拓展司法监督途径 确保司法公平正义

江材讯+吴凯

2013年11月28日至29日，2013年全国人大内务司法工作座谈会在广东省广州市召开，全国人大内司委及31个省（区、市）和15个副省级市人大（以下统称省级人大）的内司委负责同志等约100余人出席了此次会议。

一、2013年全国人大内务司法工作座谈会的主要特点

2008年12月18日，全国人大内务司法委员会在福建省福州市组织召开了首次全国人大内务司法工作座谈会，总结通报当年人大内务司法工作，研究部署2009年工作。会议对加强地方人大内务司法工作的指导，促进地方人大内务司法工作机构的联系和交流，起到了重要作用。此后，该座谈会每年年终举行。2013年内务司法工作座谈会围绕立法、监督、代表议案办理等3个议题进行了交流，具有两个主要特点：

1.对新形势下加强人大司法监督工作的重要性形成了广泛共识。46个省级人大中有39个选择了监督工作的议题进行发言交流，约占全部参会地区的85%。其中，涉及司法监督工作发言的有35个，约占选择监督议题发言单位的89%，反映出省级人大内司委对司法监督工作的关注程度。参会同志在交流发言中普遍认为，要实现十八届三中全会提出的建设法治中国的目标，必须加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。在中国特色社会主义法律体系已经形成的新形势下，人民群众对司法公正的期待也越来越高。贯彻十八届三中全会决定，回应时代的呼声，加强司法工作监督，推进司法公正，各级人大及其常委会责无旁贷。全国人大内司委主任委员马馼指出，“这次座谈会，有三分之二以上的省（区、市）选择监督工作方面的议题进行交流，其中有一半以上关注司法监督。这表明监督工作，特别是司法监督在内司委实际工作中占有很大分量”“近年来，一些司法不公现象引起社会普遍关注，法制权威和司法公信受到很大质疑。这值得我们深思，需要我们为改变这种现象作出坚持不懈的努力，最终‘让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，并要求“把加强对司法工作的监督放到更加突出位置，推动司法机关公正司法，提高司法公信力，筑牢维护社会公平正义的防线”。

2.发言交流的司法监督主题较为集中，对司法监督工作重点的认识比较一致。司法监督工作的具体选题是人大监督工作的重要环节，事关监督的方向和着力点。长期以来，虽然各省区市情况不同，但在选题原则的把握上则较为一致，基本上是以围绕中心、服务大局、回应群众广泛关注的热点问题等作为选题原则。一是针对审判工作主要是围绕民事执行、人民陪审员、司法公开、量刑规范化改革、行政审判工作、涉诉信访办理等进行监督；二是针对检察工作主要是围绕查办职务犯罪、加强职务犯罪预防、反渎职侵权、反贪污贿赂、对诉讼活动的法律监督等开展监督；三是针对同时涉及“两院”工作的监督，主要围绕贯彻实施新刑事诉讼法和民事诉讼法的实施、队伍建设、司法体制改革等。

二、人大司法监督工作的新举措

按照监督法的规定，人大常委会监督司法机关的基本方式有：听取和审议司法机关专项工作报告、检查法律法规实施情况、规范性文件备案审查、询问、质询、特定问题调查、审议和决定撤职案等。尽管近年来人大对司法权的监督有所加强，但总体而言，人大对司法权的监督仍不尽如人意，主要表现在省级人大常委会司法监督工作的方式主要集中于听取和审议专项工作报告、执法检查、视察、专题调研等，询问、质询、特定问题调查、撤职等监督方式几乎处于虚置状态。其主要原因在于监督法以及相关的地方性法规涉及法定监督程序的条款过于原则、粗疏，导致监督权的启动非常困难。如何改变司法监督思路，探索司法监督工作机制，最大限度地发挥法定监督方式的效果，提升司法监督水平，一直是各省区市人大内司委不断思考、探索的问题。综合各地发言交流情况，主要在以下五个方面取得了一些进展。

1.监督实效性有了进一步增强。一是注重创新法定监督工作机制。2013年，一些省区市主要从创新监督工作机制上进行了一些探索，增加了监督的深度和力度。主要有组织代表旁听庭审观摩；采取相关部门同步参与、依次交叉进行的模式开展专项调研；引入网络交流、论证会等方法引导公众有序参与监督；集中查阅重点类型案卷，并提出查阅报告等方式。二是统筹规划本届人大的司法监督工作，从更加宏观、长远的层面谋划监督目标和步骤。2013年上海市提出了制定市人大常委会司法监督工作五年计划的建议，以期通过五年的规划整合年度监督资源，以持续性、周期性的工作安排，整体有序推进司法监督，以取得本届人大司法监督工作的最佳成效。三是以持之以恒的跟踪监督强化人大常委会审议意见的落实。一些省区市狠抓对审议意见落实情况的跟踪监督，采取连续多年围绕一个主题跟踪监督的方式，督促审议意见的落实，推进重大问题的解决。浙江省人大常委会通过加强检察机关法律监督工作决定后从2011年至2013年连续3年分别听取和审议省检察院专项报告，同时书面审议省高法、省公安厅、省司法厅关于贯彻该决定情况的工作报告，并对各单位贯彻落实情况进行了满意度测评。

2.监督途径有了新的拓展。一是强化对司法机关规范性文件的监督。2006年颁布的监督法仅规定了全国人大常委会对最高法院、最高检察院司法解释规范性文件进行备案审查，对于地方法院、检察院发布的规范性文件是否属于备案审查范围未作规定，最高人民法院、最高人民检察院也多次发文重申地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件[1]。但在地方审判、检察工作中，因适用法律法规的统一性要求和指导下级审判、检察机关工作的实际需要，地方人民法院、人民检察院仍然制定了一些在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”“规定”“会议纪要”等司法解释性质文件，以及其他类似的规范性文件。这些规范性文件作为司法工作的重要载体，在发挥对本地司法工作的指导作用的同时，也实际上涉及或影响到诉讼当事人的权益。尽管地方人大已在地方性法规中将司法文件剔除出规范性文件备案审查范围，但实践中地方各级人大常委会对于规范性司法文件是否需要报备存在较大争议，实践做法也不一。为了改变规范性备案审查工作对此情况视而不见、放弃监督的状况，近年来有的省市重新建立了规范性司法文件报送备案制度，再次将司法规范性文件纳入了备案监督的视野（浙江省、上海市、宁波市）[2]。二是以建立司法机关重大情况报告制度为切入点，强化对司法机关重大事项、重大案件的监督。由于司法工作的专业性、程序性和一定程度的保密性，人大常委会往往对同级司法机关的司法工作特别是一些属于监督范围的重大事项不掌握、不了解、不知情，影响了监督职能的行使。知情权是行使监督权的基础和前提，近年来，一些省级人大建立了司法机关重大事项报告制度，在保障人大对司法工作的知情权，提高司法监督的实效上作了一些有益探索[3]。主要包括对司法机关发生的重大事项（如重大错案、违纪案），以及嫌疑人意外死亡或引发集访造成严重后果，违法办案或其他原因被追究责任，办理的案件被上级部门发回重审、改判或撤销，民事行政案件抗诉情况和向审判机关提出检察建议情况等重大事项的监督（浙江、上海等省市）[4]。黑龙江省、沈阳市、杭州市建立了司法机关重大情况向内务司法委员会通报制度，对通报对象、内容、方式作出了明确规定，并要求司法机关按照报送范围健全工作机制，落实人员。endprint

3.监督工作制度化有了新的突破。监督法颁布前，省级人大常委会大都制定有司法监督地方性法规。由于监督法未就司法监督的法定内容、形式作出具体规定，监督法实施以后，省级人大常委会大都将这些地方性法规废止或实际上停止适用了，司法监督工作受到了一定程度的弱化。近年来，一些省市根据本地司法监督工作实际，大胆探索，以人大常委会或主任会议的形式，制定了司法监督工作的规范性文件，提高了司法监督工作的规范化水平，有力地强化了司法监督工作（浙江省、武汉市、广州市、沈阳市、宁波市、杭州市、大连市等）[5]。这些规范性文件注重坚持依法监督和集体行使监督权、注重解决共性问题、不直接处理具体案件等原则，明确了司法监督工作的原则和要求、领导体制、组织实施主体，司法监督的对象、内容、形式、途径、程序等等，创新了监督方式，如满意度测评和内司委听取司法机关汇报，限期报告监督意见处理结果等。

4.涉诉信访办理进一步深化。涉诉信访因其直接反映司法机关的具体办案情况，是了解司法机关工作和社情民意的一个重要渠道，一直以来是司法监督工作的重要内容。由于监督法没有将案件监督作为人大常委会集体行使职权方式的一种法定监督形式，因此，如何理顺与人大机关信访工作机构的关系，通过涉诉信访工作强化对司法机关的监督，回应人民群众的新期待，一直是监督法实施以来地方人大不断探索的主题。一是由内务司法工作机构统一负责涉诉信访工作。2012年湖南省人大常委会办公厅制定了《关于归口向司法机关转交涉诉事项的若干规定》，确立了归口管理原则、涉诉事项范围、办理程序等等，规定省人大常委会组成人员、省人大专门委员会、常委会办事机构及工作机构对认为需交司法机关办理并报告结果的涉诉事项，应交由省人大内司委统一转交司法机关。2013年贵州省人大内务司法委员会制定了《受理涉法涉诉案件的规定》。二是发挥内务司法委员会所独具的经常性、专业性优势，督办重要涉诉信访申诉。针对社会影响重大、群众反映强烈、可能影响公正司法三者之一的信访申诉事项，由内司委统一直接发函转给司法机关研究办理，并对处理情况适时听取司法机关的情况报告等跟踪督查（浙江、上海、湖南、辽宁、吉林、福建、河南、云南、广西、贵州、青海、新疆、哈尔滨、大连、武汉、西安、南京等省市）。三是分类监督信访反映的共性问题。即对反映的司法案件所涉案由较为接近的多个申诉，进行集中研究分析，从中发现共同的问题并督促司法机关整改，提高司法机关办案质量。如江西省内司委通过对信访申诉中反映出的同一类型案件组织法律专家进行阅卷审查，掌握和了解司法机关执法中存在的共性问题，并将问题转交司法机关办理。安徽省内司委就重大、反映强烈的涉诉信访案件向司法机关了解情况、督促办理或专人审查、专家合议、督办结果。四是将信访监督转化为监督法规定的监督方式进行监督。即对于信访申诉反映出的突出问题，采取听取专项工作报告等监督方式，从宏观层面进行监督。如2013年广西壮族自治区、内蒙古自治区听取和审议了自治区高级人民法院和自治区检察院关于加强涉法涉诉案件办理工作情况的专项工作报告。

5.对法职人员的监督内容有了新的扩展。对于法职人员履职情况进行经常性监督，是司法监督工作中实现监督“事”与监督“人”有机结合的重要内容。监督法就法职人员的监督虽然规定了可以提出“撤职案”的监督方式，但是在实践中全国各级人大司法监督工作几乎从来没有使用过该项法定监督方式。因此，许多省市对于如何开展对法职人员的监督进行了积极地探索和研究，尝试了许多颇具成效的监督举措（哈尔滨市、杭州市等）[6]。这些举措主要包括，一是强化对法职人员的任前监督。当司法机关提请人大常委会任免法职人员时，内司委审阅相关材料并结合日常监督的情况对任免案提出意见。如上海市建立了人事代表工委就拟任免法官、检察官事先征求内司委意见的制度，内司委在审阅相关材料的基础上会同人事代工委专门到“两院”听取介绍，并结合日常监督情况反馈意见。二是建立法职人员定期述职制度。由人大常委会任命的法职人员定期向人大常委会就自身履职情况进行述职，在法律框架内强化对司法机关工作人员履行职责和公正执法情况的跟进监督。对发现有违法行为的，根据不同情况及相应权限，规定了相应处理方式（浙江、杭州等省市）[7]。三是建立审判员、检察员等法职人员履职档案。档案内容主要包括，受理信访申诉中发现法职人员履职的线索、其他司法监督工作中掌握的法职人员履职情况、“两院”报送的法职人员年度考核材料等等，规范和增强了对法职人员经常性监督的实效（哈尔滨市、沈阳市、杭州市、宁波市等）。四是直接听取诉讼当事人的反映。2013年杭州市人大常委会进行试点，在法院审判庭设置反馈信箱，直接收集当事人意见建议。

三、新形势下人大司法监督工作的努力方向

出席会议的同志普遍强调，党的十八届三中全会决定提出了健全人大监督制度的新要求，同时明确了“深化司法体制改革”的目标任务，要求“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。如何站在新的历史起点上，继续探索和完善司法监督工作，推动人大监督司法工作迈上新台阶，这是新时代对人大司法监督工作提出的新课题。大家一致认为，加强对“一府两院”的监督是走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革、建设社会主义法治国家的重要内容之一。对于法治而言，司法作为最重要的法律适用活动，是法治实现的核心环节。司法现代化的水平和状况制约着法制现代化的实现程度。在现行司法机关之间以及内部监督不尽完善和监督功能缺失的情况下，人大对司法的监督日益显现出其独特的优势。实现公正司法，既是司法机关的工作主题，也是人大监督司法工作的目的所在。大家一致表示，将进一步认真总结人大监督司法的实践经验，深入分析研究新形势下人大监督司法的理论意义、实践价值和有效途径，探索具有中国社会主义特色的司法监督工作体制机制，促进社会公平正义。

注释：

[1]详见最高人民法院、最高人民检察院《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》（法发〔2012〕2号）。endprint

[2]详见浙江省2013年10月浙江省人大常委会主任会议通过的《浙江省人大常委会监督司法机关工作办法（试行）》；2012年10月宁波市人大常委会主任会议通过的《司法机关重大工作情况报告的规定》；2013年上海市与市高院、市检察院就规范性司法文件报送备案达成共识并开始试行。

[3]详见2012年10月宁波市人大常委会主任会议通过的《关于司法机关重大工作情况报告的规定》。

[4]2013年浙江省人大内务司法委员会及时介入监督两起命案的错案查纠整改工作，听取公安、检察、审判机关情况汇报，查阅相关资料，旁听两案的再审案件庭审，并向省人大常委会主任会议汇报，提出整改意见；2013年上海市人大内司委就市高院4名法官严重违法违纪事件，听取市高院开展教育整顿、改进和加强队伍建设专题汇报，提出监督意见和建议。

[5]详见2013年10月浙江省人大常委会主任会议通过的《浙江省人大常委会监督司法机关工作办法（试行）》，2013年7月武汉市第十三届人大常委会第十三次会议通过的《武汉市人大常委会监督司法工作规定》，2012年6月广州市第十四届人大常委会第三次会议通过的《广州市人民代表大会常务委员会监督司法工作规定》，2013年4月26日沈阳市第十五届人大常委会第二次会议通过的《沈阳市人民代表大会常务委员会监督司法工作规定》《沈阳市人民代表大会常务委员会监督司法工作细则》，2009年6月12日大连市人大常委会主任会议通过的《大连市人大常委会监督司法工作办法》，2012年10月杭州市人大常委会通过的《关于司法机关重大工作情况报告的规定》，2012年10月宁波市人大常委会主任会议通过的《司法机关重大工作情况报告的规定》。

[6]详见2013年哈尔滨市人大常委会通过的《哈尔滨市人民代表大会内务司法委员会监督法职人员履职工作程序》，2013年杭州市人大常委会主任会议通过的《杭州市检察院部分检察官履职评议办法》。

[7]2013年8月11日杭州市人大对市检察院公诉处、侦查监督处、民事行政检察处的6名检察官进行了履职评议。评议内容包括工作实绩、落实办理人大代表意见建议、市人大常委会转办、交办的涉法信访案件情况，以及勤政廉政建设情况。评议方式包括分组随机抽取评议对象、民主测评、提交书面履职报告、评议调研组查阅案件案卷、旁听庭审、常委会主任会议听取评议工作调研组评议建议意见报告、对被评议对象进行评议、确定被评议对象“优秀”“称职”“不称职”三个评议等次，提出整改意见等。被评议对象根据整改意见进行整改，并书面报告整改落实情况。2014年杭州市人大常委会将开展法官履职评议工作。

（作者单位：重庆市人大内务司法委员会）endprint