界并无限对外扩张的倾向。从价值意义来看，权力本身并不是一种罪恶。权力行使的正当性的基础，基于人们的相互同意及契约的确立。传统的社会契约理论认为，由于所有人为了整体的善而自愿接受限制，通过订立契约，自然状态结束，社会由此产生，并在此基础上建立了政府。政府是被看作人民的委托人和保证人，为人民服务的。由此来看，权力的创立是自愿订立契约的结果。但是在政治实践和政治生活中，人们却不断地感受到他们的自由因合法取得权力的政府的腐敗行为而逐渐消失。

北美殖民地人士认为权力本身并不是一种罪恶，但却成为侵害自由的罪魁祸首。导致权力变质为一种负面力量，与其要归咎于权力的本性，不如说这是人性使然，即隐藏在权力背后的人性腐败和贪欲。从理论假设的角度来看，由于权力所具有的扩张性和人性在利益面前的丑陋导致了人们对权力的畏惧和恐惧。基于这样的理论假设和理论推导，加之政治现实的影响使北美殖民人士无法和他们所谓的“行政权力”和平相处下去。“行政权”在这场波澜壮阔的政府重建运动中“黯然失色”。

三、“有限信任”：联邦制宪时期对行政权认识的转变

1776年大陆会议之后，由于刚刚获得独立，各殖民地过于珍惜他们通过斗争获得的自由，极不愿看到一个强大的中央政府的出现。《邦联条例》的制定反映了各州政府对中央政府和行政权力的畏惧。然而，革命胜利后的几年里，一个重立法的弱势政府所产生的问题日益暴露出来。由于不再面对共同的敌人，原先联合起来的各州几乎完全不再理會国会，相互之间也不再合作。邦联危机的出现是北美政治精英们不得不重新认识令他们畏惧的“行政权力”。

邦联危机所产生的问题带给美国人，尤其是那些拥有财产的人某些教训。这些教训告诫美国革命家们：“行政的活力与责任与其规模成反比，因此以一人为首的行政机构是最佳的设计；各部门进行融合的必要性，行政任命的必要性（含文职与军队）以及立法机构对军队控制的无效性；否决权作为一种保护措施的必要性……以防止不明智的立法……立法机构不得减少并保证行政官员固定薪金的重要性”[1]8。正是这些经验教训，使殖民地的政治精英们开始重新设计新的行政机构。总统的权力问题成为制宪会议上予以争论的核心议题。于是在一片辩论声中，总统的权力日渐清晰，同时也变得更加拥有权威。

首先，行政权与立法权分立。制宪会议代表当中有许多人受到这样的观念影响，即为了保护自由，政府的设计应该体现权力分立原则。权力的分立原则并不要求严格的劳动分工，即政府的每个部门也并非被赋予了单独的权力来履行某些职能。事实上，宪法对政府权力的规定多数由两个或是更多的机构来承担分享。权力的分立对于代表们来说更多意味着“分离的机构，共同分享权力”，在这种分离中，一个机构的成员与另一个机构的成员不重叠，也不相互推诿。

第二，总统被赋予否决权、广泛的行政权和强大的军事权。首先，总统拥有否决权的原因在于一是为了防止不明智立法的出现，二是否决权对于总统而言是一种自卫能力，丧失否决权的后果是议会随时可能把行政官的位置降低为虚设。其次，总统拥有广泛的行政权，并且通过宪法来授予总统，这就表明总统职位的权力直接来自宪法，而非来自国会的授予。宪法在授予立法权和行政权的用词表达上是不同的。“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国过会”，而“行政权属于一名美利坚合众国总统”[4]775-799。由于宪法文本中增加了强调本宪法授予立法权（对行政权却无此表述），这无疑是对总统在日后的政治实践中扩张权力提供了宪法支持。第三，总统对强大军事权的拥有。在制宪会议上，代表们对于总统的军事战争权只进行了简单的辩论，代表们提议：“使用‘宣战而删除‘开战，并将击退突然进犯的权力留给总统”，这一提议表明了总统拥有的军事权力是有限制的，总统是击退而不是发动战争。

第三，总统被赋予任命官员的权力。任命权是制宪会议上第一个也是最后一个（以及期间）最有争议性的议题之一。宪法对于总统任命权的规定是由总统提名参议院批准，即总统与参议院合作完成。之所以由总统提名是因为“一人单独负责自然会产生更切实的责任感，和对自己声誉的关切，而正由于此，他将更强烈地感到自己有义务、以更大之关注细心考查职务要求的各项条件，更易排除私情，遴选具有最佳条件的人任职”[5]220。同时，一个人比众多人来说很少会被不同观点、情感、派系所左右，不易冲动。另外之所以要征得参议院的同意在于参议院本身暗含的威力，能够对总统的选人任人形成某种制约，从而避免因人情关系等不良动机做出不当任命。

此外，总统还有赦免权、“缔结条约”、“接见大使”的权力、立法建议权等广泛的权力。有学者指出只有总统就职宣誓词写入宪法以及总统誓言的措辞（它保证总统执行“职务”，而非法律）进一步证明了这样的观点，即宪法规定了总统特权中存在着“默许权力”[1]54。上述分析表明，当时的美国人重新思考了“什么是行政权”、“如何设计行政职位”这些问题。从他们思考的结果来看，美国人设计出了一个新的行政职位，赋予这个新的行政职位的理念在于“有限信任”，而“有限信任”的前提在于一是分权制衡，二是“公共利益至上”。没有分权制衡，总统就会毫无顾忌地进行权力扩张；没有“公共利益至上”的观念，总统的扩权就会导致独裁专制的出现。因此，美国宪政体制为总统设计的特权是以美国国家利益和人民利益的实现为前提的“特权”。

四、联邦制宪时期对行政权认识转变的思想原因

对行政权力的“有限信任”有着深刻的历史背景。从政治思想史的角度来看，笔者认为北美政治精英之所以会赋予行政权以活力，原因在于以下几个方面：

第一，赋予对行政权力的“有限信任”的理论逻辑假设是人性复杂说。人的本质是关于研究人共同本质的一种理论，一般是指抛开人所带有的社会性和阶级性来解释人的共同本质的观点或学说。从思想史的角度来看，关于人性的假设大致有人性善、人性恶和人性复杂等理论。在此时期，美国人并不是探讨关于人性的价值意义，而是通过理论上的逻辑假设来论证对行政权的“有限信任”。美国制宪代表们认为正是由于人性的自私和复杂，因此不能单一地理解行政权的负面作用。只要能设计一种合理的制度来保证行政权的正常行使，那么行政权在维护和保障人民利益和国家利益方面，也能发挥积极的效应。在美国制宪代表眼中，他们所设计的总统是一个能为公共利益献身的人，一方面从价值角度上说总统为实现公共的“善业”服务，同时还必须在制度上来保障这一价值理念的实现。在制宪时期人们渴求的是一个能为公共利益奉献的“行政权”，对于任何为公共服务的行政特权都是被默许的。反之，任何为私利服务的行政权的扩张都将被宪法所禁止。

第二，赋予对行政权力的“有限信任”的理论前提是“分权与制衡”。分权制衡原则体现为两个层面的含义：一是不同类型权力的划分依据其不同功能；二是存在不同功能的政治权力之间要确保相互制约关系的形成。具体到国家机构设置上，就是要做到不同权力机关的相互监督与否决。美国人所设计的行政权与立法权的分立一方面是希望行政权能独立地服务于国家利益和人民利益，同时也是为避免出現立法专制或行政暴政的局面。所以，美国的政治运行奉行“没有分权就没有政治自由”的原则。分权制衡原则也就成为对行政权力的“有限信任”的理论前提。

第三，赋予对行政权力的“有限信任”，建立强有力的行政部门体现“共和主义”和“好政府”理论。平等、政治参与以及公共精神是共和主义的精髓所在。而要维护共和主义政治模式需要强有力的行政部门。此时期北美政治精英们认为当前软弱的行政部门必然导致管理不善的行政管理，那呈现出来的就是一个坏政府。所以必须保证强力的政府部门，才能扭转此种态势，这就需要具备以下因素：“第一是统一；第二是稳定；第三是充分的法律支持；第四是足够的权力”，而保障共和制度的安全，需要的因素是：“第一，人民对之一定的支持；第二，承担一定的义务”[5]204。他们认为“集权力于一人最有利于明智审慎，最足以取信于民，最足以保障人民的利益”[5]205。统一方能积聚力量，一人行事在决断、及时、保密等方面，都会优于多人行事，因此行政权要统一，不能分割或几人共享。同时，美国的政治精英们借鉴了罗马共和政体的精神原则，从维护共和政体的角度出发论证了强有力的行政部门对于维护国家稳定，实现人民的福祉方面的好处。

以上三方面是相互联系、有机统一的。正因为对人性复杂的理解，所以需要分权制衡，也正是分权制衡保障了“共和政体”的实现。这三个方面共同构成了制宪时期美国政治精英们对重新理解行政权的理念基础，而这也构成了美国总统权力中心地位形成的理念渊源。

参考文献：

[1]西德尼·M·米尔奇斯.美国总统制起源与发展[M].朱全红，译.上海：华东师范大学出版社，2008.

[2]伯纳德·贝林.美国革命的思想意识渊源[M].涂永前，译.北京：中国政法大学出版社，2007.

[3]杰克·N·雷克夫.美国制宪中的政治于理念：宪法的原始含义[M].王晔等，译.南京：江苏人民出版社，2008.

[4]李道揆.美国政府与美国政治（下册）[M].北京：商务印书馆，1999.

[5]汉密尔顿，麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢，译，北京：商务印书馆，2007.