地方立法前评估浅论

李丹

立法评估是有效提高立法质量的方式之一。地方立法评估包括立法前评估、立法中评估和立法后评估，立法前评估目的在于确定一个立法项目是否可以进入立法程序。有效的立法前评估，可以遏制过度立法，节约立法成本，从源头防止不良之法出台。目前，我国的地方立法中，立法前普遍采用立法项目论证、立法调研、立法草案说明等方式对法案加以评价，但这些方式都不属于规范系统的立法前评估。具体来说，地方立法前评估主要包括地方立法前评估的主要内容和地方立法前评估程序的制度设计。

一、地方立法前评估的主要内容

（一）社会问题立法的界定

地方立法前评估首先要确定的问题是立法项目是否属于法律调整的范围。法律在社会发展过程中起到了很大的作用，但是并非所有的社会问题都是法律可以调整的。从经济行为看，当前我国市场经济正处于发展阶段，市场机制是基础性调节因素，国家调节控制在十分有限的范围内，国家经济职能的行使应当受到限制。国家调节所采取的方式，最基本的是国家对市场竞争的规制，国家参与投资经营对社会经济予以引导促进、实行宏观调控。立法所涉及的社会问题是市场经济运行中可以由市场自身来解决的，就不需要通过政府这只有形的手来解决。从政治体制看，对于党和国家的政策要严格区分，哪些是可以上升为法律的，哪些是具有不稳定性容易改变的，或者是不属于法律调整范围的，如属于政府职能、政府机构内部调整范畴以及涉及财政经费安排等事项，则不宜由立法来规范。从道德、良心看，有些社会问题的起因，是人们行为所致，如没有正确使用礼貌的语言；有些属于普遍性责任，且这种责任是一个正常成年人一生都必须负担的，如不可使用暴力。这些可以由人们的良知或者是内心拒绝特别诱惑而不为某些行为，则不需要由法律来规范。

其次，要确定所针对社会问题的严重性。无论在任何地方，稀缺的立法资源和有限的起草时间都迫使起草者必须决定起草法案的优先顺序。倘若只是依照先到先得原则，那么宝贵的立法资源就可能被用到相对不那么重要的法案上[1]。立法资源的有限性确定了法案的优先序位，即该社会问题是否需要采取行动——立法。所有的立法对发展和转型时期的社会都会带来不同程度的影响。根据理性和经验，排序部门应该衡量各法案的经济和社会成本效益，将可能取得最大净社会效益的立法项目排在首位。法律排序反映了法案针对的社会问题的严重性。评估时，应当根据国情和本地区的实际情况对法案进行排序。如党的十八大报告提出生态文明建设，总体布局拓展为“五位一体”。湖南省为了保护好长株潭生态绿心地区，优化产业布局，在2012年的立法项目中增加了《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》。因此，评估时应该搜集所需要的有关国情、省情的所有信息，特别是影响提供就业机会的法案以及影响改善人们生活质量的法案的信息。

（二）地方立法的可行性

1.立法内容的合法性、协调性

立法内容是否合法、是否协调，是决定立法质量的一个关键因素，“不认真对待权利，就不能认真对待法律”。判断一部立法的内容是否合法、是否协调，需要将该立法置于一个具体的法律体系中，大致可以从如下两个方面进行：

第一，保证下位法和上位法之间的合法性。地方立法分为实施性立法和创制性立法。对实施性法规而言，如果该地方立法在立法时上位法已经就有关问题进行了立法规范，但是上位法的规定比较概括和原则，那么地方立法根据本行政区域内的实际情况制定，上位法的相关规定即是判断该立法内容是否合法的依据；但是上位法比较具体和可操作，那么地方立法就不需要重复规定。对创制性法规而言，有些事项不需要国家作出规定，如禁放烟花爆竹等；有些事项不属于国家专属立法权，国家虽未立法，地方可以先行制定法规，以解决地方的实际问题。判断这一类型立法的内容是否合法，要看该立法的内容是否与宪法或者其他有关上位法的立法精神和相关原则一致。

第二，保证同位法之间的协调性。地方立法规定的制度应当与其他同位法不存在冲突。如制定《湖南省南岳衡山风景名胜区保护条例》时，应当考虑该条例的制度设计与本省的水土保持法实施办法、建筑工程质量和安全生产管理条例等不存在相互矛盾的规定，且相互衔接。如果该地方立法在立法时同位法已经就有关问题进行了立法规范，只是立法名称不一致，那么不需要重复制定，浪费立法资源。

2.地方立法的预期影响

地方立法的预期影响主要包括：一是对行为主体的影响，如个人的就业与薪酬、企业的生产与创新、政府的财政预算等。二是对宏观经济的影响，如经济增长、就业增加、物价稳定、地方财政收支均衡、金融不确定性和风险等。三是对社会公正的影响，如个人尊严、健康、安全、机会均等和收入分配等。四是对环境保护的影响，如空气质量、土地污染、水资源清洁和生态平衡等。采取的方式应当是定量和定性相结合的分析方式，但应当坚持以定量分析为基础，将评价指标作最大限度的量化处理，通过成本收益分析方法、成本有效性分析方法和风险分析方法量化预期的成本、收益和净收益。只要有可能，应当竭尽所能量化社会成本和收益，但是如生活质量、人权和环境条件等一些无形事物实在难以量化的，应当指明不能量化的成本和收益的各种因素，帮助立法者衡量其产生的有关影响。通常而言，立法成本大于立法收益的项目，应当挡在立法程序门外。

二、地方立法前评估程序的制度设计

地方立法前评估程序主要是围绕不同的方案进行比较和选择，最终决定是否采取某个方案，是否进行立法，具有很强的预测性。主要包括启动程序、实施程序、终结程序。

（一）地方立法前评估的程序

1.地方立法前评估的启动程序

关于评估程序的启动权，各国有两种做法：一是由评估实施主体自行决定；一是由监督机关审查决定。按照我国现行实际情况，启动评估的主体是立法机关。启动的标准在不少国家采用了否定列举的方式，我国采用的是地方政府法制部门提出的立法建议项目。启动的时间，在各国往往没有限定，而我国地方立法前评估必须在立法项目进入立法程序前。如果等法案起草完再来进行立法前评估，那么立法前评估原本所含的可行性研究性质就会变味成“当行性”。endprint

2.地方立法前评估的实施程序

多数国家把事前评估分为两个阶段：初步评估程序和正式评估程序。前者是所有的立法都要经过的程序，而后者则只针对重要的立法。按照我国现行地方立法前评估实施程序，主要是针对重要的立法项目进行评估，大致可以分为三个步骤：第一，评估主体组织或者委托评估机构对评估对象进行定量评估分析；第二，在量化评估分析的基础上对评价指标作出重点和整体的定性分析；第三，综合以上定量分析和定性分析，形成评审意见和评估报告。

3.地方立法前评估的终结程序

在评估实施程序完成之后，进入最后的终结程序。终结程序主要有两个问题：一是评估报告的内容和形式；二是评估结果的效力。就评估报告的内容而言，主要是论证法案将解决有关社会问题，有实实在在的证据足以充分支持法案对成本和收益的陈述。就评估报告的形式而言，评估的主体部分一般由“问题”“解释”和“解决方案”组成。就评估结果的效力而言，评估结果只是一种参考，并不具有强制的法律约束力。但是，评估结果对于立法机关而言，可以作为是否批准立法草案进入立法程序的重要参考因素之一。

（二）地方立法前评估的基本程序制度

地方立法前评估的基本程序制度设计应当与评估过程中的各个主体联系起来。主要包括如下制度：

1.咨询制度

咨询制度是影响评估程序的核心制度，即要求评估实施主体在实施评估时必须向社会公开征求意见。除了按照通常做法征求省人大代表、省直有关部门和各市州人大常委会的意见建议外，还应当紧密联系群众，通过广播、电视、报纸、网络等新闻媒体向全社会公开征集立法规划和立法计划建议项目，通过召开座谈会、专家论证会、发放调查问卷、实地考察、专题调研等方式，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性。但是，咨询制度需要遵守以下四个基本原则：一是合法性，咨询的程序合法，以及咨询应与版权法、信息公开法等法律规定相符合；二是实效性，要求咨询制度以绩效为导向，合理的设计是咨询取得实效的关键；三是公开性，咨询的过程和结果应当公开，使社会公众知晓；四是比例性，咨询的方法、手段、时间都应当与所解决的问题成比例，咨询的成本和收益应当成比例。

2.公开制度

公开制度是评估公开原则的具体体现。公开有助于增强评估的透明度和公众参与度，保障公众的知情权、参与权，帮助公众更好地了解立法制定过程，增强公众守法的意识。首先，立项时，公众可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式向立法机关提出地方性法规制定、修改或者废止的意见，立法机关应当在网站或者报纸上公布接受意见的信函地址、传真电话、电子邮件地址等相关信息，通过立法机关的网站公开公众的意见。其次，拟定立法计划时，向社会公开征求意见和建议。要求立法机关在拟定立法计划提交主任会议讨论之前，通过立法机关的网站等征求公众意见。向公众公开的内容包括地方性法规名称、起草部门、主要内容、起草依据、必要性和可行性，征求意见的起止时间，公众提供意见的途径以及其他要求。最后，公开正式的立法计划，并对公众意见统一作出反馈，对不采纳的意见应当说明理由。

3.协调制度

协调制度是法规相关部门就法规涉及的问题进行协商以达成共识的一种机制。起草的地方性法规，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，应当充分征求其他部门的意见。如果起草单位与其他部门有不同的意见，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见报主任会议决定。

注释：

[1]迪力奇：《立法预备》，载《加拿大律师评论》1953年第31期。

（作者系中南大学博士研究生、湖南省人大法制委干部）endprint