澳大利亚的议会立法程序

马进译

（1）联邦议会（澳大利亚国会）的立法权

只有联邦议会才有权制定、更改与废除联邦法律。澳大利亚宪法规定联邦只能针对某些事务上立法，包括：跨国与跨州贸易，外交，国防，移民，税务，银行，保险，婚姻与离婚，货币与度量衡，邮政与通信，以及退役与退休金。澳大利亚各州在很多方面保有立法权，如地方政府事务、道路、医院以及学校等。

参议院和众议院的立法权有所不同。在与财政的收入和支出相关的问题上，宪法赋予了众议院更大的权力。关于征税和财政支出（拨款）的法案不可以由参议院通过，参议院不可以修改关于征税和一些支出方面的法案，也不可以因修改法案而增加人民的财政负担。不过参议院可以向众议院要求修改相关法案。

（2）立法准备工作

法案（Bill）是作为立法草案的正式文件，是指立法或修法的提案（Proposal）。一项法案只有经两院通过并经总督签署同意之后才能成为正式法律（Act）。立法的计划可能来自许多方面，包括政党方针（往往发布于竞选活动中）、议会成员或某些利益集团的建议，也有许多提案来源于政府部门，尤其是那些有关日常行政活动的必要议题。内阁或总理负责审议提案，相关部门的部长也可以要求其部门人员进行法案的准备工作。议会法律办公室（the Officer of Parliamentary Counsel）根据各部门提出的具体要求起草法案。法案草稿（Draft bills）往往由议员所属的政党所服务的政党委员会进行审议。内阁议会事务委员会（the Parliament Business Committee of Cabinet）负责决定法案进入议会讨论的时间。

（3）法案通过众议院审议的通常程序

一项法案在交由众议院审议的过程中要经过一系列阶段，包括关于法案的进展和内容的提案（提出动议），支持或反对该提案的演讲（辩论），以及关于提案的投票（众议院决议）。

a.通知阶段

通常希望提出法案的部长将书面通知送交众议院书记员（the Clerk of the House），由书记员将法案列入下一次开会日的通知报告（ the Notice Paper）。通知遵循标准格式：“我将我关于……（法案全名）法案的意图于下一次会期通知。”法案的全名通常包括该法案的大概目的和范围，例如“关于修订1974年商业惯例法及相关目的的法案”。每个法案同样也有一个简称，如刚才提到的法案简称为2001商业管理修正案。关于拨款或税收的法案则不需要通知。

b.一读阶段——向众议院提交法案

法案通常在众议院处理政府事务阶段进入讨论。首先书记员根据通知报告发布通知，例如，发布“一号通知”并宣读法案的简称，然后部长起立并宣布“我提出……法案2010”，并提交一份已签名法案和注释备忘录（用于解释法案的缘由及其条款大纲）。书记员起立并宣读法案的全称。这被称为“一读”（first reading）。此前属于机密的法案及其注释备忘录在此阶段被发放给议员，并在国会网站上向社会公布。

通常当部长宣布“现在将进行二读”时开始进入下一阶段（second reading）。部长将就法案的目的、原则和影响作出演讲。在演讲结束时，对该法案的辩论将被延期并作为下一次会期的议题。这种程序的中断是为了在发表意见和投票之前给议员充分的时间去学习法案及其影响，并提供公众讨论和反映的机会。

二读以及注释备忘录在立法过程中十分重要，并且可能被法庭视为解释法律条文与目的的参考。

c.二读阶段——辩论

二读阶段的辩论即讨论部长所提出的动议。通常是立法过程中最实质性的辩论。目的是考察法案的准则规范。例如辩论可能包括为何该法案应当被支持或反对，提案的必要性以及实现法案目标的其他途径等。尽管在通知报告上称“下一会期讨论”，但二读阶段的辩论通常在进入会期几天后才会开始，甚至会更晚。具体时间取决于政府的立法计划并通常要与反对党协商。当辩论重新开始时，反对党议员（通常是“影子部长”）将概括出反对党对法案的意见。执政议员与非政府议员随后轮流发言。辩论的总时间并不受限制。在辩论结束时，需投票决定众议院对该动议的意见。如果众议院表示支持，书记员将起立并宣读法案的全称以示二读阶段的结束。

d.详细考察

这一阶段的目的是逐句考察法案的具体内容，并允许提出对法案的修改意见。这一程序不像二读辩论阶段那样正式，程序比较灵活。例如议员可以针对各项相关提案多次发表意见，每次不超过五分钟。

法案条款将按顺序考察，不过如果议员没有反对则可以将一些条款集中考察，此时称为“待决条款”。通常议员愿意将法案整体考察这时被称为“待决法案”。

修改的方式包括省略、替代或增加内容。当一项修改意见被提出时，会议议长通常以“待决的修改意见”的形式向众议院提出问题，不过有时也许要更复杂的程序。如果众议院投票接受了修改，则还需额外进一步决定关于“待决条款/法案”的提案。这些程序保证了法案的所有组成部分都经过了考察，并在修改过后得到了同意。

不过，议员也有可能一致认为某一法案不需要详细地考察。这种情况下具体考察阶段就可以被省略。会议议长负责确定议员的意愿，如果无人表示反对则允许法案直接进入三读阶段。一般得到各党支持的法案就不需要详细地辩论，其他有些从技术或起草角度而言范围很窄的法案也不需要，另外，非内阁议员也不能对拨款和税收法案提出意见。

e.三读阶段

该阶段是立法的最终阶段，通常是例行公事。尽管一般规定要求三读启动于详细讨论法案后的另一会期，实际上众议院允许部长即时提出“待三读的法案”。这一阶段辩论相对少见，通常集中于法案的要旨，即条款中的事项和法案的日程。当动议被同意后，书记员再次宣读法案的全称，以示法案在众议院的最终通过。

（4）法案通过审议的其他程序endprint

a.联邦议事厅通过的法案

在部长进行二读演讲之后，法案也可能被送交联邦议事厅进行二读和详细考察。联邦议事厅是针对少数特定事务设置的作为代替众议院议事厅的委员会。所有众议院议员都可以参与联邦议事厅的辩论。该议事厅在众议院会期内进行集会，以使两组立法过程可以同时进行。一般而言只有可能被通过的法案才会被送交联邦议事厅，一并送交的还有政府与反对党提出的咨询意见。

联邦议事厅的程序与众议院的大致相同。联邦议事厅与众议院一样可以修改法案，适用相同的辩论规则。不过联邦议事厅只能同意，不能有分歧，无法达成一致的事宜将被送回众议院决定。在三读之前，由联邦议事厅讨论的法案必须经过额外的一个阶段——报告阶段，此阶段内将法案报告给众议院进行考察和投票。只有对联邦议事厅不能达成一致的事宜才能进行辩论。

b.共同辩论

当众议院内出现两个或更多相关联的法案时，就可能发生共同辩论，即同时针对多个法案进行辩论。在辩论结束阶段将针对不同法案提出问题，并各自分别进入下一阶段。

c.对时间的控制——辩论截止时限

如果因为某些原因政府希望加快法案进度，部长就可以宣告其为“紧急法案”。会议议长将提出“待定为紧急法案”的议题并且必须得到一致同意。当众议院同意紧急法案的宣告后，部长随之提出确定所有阶段时间的动议。如果这些细节都得到同意，当确定的时间到来时，辩论将立即被打断，并且处理该阶段的问题将被提出。这一程序被称为“辩论截止时限”（the guillotine）。

也可以通过暂停一般规定从而限制时间或变更通常程序来加速通过法案。这种安排实际上也是一种辩论截止时限。

d.向委员会咨询

如果可能的话一项法案将被交付与立法事宜相关的委员会寻求建议。该委员会可以听证并搜集与法案相关的证据，并且向众议院提出建议，不过委员会本身并不能修改法案。如果政府接受委员会关于修改的建议，这将被纳入详细考察阶段提出的政府修改意见中。

e.特别法案

关于财政立法的程序与一般法案有所不同，其中包括拨款以及税收法案，涉及修宪的法案也有不同程序。

f.由参议院提出的法案

绝大部分政府法案都是由众议院提出的，因为宪法对参议院能够制定的法案作出了限制，并且大部分部长都是众议院成员。

当一项法案在参议院内通过后，它将以“正式消息”（formal message）的名义被转送到众议院，议长会向众议院宣读消息的条款。随后的程序将与众议院法案相同。

（5）众议院通过之后的程序

a.转送参议院

当一项法案经过众议院同意后，书记员签署一项证书附于法案宣称：“该法案源于众议院，并在本日之后将以合作之目的呈于参议院。”如果法案被众议院作出了修改则在送交参议院之前需重印。当法案准备妥当，会议议长签署一项文件名为“消息”（message），向参议院会议主席提出，宣称：“众议院将……法案（全名）转送参议院，并希望得到参议院的合作。”随后该消息和法案将由仪仗官交予参议院。

b.参议院程序

在参议院内法案再次经过三读。法案通过参议院后，还需单独或与修正案一并送交回众议院。若根据宪法规定参议院不能修正某些法案，则其可以请求众议院作出修改。众议院可以同意也可以否决参议院的修正案或修改提议。

c.两院持不同意见

如果两院有不同意见，则法案将会在两院之间来回以寻求最终一致。如果无法达成一致，则法案会被“搁置”。根据宪法规定如果出现无法解决的僵局则可能导致两院被总督解散和各院的重新选举。

d.同意

如果法案得到了两院的最终一致同意，并经书记员核对和认证，则将被送交总督予以同意。总督的同意表述为：“以女王之名，我同意该法律。”此时法案成为正式的议会法律以及国家法律的一部分，不过随后该法的合宪性还可能受到法院的审查。

e.法律生效

一项法律通常在总督同意之后便生效，但并不一定。一项法案可以选定一个生效时间，可能是回溯的，也可能是在某个特定事件之后，还可能由政府或总督随后确定一个时间。如果没有明确指出生效时间，则该法案在经总督同意后28天起生效。

（6）一些相关数据

平均每年有200件法案进入议会讨论。其中约90%是由众议院提出，约80%的法案最后成为了正式法律。立法的时间占据了众议院总活动时间的55%。

（7）委任立法

议会还可以将其部分立法权委任给行政机关，行政机关能够制定的法律包括规定、法定规则、地方法规、命令、条例、文件或决定等，取决于议会法律所赋予的权力。委任立法必须经正式法律授权，必须被上报给两院，并且可以被任意一院提出动议进行否决。有些法律规定其授权的委任立法在生效前必须经过两院批准。所有的委任立法都将由参议院法规和条例常设委员会进行严密检查。

（8）相关历史

联邦议会以及各州议会所遵循的立法程序沿袭自英国长达几世纪的历史经验。“法案”原本意为“请愿”（petition），实际上指议会向君主提出采取行动或立法的阐述和建议。君主同意后这些法案便成为成文法。

立法过程中的若干“读”的阶段起源于最初多数议会成员不识字并且尚未有印刷版本的法案出现。因此当时必须由书记员宣读全部法案内容以告知议会成员。

附表：立法程序

（法案可以先被参议院或众议院讨论，但最终必须经过两院同意）

（作者系澳大利亚墨尔本大学2013级博士生。本文翻译自House of Representatives， Info Sheet No.7， Making Laws， January 2013）endprint